《浙江日報》2025年4月28日理論版頭條

黨的二十屆三中全會指出，在發展中保障和改善民生是中國式現代化的重大任務。必須堅持盡力而為、量力而行，完善基本公共服務制度體系，加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，不斷滿足人民對美好生活的向往。浙江深化新時代“千萬工程”推進會暨縮小“三大差距”動員部署會強調，著力推進基本公共服務一體化，在增進全省人民民生福祉上取得新突破。近年來，浙江緊扣“基本公共服務”和“一體化”兩個關鍵詞，聚焦教育、醫療、養老等群眾急難愁盼問題，扎實有序高質量推進基本公共服務均衡普惠可及。2023年以來，舟山市和淳安縣、龍游縣、景寧縣開展了基本公共服務一體化試點，成效非常顯著。但在一體化發展過程中仍然存在一些難點需要突破。

基本公共服務的性質與一體化發展的難點

基本公共服務是由政府主導，提供給民眾的具有公共性、民生性、基礎性的服務與權益。主要涉及公共教育、醫療衛生、文化體育、就業服務、住房、養老等民生權益與保障。基本公共服務的一體化是指基本公共服務制度的一體化和管理的一體化，以及基本公共服務在不同領域和區域的協同化和均衡化。一個國家或地區的基本公共服務水平和一體化程度，不僅是這個國家或地區現代化發展水平的反映，而且也是這個國家或地區公共福利和社會公平公正狀況的體現。一個國家或地區的基本公共服務水平和一體化程度，不僅與這個國家或地區經濟社會發展的水平相關，而且還與這個國家或地區政府對基本公共服務供給的理念與制度安排有關，或者說，與政府對基本公共服務受眾群體的賦權有關。

在我國，由于城鄉二元的公共保障制度安排和經濟社會發展不平衡不充分，基本公共服務在城鄉之間、地區之間和居民之間呈現出不平衡與相互差距。與此同時，由于我國的公共保障制度還具有中央政府統籌轉移支付下地方政府主導運行的特點，我國基本公共服務運行的一體化程度并不高，城市與鄉村、區域與區域、中央和地方在基本公共服務的整合性、互通性、協調性上并不充分。

浙江是我國經濟社會相對發達的省份，又是共同富裕示范區。應該說，從整體看，浙江在基本公共服務的設施建設和服務水平等方面是處于全國各省區市前列的。浙江基本公共服務的一體化程度，尤其是對省內居民基本公共服務的一體化程度，要高于全國平均水平。但是，與發達國家和地區相比，我省仍然存在基本公共服務的短板，在城鄉之間、浙東北與浙西南區域之間、本省居民與外省常住本省居民之間，仍存在基本公共服務對居民的惠及程度、惠及效率和受惠權益等方面的差異。

對浙江而言，要進一步提高基本公共服務水平，推進基本公共服務一體化發展，還存在三個方面的難點。一是如何在省域層面率先破解城鄉二元的公共保障制度，實現基本公共服務的城鄉一體化和區域一體化。二是如何在中央政府統籌、地方政府主導，既城鄉二元，又區域分割的公共保障制度架構下，實現我省基本公共服務對省內戶籍人口和省外常住我省人口的平等化和全覆蓋。三是如何不斷增加基本公共服務投入，尤其是補齊農村居民公共保障方面的短板，并且不斷提高農村基本公共服務的效率。

推進基本公共服務一體化的主要突破口

一是以破解城鄉“小二元”制度為突破口，帶動城鄉“大二元”制度的破解。破解城鄉二元公共保障制度，是實現基本公共服務一體化發展的核心關鍵。我國城鄉公共保障二元制度具有多重二元的特征，可以概括為“大二元”和“小二元”。前者是城鄉間的二元，主要體現在公共保障和居民財產權（重點是居民房產權）的城鄉二元與不平等。后者是指城市內的城鄉二元，主要體現在進城農民與城市居民在公共保障和基本公共服務方面的差別化待遇?！靶《笔恰按蠖毕虺鞘械难由?，兩者具有關聯性。這既體現了我國城鄉二元制度的復雜性，也為我們破解城鄉二元制度提供了新的思路與選擇，即可以先從破解“小二元”制度入手。在黨的二十屆三中全會《公報》中關于“完善城鄉融合發展體制機制”部分，體現了這樣的改革思路，即突出城市基本公共服務對外來常住人口全覆蓋的主張，強調要加快農業轉移人口市民化，也就是先破解城市的“小二元”制度，同時，對進城農民在農村的相關權益仍強調要保護和穩定。很顯然，這是一項穩中求進的破解我國城鄉二元制度的思路與舉措，應該成為我省破解城鄉二元制度，推進基本公共服務一體化的重要突破口。城市“小二元”問題的解決，將有助于城鄉“大二元”制度矛盾的緩解與破解。這項改革的重要難點在于我省基本公共服務能否對符合條件的省外常住我省人口全覆蓋，需要解決惠及對象的精準測算、標準的制定、財政的負擔，以及探討與基本公共服務密切相關的基本公共權益能否隨人走或跨省流動的政策和相關制度安排問題。

二是以加快縣域城鄉融合發展為突破口，提高縣域基本公共服務水平和效率。縣域是我國廣大農村居民生存的所在地，是縣城、鄉鎮、村落空間上并存、管理上一體的區域，是我國城鄉融合發展的基本單元。與此同時，縣域也是我國城市化水平相對不高、居民基本公共權益賦權相對不足和基本公共服務相對滯后的區域。因此，以縣域為重要載體推進城鄉融合發展，是縮小“三大差距”，提高我省基本公共服務水平和效率，推進基本公共服務一體化發展的又一重要突破口。推進我省縣域城鄉融合發展，首先要統籌縣域新型城鎮化、新型工業化和鄉村全面振興，在公共領域要突出對鄉村基本公共服務投入的增加和農村居民最低保障和養老保障水平的提高。其次，要切實做好“強城、興村、融合”三篇文章，通過縣域經濟的發展，提高縣域人口承載力，進一步推進鄉村人口向縣域城鎮集聚，加快農村人口就地就近非農化、城鎮化和市民化。再次，要不斷優化縣域發展空間，尤其是村落發展空間。著力打造與縣域城鎮化、鄉村現代化相適配的鄉村群落、鄉村組團以及城鄉融合的醫共體、教共體、養老中心等公共服務平臺與中心，提高縣域基本公共服務能力和鄉村教育、醫療、養老、文化等基本公共服務的空間效率，切實提高縣域基本公共服務水平和效率，有效補上縣域基本公共服務一體化程度不高的短板。

三是以調整地方政府公共支出優先順序為突破口，增加政府基本公共服務支出。在我國重大公共基礎設施已基本滿足經濟社會發展需要的情況下，政府應考慮調整政府公共支出的優先順序。即政府在財政預算優先支出中，將重大公共基礎設施調整為與民生密切相關的公共支出，如公共教育、醫保、低保、勞保等支出及其服務支出為優先支出，并且把重點放在對農村居民和進城農民的保障上，提高城鄉居民整體公共保障和公共服務的水平，縮小城鄉之間、地區之間和階層之間在基本公共服務上的差距。

破解上述三大難題，進一步提高我省基本公共服務水平，推進我省基本公共服務一體化發展的基本思路，應該是以黨的二十屆三中全會精神為指引，省委、省政府關于“以‘千萬工程’牽引縮小‘三大差距’”為行動指南，將縮小城鄉、地區、收入“三大差距”作為主攻方向，聚焦我省基本公共服務一體化發展的三個突破口，齊心協力、發力攻堅，推進我省基本公共服務再上臺階和一體化發展。

以上城鄉二元公共保障制度的改革和基本公共服務一體化發展難點的突破，涉及基本公共服務覆蓋外省常住我省人口與我省公共財政能力是否相匹配的問題，涉及縣域城鄉融合發展中鄉村空間優化與現行城鄉土地與規劃制度是否相協調的問題，涉及政府財政支出優先順序調整與政府職能轉換改革是否相同步的問題等，這些問題的解決，不僅與我省自身改革的深化有關，而且與國家相關制度與政策以及省際關系的協調有關，因此，還需要系統把握、統籌協調，并獲得相應的支持和賦權。

作者系浙江省委高質量發展建設共同富裕示范區專家委員會委員，浙江大學中國農村發展研究院首席專家、教授；鄉村發現轉自:《浙江日報》2025年４月28日