原創 穆嘉昊 觀察者網底線思維

穆嘉昊 華陽海洋研究中心助理研究員

荷蘭海牙當地時間3月14日，菲律賓前總統杜特爾特通過視頻連線的方式，在國際刑事法院第一預審庭出庭接受聆訊。

杜特爾特通過視頻連線的方式出庭接受聆訊

主審法官尤利亞·安托內拉·莫托克將審前聽證的日期定在9月23日，屆時將確定控方證據是否足夠有力，值得將案件送交審判。據美聯社報道，審判可能持續數年時間，而如果杜特爾特被定罪，他將最高將面臨無期徒刑。

菲律賓副總統薩拉·杜特爾特在海牙國際刑事法院外向聚集的民眾發表講話，數千人聚集在此，支持她的父親

國際刑事法院對“禁毒戰爭”的管轄權

此次爭議事件的核心是杜特爾特在擔任達沃市市長和菲律賓總統期間發動的“禁毒戰爭”。這一行動被杜特爾特認為是一場結束毒品交易的“反毒品戰爭”，但被國際刑事法院認為可能構成對平民的“大規模的系統性攻擊”。

國際刑事法院于2002年由《國際刑事法院羅馬規約》（以下簡稱“《規約》”）建立。區別于其他將國家作為訴訟主體的國際司法機構，國際刑事法院起訴犯下國際罪行的個人，并追究其法律責任；又區別于國內刑事審判庭，國際刑事法院僅處理四項國際罪行：侵略罪、戰爭罪、種族滅絕罪及危害人類罪。

國際刑事法院的管轄權制度較為特殊。根據《規約》第12條，國際刑事法院僅在兩種情況實施管轄權：犯罪發生地位于《規約》締約國境內，或犯罪被告人的國籍國是《規約》的締約國。

此外，國際刑事法院對案件僅享有“補充管轄權”。換言之，如對案件具有管轄權的國內法院已對案件開展調查或起訴，則國際刑事法院對該案不具有可受理性。

值得注意的是，雖屬“補充管轄權”，但國際刑事法院的管轄權并不建立在締約國的同意之上。根據《規約》第13條，締約國、聯合國安理會均可將所涉犯罪情勢提交至檢察官，檢察官也有權根據地第15條自行啟動對犯罪情勢的調查程序。

圖為國際刑事法院

菲律賓于2011年在時任總統阿基諾三世的推動下批準《規約》，并于當年11月1日起生效。2018年3月，菲律賓退出《規約》，退出的決定從2019年3月起具有法律效力。

部分觀點認為，國際刑事法院在菲律賓退出《規約》后，仍對“禁毒戰爭”所涉危害人類罪主張管轄權的依據是《規約》第127條：若國際刑事法院在締約國退出《規約》前已經對案件啟動調查，則在退出后仍保留對該案的管轄權。

然而，這一解釋與杜特爾特案的程序歷程有所出入。國際刑事法院第一預審分庭直至2021年9月才授權檢察官辦公室對“禁毒戰爭”的相關案件展開調查。因此，調查行為的開始時間實際晚于菲律賓退出《規約》的生效日期。

雖然這一解讀有誤，但《規約》第127條確系國際刑事法院主張其管轄權的法律依據。知名國際法學者Roger S. Clark以條約解釋對《規約》第127條作出評注。他指出，即便對案件的調查沒有在締約國退出《規約》前開始，只要案件發生在《規約》生效期間，國際刑事法院也擁有管轄權。鑒于“禁毒戰爭”在菲律賓退出《規約》前仍在持續，國際刑事法院可以通過第127條獲得管轄權。

誠然，國內媒體普遍報道稱國際刑事法院在2018年2月就通知菲律賓將對杜特爾特的“禁毒戰爭”所犯的危害人類罪展開“初步調查”，但所謂“初步調查”并非真正的調查程序，實際是術語在翻譯時產生的謬誤。

作為作準文本之一，中文版本的《規約》第15條第6款將所謂“初步調查”譯作“初步審查”。調查程序的啟動需經預審分庭的同意，但初步審查并無此規定。實際上，《規約》第127條所指“調查”應為正式的調查階段，而非初步審查。因此，調查的實際開始時間仍是2021年9月。

另一引人關注的問題是，菲律賓沒有執行2月10日由國際刑事法院頒布的逮捕令，卻依國際刑警組織于3月10日頒布的紅色通緝令對杜特爾特實施逮捕。不同于國內的刑事法庭，國際刑事法院的判決的執行仰賴各國自身，而非國際刑警組織。國際刑警組織頒布紅色通緝令是履行《規約》第87條第1款規定的合作義務。

國際刑事法院與國家元首豁免權

作為前菲律賓總統，杜特爾特的國家元首豁免權是問題的另一關鍵點。面臨已經執行的國際刑事法院逮捕令與國際刑警組織紅色通緝令，以及即將到來的國際刑事法院審判，杜特爾特可否以菲律賓前國家元首的身份獲得豁免？

通常認為，現任國家元首享有絕對的刑事豁免權，對其職務行為在卸任后也可援引豁免。這一豁免存在兩種例外情形。

國際法院在剛果（金）訴比利時的“逮捕令”案中指出，國家元首在本國國內的司法機關并不享有豁免。實際上，一國國內的司法機關將該國現任或往任國家元首逮捕、審判或定罪的案例比比皆是。

英國法院則在皮諾切特案中指出，國家元首不可主張酷刑、謀殺、強奸等行為屬于其職務范圍內的行為，故而可以享受豁免待遇。

一方面，國際刑事法院檢察官辦公室在其遞交第一預審分庭的逮捕令申請中指出，杜特爾特涉嫌犯下的危害人類罪包括謀殺、酷刑與強奸。根據皮諾切特案所確立的例外，這些行為不應被認為是國家元首的職務行為。

另一方面，對杜特爾特實施逮捕的是菲律賓警察部隊。作為菲律賓國內的司法機關，杜特爾特不能主張豁免。雖然杜特爾特不能在執行問題上援引豁免，但他作為前國家元首在國際刑事法院是否享有豁免，仍是一個有爭議的問題。

然而，即便存在不同的理論觀點，也并不妨礙在過往的國家實踐中，國際刑事司法機關將其管轄權延伸至國家元首。其中，最為知名的當屬前南斯拉夫問題國際刑事法庭對米洛舍維奇的審判。然而，這一標志性案例卻未能收獲一份實質性的判決——米洛舍維奇在判決作出前病故。

除米洛舍維奇外，亦有部分國家元首牽涉國際刑事司法審判。國際刑事法院曾兩度向蘇丹前總統奧馬爾·巴希爾發出逮捕令。在逮捕令發出之時，奧馬爾·巴希爾仍未卸任總統一職。

在任期間，奧馬爾·巴希爾還曾前往約旦、南非等國進行國事訪問。作為《規約》的締約國，約旦和南非均有義務配合國際刑事法院執行對奧馬爾·巴希爾的逮捕令，但兩國均未執行。目前，雖然蘇丹多次承諾將奧馬爾·巴希爾移交至國際刑事法院，但此承諾實際并未履行。

與奧馬爾·巴希爾相似的情形，還包括國際刑事法院在2023年對俄羅斯總統普京發出的逮捕令。這一逮捕令雖然曾令普京避免進入作為《規約》締約國的巴西境內參加G20峰會，但他在2024年9月訪問了同為《規約》締約國的蒙古。蒙古非但沒有將普京逮捕，該國總統還堅定地表示自己將“不屈從于”這份逮捕令。

國際刑事法院對以色列總統內塔尼亞胡發出的逮捕令，則遭到了更為強烈的反應。特朗普于今年2月簽署行政令，對國際刑事法院及其首席檢察官卡里姆·汗實施制裁。

這并非美國首次制裁國際刑事法院的相關人員。早在2020年，因國際刑事法院對美國在阿富汗的戰爭罪開展調查，特朗普就將時任國際刑事法院首席檢察官的法圖·本蘇達等人列入制裁名單。

國際刑事司法機制對國家元首的審判也有成功的先例。利比里亞前總統查爾斯·泰勒被指控在塞拉利昂內戰期間支持反政府武裝，犯下多項戰爭罪和危害人類罪。審判前，他曾一度逃亡至尼日利亞，但被尼日利亞政府控制并移交至利比里亞政府，隨后送往塞拉利昂問題特別法庭審判并定罪。

“政治圈套”和“種族游戲”

在杜特爾特的逮捕現場，攝像機鏡頭捕捉到了一名護送杜特爾特前往海牙的菲律賓警察當眾抹淚。從其自由被剝奪以來，大批杜特爾特的支持者聚集于菲律賓首都馬尼拉、杜特爾特曾任市長的達沃及荷蘭的海牙監獄等地，呼吁立即釋放杜特爾特。

大批杜特爾特支持者聚集在海牙拘留中心外 視頻截圖

如前所述，國際刑事法院的管轄權采取補充管轄權制度。對所涉案件進行調查、起訴的“第一責任人”應當是國內法院。僅在特定情形下，國際刑事法院才可介入案件，作為對國內法院司法職能的補充。

在菲律賓國內法院未對案件進行調查、審判的情況下，馬科斯急于將杜特爾特這個“燙手山芋”送至海牙，顯然有其政治意圖。問題是，將這位政敵從菲律賓清除出去的代價，是菲律賓的民族情感、司法權威和主權尊嚴。

利用法律問題攫取政治利益的“戲法”，是馬科斯政府在南海問題上慣用的做派，如今被“移花接木”用于清洗國內的政治敵對勢力。這不禁讓人回想起23年前，米洛舍維奇在庭上痛斥前南斯拉夫問題國際刑事法庭是一出“政治鬧劇”。

時至今日，這出“政治鬧劇”非但沒有改變其政治屬性，反而平添了幾分種族偏見。被逮捕后的杜特爾特向警察部隊強硬地表示自己寧愿死，也不會與“白人”合作。這絕非片面之語。打開國際刑事法院的案件列表，幾乎所有案件與指控都集中在非洲和亞洲國家。

長期以來，國際刑事法院被西方世界當作道德審判的殿堂，罔顧各國人民的民族感情和國家的主權尊嚴，居高臨下地審視并評判地區事件。誠然，近兩任國際刑事法院的主檢察官均為少數族裔，但工作人員的種族多元并不妨礙其受理案件的單一指向。

事實上，國際罪行并非僅發生在非洲和亞洲——科索沃戰爭中炸毀中國大使館的暴力行徑、美西方在阿富汗戰爭期間犯下的累累罪行及擾亂世界和平穩定、踐踏個人尊嚴的其他罪惡至今仍未得到審判。現在，杜特爾特被送入海牙監獄，國際刑事法院的“種族游戲”究竟還能持續多久？