武丹/制圖

作者|鄧定遠

責編|薛應軍

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《中華人民共和國農村集體經濟組織法》將于2025年5月1日起正式施行。該法共8章67條，包括總則、成員、組織登記、組織機構、財產經營管理和收益分配、扶持措施、爭議的解決和法律責任、附則。

集體所有制經濟是社會主義公有制經濟的重要組成部分，農村集體經濟組織是社會主義公有制經濟在農村的重要實現形式。制定農村集體經濟組織法，為進一步鞏固農村土地集體所有制、鞏固和完善農村基本經營制度提供法治保障，有利于有效維護農村集體經濟組織及其成員的合法權益、規范農村集體經濟組織及其運行管理。

明確農村集體經濟組織的功能定位、范圍、特征和法律地位。農村集體經濟組織法第二條規定，農村集體經濟組織是指以土地集體所有為基礎，依法代表成員集體行使所有權，實行家庭承包經營為基礎、統分結合雙層經營體制的區域性經濟組織，包括鄉鎮級農村集體經濟組織、村級農村集體經濟組織、組級農村集體經濟組織。這明確了農村集體經濟組織的定位和范圍，將農村集體經濟組織與村民委員會、農民專業合作社、農村集體經濟組織投資或參股的企業等農村基層自治組織或農村的其他經濟組織區分開來。結合農村集體經濟組織法第二條與第十一條的規定，農村集體經濟組織具有與集體土地所有制相適應的社區性、內部封閉性等基本特征，與中央此前頒布的農村集體產權制度改革文件對農村集體經濟組織規定的特征保持了一致。同時，農村集體經濟組織法第五條和第六條明確了農村集體經濟組織作為集體資產所有權的行使主體和特別法人的法律地位，可以對外獨立進行民事活動，可以對外進行投資或參股其他經營主體并以出資為限承擔有限責任。此外，因為農村集體經濟組織需要以集體土地等集體財產為其成員提供最后的生存保障，所以農村集體經濟組織法還特別規定農村集體經濟組織不得破產。這些規定對于鞏固和完善農村集體所有制和農村基本經營制度，維護農村集體經濟組織及其成員的根本利益提供堅實的制度保障。

以立法形式初步確立農村集體經濟組織的成員制度，尤其是成員身份確認制度。農村集體經濟組織法在第二章規定了確認集體成員身份的基本規則和確認程序，明確了新增成員及成員身份的喪失、退出、保留等相關制度，還詳細列舉了集體成員享有的各項成員權利和應當承擔的成員義務。這順應了戶籍制度改革之后大量農村集體經濟組織成員進城落戶的現實國情，不再強調集體經濟組織成員的戶籍一定要保留在原籍所在的農村地區，更加突出農村集體經濟組織成員集體所有的土地等財產對集體成員提供的基本生活保障作用，尤其是兜底保障作用。這在社會保障還不夠健全的情況下有利于消除進城落戶農民的后顧之憂，讓他們在進城落戶以后有“進得了城，回得了村”的獲得感和安全感。農村集體經濟組織法通過規定集體成員身份喪失和應當予以保留的各種情形，重申以往各地在處理成員身份爭議時所堅持的既要避免成員身份“兩頭占”，也要避免“兩頭空”的基本原則。這些規定為今后解決成員身份確認爭議和成員權益糾紛提供了基本法律依據。

規范農村集體經濟組織內部組織機構的運作機制。農村集體經濟組織法第四章參考《中華人民共和國公司法》規定的股東會、董事會、監事會的內部治理機制，明確了農村集體經濟組織成員大會（成員代表大會）和理事會、監事會的組成、職權、議事規則和決策程序等，體現了一定的分工和制約，也兼顧了決策的民主性和效率性。考慮到集體成員可能分散居住或外出務工、經商的現實，農村集體經濟組織法第二十七條規定了集體成員在線參加會議和戶內委托投票等投票方式。這有利于保障集體成員對于集體事務的知情權和民主參與權。這些規定從法律制度上健全了農村集體經濟組織內部治理機制，有助于保障農村集體經濟組織的民主管理和民主決策，加上農村“四議兩公開”和財務公開、審計監督等制度的推行，將進一步有效防止農村集體經濟組織被少數人控制的局面。

確立集體財產經營管理和收益分配的基本制度。農村集體經濟組織法第五章界定了農村集體財產（資產）的主要范圍，明確了集體所有權的行使主體和集體財產不得分割給成員個人的原則。根據《中華人民共和國農村土地承包法》等法律和農村集體產權制度改革實踐經驗，對集體資源性財產、經營性財產、非經營性財產（公益性資產）實行分類管理，并確定了集體收益分配的原則和順序，農村集體經濟組織法用立法形式鞏固了此前集體產權制度改革的成果，對于集體經營性財產的收益權允許以份額形式量化到成員，作為參與集體收益分配的基本依據。

明確農村集體經濟組織內部相關爭議的糾紛解決途徑和對相關人員違法瀆職行為的問責機制。農村集體經濟組織法第七章規定了農村集體經濟組織內部爭議可以通過行政調解、仲裁、訴訟等多元化的解決途徑予以化解，這在全國范圍內統一了此類糾紛的解決途徑。針對農村集體經濟組織內部運作的特點，農村集體經濟組織法明確了檢察機關公益訴訟制度、成員撤銷訴訟制度和成員代位訴訟制度等更具針對性的訴訟制度，還規定了理事會、監事會成員以及基層國家干部相關違法瀆職行為的法律責任。

農村集體經濟組織法明晰農村集體經濟組織成員的權利義務和成員確認規則，規范農村集體財產的經營管理和收益分配制度，依法保護農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等財產權益，有利于推動構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度，形成既體現集體組織優越性，又調動農民個體積極性的農村集體經濟運行新機制，有利于讓廣大農民分享改革發展成果，促進農村農民共同富裕。但是我們也應看到，全國各地農村集體經濟的發展程度不一樣，開展股份合作制改革并實際運作農村集體經濟組織的時間也先后不一。比如，我國珠三角、長三角等經濟相對發達地區和農村股份合作制改革較早的一些地區，以往頒布的地方性法規政策在成員身份確認標準、民主表決機制、糾紛的解決途徑等方面和農村集體經濟組織法的規定可能存在一定差異。因此，各地應充分認識這些立法規定與地方性立法的差異，推動農村集體經濟組織法在當地得到有效落實，同時也應采取有效舉措避免農村集體經濟組織法的實施帶來一些不必要的矛盾糾紛。對此，有關單位應當依法對一些亟待明確的具體制度及時出臺相關的具體規定或實施辦法，為基層應對疑難復雜問題提供一定指導和依據。

（作者單位：華南農業大學地方法制研究中心）