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作者 |魏涵

整理 |王晶

編輯 |陳欣雨 楊倩

審核|江怡

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內(nèi)容提要

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為軍人更加傾向于使用武力解決國(guó)際爭(zhēng)端，而另有研究認(rèn)為文官更加好戰(zhàn)。受復(fù)雜的國(guó)內(nèi)國(guó)際情勢(shì)影響，很難用一個(gè)普遍性的答案解決上述爭(zhēng)論。跳脫出以往對(duì)軍政關(guān)系的“二分法”分類(lèi)，根據(jù)文官控制實(shí)現(xiàn)的主要路徑和強(qiáng)弱程度，軍政關(guān)系可分為全面型強(qiáng)文官控制、外部型弱文官控制、外部型強(qiáng)文官控制和內(nèi)部型強(qiáng)文官控制。這四種類(lèi)型分別主導(dǎo)了1962年中印邊境武裝沖突、1965年印巴戰(zhàn)爭(zhēng)、1971年印巴戰(zhàn)爭(zhēng)和1999年卡吉爾戰(zhàn)爭(zhēng)。軍政關(guān)系主要影響了印度對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)的開(kāi)戰(zhàn)決策、作戰(zhàn)指揮和停戰(zhàn)決策。通過(guò)過(guò)程追蹤發(fā)現(xiàn)：文官控制越強(qiáng)，印度對(duì)外開(kāi)戰(zhàn)的傾向越強(qiáng)；內(nèi)部型文官控制的作戰(zhàn)指揮效果優(yōu)于外部型文官控制，弱文官控制的作戰(zhàn)指揮效果優(yōu)于強(qiáng)文官控制，總體由文官控制強(qiáng)度決定；停戰(zhàn)傾向也和軍政關(guān)系類(lèi)型存在聯(lián)系，但具體影響需要視不同情形而定。本文從軍政關(guān)系角度解釋印度對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)行為的國(guó)內(nèi)政治邏輯，試圖通過(guò)歷史經(jīng)驗(yàn)找尋與印度和平相處之道。

關(guān)鍵詞： 軍政關(guān)系文官控制 印巴戰(zhàn)爭(zhēng) 中印邊境沖突

圖源：網(wǎng)絡(luò)

印度軍政協(xié)調(diào)問(wèn)題似乎頻現(xiàn)。1986-1987年期間，在沒(méi)有向文官政府報(bào)告的情況下，印度軍方在印巴邊境地區(qū)開(kāi)展了軍事演習(xí)，又一次引發(fā)了印巴危機(jī)。隨后，在印度文官政府的斡旋下危機(jī)才得以解決，印度國(guó)防部長(zhǎng)為此辭職。

2008年，印度海陸空三軍總參謀長(zhǎng)共同公開(kāi)反對(duì)第六屆中央支付委員會(huì)所提交的報(bào)告，報(bào)告指出要削減包括軍隊(duì)官員在內(nèi)的中央政府工作人員的工資和補(bǔ)貼。2012年，陸軍總參謀長(zhǎng)V．K．辛格（V．K．Singh）將政府上告到最高法院，起訴政府內(nèi)有人擅自將其年齡改大一年而令其提前退休，敗訴后不斷在公開(kāi)場(chǎng)合指責(zé)政府。2012年，在中央政府不知情的情況下，駐西北部哈里亞納邦城市海薩爾的一支步兵營(yíng)和空降兵營(yíng)向德里進(jìn)發(fā)，一度引起民眾對(duì)政變的恐慌。2013年，印度內(nèi)政部長(zhǎng)公開(kāi)批判軍隊(duì)難以溝通，認(rèn)為軍隊(duì)在修改《軍隊(duì)特殊權(quán)力法案》（Armed Forces Special Powers Act，AFSPA）時(shí)不配合政府。2014年， 海軍上將D.K.喬什（D.K.Joshi）以“為多次海軍行動(dòng)意外負(fù)責(zé)”為由辭職，后在媒體采訪(fǎng)中公開(kāi)指責(zé)政府“功能失調(diào)、效率低下”，認(rèn)為政府缺乏“專(zhuān)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、領(lǐng)域?qū)I(yè)性、可靠性、責(zé)任感和權(quán)威”，火藥味極濃。這次采訪(fǎng)記錄隨后因未知原因在媒體官網(wǎng)下架。2020年6月15日，中印在邊境加勒萬(wàn)河谷地區(qū)發(fā)生激烈沖突，雙方軍隊(duì)均有人員傷亡。6月19日，莫迪在全黨大會(huì)發(fā)言指出，此次沖突中“沒(méi)有人闖入我國(guó)的領(lǐng)土，也沒(méi)有人占領(lǐng)我們的哨所”，暗示中方此次并沒(méi)有進(jìn)入到印度領(lǐng)土。這番言論與此前印度軍方及媒體的描述相悖，在印度國(guó)內(nèi)引起了軒然大波。

國(guó)內(nèi)軍政關(guān)系對(duì)國(guó)家間關(guān)系有重要影響。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，軍人更加傾向于采取冒險(xiǎn)的對(duì)外戰(zhàn)略和政策，更容易引發(fā)國(guó)家間的軍事沖突。然而，隨著從國(guó)內(nèi)政治角度研究國(guó)家對(duì)外行為的深入，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)了一些與傳統(tǒng)觀點(diǎn)相悖的現(xiàn)實(shí)情況-和文官相比，軍隊(duì)使用武力解決國(guó)際爭(zhēng)端的意愿更低。從印度的實(shí)踐來(lái)看，一方面，印度政府能保持較好的文官控制。作為同從英殖民印度獨(dú)立出來(lái)的自治領(lǐng)國(guó)家，巴基斯坦獨(dú)立后多次發(fā)生軍事政變，而印度獨(dú)立后未曾有過(guò)此情況。但另一方面，印度獨(dú)立后，除了1947年至1948年之間與巴基斯坦圍繞海得拉巴、克什米爾和朱納格歸屬問(wèn)題發(fā)生的領(lǐng)土確權(quán)戰(zhàn)爭(zhēng)外，還發(fā)生了1962年中印邊境武裝沖突、1965年印巴戰(zhàn)爭(zhēng)、1971年印巴戰(zhàn)爭(zhēng)以及1999年印巴卡吉爾戰(zhàn)爭(zhēng)。作為擁有良好文官控制傳統(tǒng)的國(guó)家，印度為什么還會(huì)多次進(jìn)行對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)？基于上述背景，本文通過(guò)利用相關(guān)研究成果、檔案和媒體報(bào)道等，梳理印度獨(dú)立以來(lái)軍政關(guān)系的基本形態(tài)和特征，并以印度參與的四次對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)為案例，分析軍政關(guān)系如何影響四次戰(zhàn)爭(zhēng)的開(kāi)戰(zhàn)決策、作戰(zhàn)指揮和停戰(zhàn)決策，并試圖從軍政關(guān)系角度解釋印度對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)行為的國(guó)內(nèi)政治邏輯，通過(guò)歷史經(jīng)驗(yàn)找尋與印度和平相處之道。

一、文獻(xiàn)回顧：軍政關(guān)系與國(guó)家對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)

從實(shí)踐和研究上來(lái)看，軍政關(guān)系在縱向歷史和橫向案例上都呈現(xiàn)了豐富的差異和研究旨趣，使得這一議題研究經(jīng)久不衰。基于核心研究問(wèn)題，本文將從兩方面內(nèi)容回顧既有研究：一是軍政關(guān)系模型；二是軍政關(guān)系對(duì)國(guó)家對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)行為的影響。

（一）

軍政關(guān)系模型

塞繆爾·亨廷頓1957年出版的《軍人與國(guó)家》奠定了軍政關(guān)系研究的理論基礎(chǔ)，提出了“主觀文官控制”（Subjective Civilian Control）和“客觀文官控制”（Objective Civilian Control）模型，隨后世界各國(guó)不同學(xué)者以此為基礎(chǔ)，不斷延伸相關(guān)議題的涉足面，也衍生出了一些新的模型。在亨廷頓的模型中，客觀文官控制指的是較為嚴(yán)格的軍政權(quán)責(zé)劃分，軍隊(duì)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)軍務(wù)，而政府不會(huì)干預(yù)部隊(duì)內(nèi)部事務(wù)；主觀文官控制下，文官政府和軍隊(duì)有一定分工，但是很多情境下文官會(huì)干預(yù)軍隊(duì)事務(wù)。

其它學(xué)者在亨廷頓研究的基礎(chǔ)上，也提出了各自的分類(lèi)。克勞德·威爾士（Claude Welch）將軍政關(guān)系按照軍隊(duì)介入政治的難度分為三大類(lèi)：（1）軍方控制型，即軍隊(duì)絕對(duì)控制，不受文人影響；（2）軍政合作型，即軍隊(duì)和文官共享權(quán)力；（3）文官控制型，即軍隊(duì)聽(tīng)從文官指揮。邁克爾·德施（MichaelC.Desch）提出了“可滲透層面”（Thin Permeable Layer）模型，認(rèn)為軍隊(duì)和文官政府之間可以實(shí)現(xiàn)一定程度的重疊和滲透，軍隊(duì)雖然在軍事、技術(shù)和行動(dòng)領(lǐng)域上獨(dú)立，但是在政治和大戰(zhàn)略上要服從政府的安排。他還認(rèn)為，當(dāng)軍政官員之間的偏好產(chǎn)生沖突時(shí)，文官如有優(yōu)勢(shì)會(huì)有較好的互動(dòng)結(jié)果。著名政治理論家莫里斯·賈諾維茨（Morris Janowitz）提出了“聯(lián)合與一致”（Fusionism and Con-cordance）模型，他認(rèn)為軍官和文官所處理的事務(wù)邊界模糊，二者應(yīng)當(dāng)共同擔(dān)當(dāng)責(zé)任，但是軍隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)要認(rèn)同文官價(jià)值觀，要具備強(qiáng)烈的自尊和道德價(jià)值感。瑞貝卡·希夫（Rebecca Schiff）提出了“一致性模型”（Concordance），認(rèn)為軍政可以通過(guò)對(duì)話(huà)和共享價(jià)值觀實(shí)現(xiàn)合作，軍人的底線(xiàn)就是不得干政。彼得·費(fèi)維爾（Peter Feaver）的“委托一代理”（Principal-Agent）模型關(guān)注日常的軍政互動(dòng)，認(rèn)為真實(shí)的軍政互動(dòng)并不如傳統(tǒng)理論描述得那樣單一、靜態(tài)，而是充滿(mǎn)要價(jià)、控制和戰(zhàn)略盤(pán)算。軍隊(duì)決策者會(huì)在沖突中尋找文官委托人的弱點(diǎn)來(lái)加以利用，而不是通過(guò)軍事政變或唱對(duì)臺(tái)戲的形式；文官會(huì)通過(guò)衡量軍官們的成本收益，找到軍隊(duì)的軟肋來(lái)說(shuō)服。最佳的軍政關(guān)系，是即使文官對(duì)國(guó)家安全形勢(shì)判斷有誤，武官也會(huì)堅(jiān)決服從。伊利諾特·庫(kù)恩（Eliot Cohen）提出了更加精細(xì)的軍政關(guān)系模型。他通過(guò)分析林肯、克萊門(mén)梭、丘吉爾和本·古里安四位戰(zhàn)時(shí)領(lǐng)導(dǎo)人的戰(zhàn)爭(zhēng)決策過(guò)程，認(rèn)為文官在軍政互動(dòng)中通過(guò)哄騙、威嚇、質(zhì)詢(xún)和調(diào)查等方式控制軍隊(duì)。他還特別指出了軍隊(duì)和文官在制定國(guó)防政策之中的互動(dòng)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)軍方的軍事專(zhuān)業(yè)知識(shí)一定要傳遞到政策之中。

亨廷頓的研究奠定了軍政關(guān)系理論化的基礎(chǔ)，但遺憾的是，之后的學(xué)者對(duì)于文官控制類(lèi)型的劃分并沒(méi)有跳脫出亨廷頓的劃分方法：以文武官員的權(quán)限重疊面積來(lái)區(qū)分文官控制強(qiáng)度及軍政關(guān)系類(lèi)型。這一標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際運(yùn)用度較低，因?yàn)槲奈涔賳T在具體工作和協(xié)調(diào)過(guò)程中總會(huì)不可避免地形成工作交叉，而且文官是否算得上“干預(yù)軍事”。這種判斷標(biāo)準(zhǔn)又比較受限于學(xué)者自身對(duì)不同政體的認(rèn)知理解和價(jià)值判斷。因此，亨廷頓以及后來(lái)的學(xué)者對(duì)文官控制類(lèi)型的劃分，很難說(shuō)他們建構(gòu)出了一種立體、具備普遍解釋力的理論模型。

（二）

軍政關(guān)系對(duì)國(guó)家對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)行為的影響

軍政關(guān)系對(duì)國(guó)家對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)行為的影響，既有研究主要從兩個(gè)角度探討：一是天然屬性視角；二是官僚行為視角。天然屬性視角從軍政天然的組織文化差異入手，分析文官政府和軍隊(duì)對(duì)待戰(zhàn)爭(zhēng)手段的偏好差異；官僚行為視角從軍政在官僚政治中的互動(dòng)關(guān)系入手，分析文官和軍官在決策過(guò)程中的角色對(duì)比變化所帶來(lái)的政策結(jié)果差異。

1．天然屬性視角

在天然屬性視角方面，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為軍人更加好戰(zhàn)，而文官政府是軍隊(duì)?wèi)?zhàn)爭(zhēng)沖動(dòng)的制衡者。理查德·霍克（Richard D.Hooker）全面分析了軍政之間的矛盾，指出學(xué)界所認(rèn)為的軍政關(guān)系問(wèn)題本質(zhì)上是由軍政之間的理念差異導(dǎo)致-軍隊(duì)偏好保守主義，文官政府更偏向自由主義。軍隊(duì)的價(jià)值文化和組織利益使得軍隊(duì)更加傾向于通過(guò)武力手段解決國(guó)際爭(zhēng)端，軍隊(duì)更占話(huà)語(yǔ)權(quán)的國(guó)家更容易發(fā)動(dòng)對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)。在軍人們的共同價(jià)值觀中，國(guó)際關(guān)系的本質(zhì)是軍事實(shí)力的競(jìng)爭(zhēng)，政治領(lǐng)導(dǎo)人的言行和意圖的作用是有限的，因此，戰(zhàn)爭(zhēng)是解決國(guó)際爭(zhēng)端的天然且合法的途徑之一。組織利益也是影響軍隊(duì)行為的重要因素，軍隊(duì)對(duì)組織影響力和獨(dú)立性的需求是其行為的重要驅(qū)動(dòng)力。為了驅(qū)使政治領(lǐng)導(dǎo)人為軍隊(duì)分配更多的資源，軍隊(duì)會(huì)有意抬高軍事議題在國(guó)家事務(wù)中的地位，通過(guò)放大國(guó)家安全威脅來(lái)獲取更多的資源分配。除了資源分配的需求外，增強(qiáng)組織獨(dú)立性、減少外部干預(yù)所帶來(lái)的不確定性是軍隊(duì)的另一組織目標(biāo)。在這一特性驅(qū)動(dòng)下，軍隊(duì)在處理對(duì)外關(guān)系時(shí)更加傾向于采取進(jìn)攻型軍事戰(zhàn)略，而不是防御型的軍事戰(zhàn)略，以減少與他國(guó)安全關(guān)系中的不確定性和被動(dòng)性。組織行為特征的差異導(dǎo)致軍隊(duì)和文官在看待國(guó)際問(wèn)題時(shí)有清晰的態(tài)度分野，即與文官相比，軍隊(duì)在處理對(duì)外安全關(guān)系時(shí)，會(huì)更加傾向于通過(guò)使用武力來(lái)解決國(guó)家間爭(zhēng)端。

然而，一些研究卻反對(duì)上述傳統(tǒng)觀點(diǎn)，認(rèn)為軍隊(duì)實(shí)際上并不那么熱衷于使用武力解決問(wèn)題，反而是文官更加偏好使用武力手段。在民選國(guó)家內(nèi)，文官領(lǐng)導(dǎo)人因?yàn)橛兄С致实目紤]和下臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)，加上對(duì)國(guó)家威脅的認(rèn)知視角不同，因此可能更傾向于使用戰(zhàn)爭(zhēng)手段解決沖突。軍隊(duì)是武力沖突中的直接犧牲者，有的軍官會(huì)更加珍惜士兵們的生命。一旦戰(zhàn)敗，除了付出傷亡代價(jià)外，軍隊(duì)士氣、社會(huì)形象和官僚地位都會(huì)受到?jīng)_擊。彼得·費(fèi)維爾和戈?duì)柋龋–hristopherGelpi）也認(rèn)為，盡管軍人們奉行更加現(xiàn)實(shí)主義、進(jìn)攻型的世界觀，但是他們采取軍事手段解決問(wèn)題的可能性反而更低。更具體地觀察，軍隊(duì)內(nèi)部不同群體對(duì)待戰(zhàn)爭(zhēng)的態(tài)度也存在差異。理查德·貝茲（Richards Betts）在研究了冷戰(zhàn)期間若干軍事危機(jī)之后發(fā)現(xiàn)，軍隊(duì)高層會(huì)更加傾向于采取和平手段解決國(guó)際爭(zhēng)端，但是較為下層的軍官們則會(huì)更加傾向于以武力手段解決問(wèn)題。此外，邁克爾·霍諾威茲（Michael Horowitz）和阿蘭·斯塔姆（Allan Stam）研究后發(fā)現(xiàn)，退伍軍人更加反戰(zhàn)，而現(xiàn)役軍人會(huì)更加傾向于使用武力手段。

2．官僚行為視角

官僚行為視角關(guān)注文武官員在決策過(guò)程中的互動(dòng)角色及其對(duì)決策結(jié)果的影響。一些歐美學(xué)者認(rèn)為，軍隊(duì)和文官部門(mén)存在固有的官僚性矛盾：軍隊(duì)希望執(zhí)行的是謹(jǐn)慎的非黨派政策，而文官希望的是對(duì)軍隊(duì)的有力控制，因此軍隊(duì)和文官政府的高層領(lǐng)導(dǎo)之間本存在著固有的內(nèi)在張力。文官對(duì)軍隊(duì)的控制力強(qiáng)度的變化，會(huì)導(dǎo)向不同的決策結(jié)果。對(duì)于在決策過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵循何種程度的文官控制力度，當(dāng)前存在兩個(gè)主要派別：一派認(rèn)為要執(zhí)行絕對(duì)的文官控制，被稱(chēng)為“文官至上主義”（Civilian Supremacist）；另一派反對(duì)過(guò)度的文官控制，被稱(chēng)為“麥克馬斯特主義”（McMasterism）或“專(zhuān)業(yè)至上主義”（Professional Suprema-cist)。

文官至上主義者堅(jiān)持文官要實(shí)現(xiàn)對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)控制，軍隊(duì)沒(méi)有表達(dá)否定的權(quán)力，持這一觀點(diǎn)的主要集中在政府部門(mén)人員。美國(guó)的官方文件里重申了軍官要服從合法上任的文官的命令，即使內(nèi)心不同意。“麥克馬斯特主義”或“專(zhuān)業(yè)至上主義”堅(jiān)持以下看法：（1）文官天然傾向于壓制武官；（2）在軍事領(lǐng)域，軍隊(duì)的意見(jiàn)是正確的，至少比文官的要正確；（3）武官們不僅要保證自己的意見(jiàn)被聽(tīng)到，也要保證自己的意見(jiàn)被采納。費(fèi)維爾和理查德·科恩（RichardH.Kohn）認(rèn)為，絕對(duì)的文官控制會(huì)引發(fā)諸多決策弊端，軍隊(duì)對(duì)文官的失望比地方民眾對(duì)文官的失望還要多，這是軍政矛盾深層次的認(rèn)知來(lái)源。阿爾伯特·希舒曼（Albert Hirschman）認(rèn)為軍政之間適度的分歧有助于決策。

絕對(duì)文官控制或者放任軍權(quán)影響都容易滋生畸形的軍政關(guān)系，會(huì)對(duì)國(guó)家的對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)行為產(chǎn)生不良的影響。首先，過(guò)度的文官控制會(huì)容易導(dǎo)致決策失誤，文官更容易發(fā)動(dòng)對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)。在越南戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，美國(guó)的文武官員圍繞如何使用武力產(chǎn)生了矛盾，文官實(shí)際上是越南戰(zhàn)爭(zhēng)的主要推動(dòng)者，當(dāng)時(shí)軍隊(duì)對(duì)使用地面和空中部隊(duì)開(kāi)戰(zhàn)持保留意見(jiàn)，甚至在1967年夏準(zhǔn)備集體辭職。越南戰(zhàn)爭(zhēng)后美國(guó)國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了很多反思，認(rèn)為越戰(zhàn)失敗的重要原因之一就是武官對(duì)文官太過(guò)于服從，軍隊(duì)在決策中的沉默會(huì)致使國(guó)家陷入戰(zhàn)略錯(cuò)誤。伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)中也有類(lèi)似的場(chǎng)景，由于戰(zhàn)爭(zhēng)決策中的文官比武官話(huà)語(yǔ)權(quán)要大，導(dǎo)致決策過(guò)程中忽視了一些專(zhuān)業(yè)性的軍事意見(jiàn)，決策走向沒(méi)有達(dá)到小布什的預(yù)期。此外，絕對(duì)的文官控制還會(huì)影響到軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力的發(fā)揮，限制軍隊(duì)的自主裁量空間。還有學(xué)者認(rèn)為畸形的軍政關(guān)系會(huì)導(dǎo)致較大的戰(zhàn)略黑洞，致使美國(guó)一直缺乏軍事戰(zhàn)略目標(biāo)。

通過(guò)細(xì)致的案例考察，天然屬性視角和官僚行為視角落腳于軍政之間的差異來(lái)觀察軍政關(guān)系對(duì)國(guó)家對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)的影響，從組織文化或者決策過(guò)程等微觀層面考察軍政官員對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)的態(tài)度及其在開(kāi)戰(zhàn)決策過(guò)程中的角色，常常有顛覆傳統(tǒng)認(rèn)知的效果。但另一方面，這類(lèi)研究所使用的單一案例方法限制了結(jié)論外部效度的拓展：軍政關(guān)系類(lèi)型的劃分簡(jiǎn)單，雖然增強(qiáng)了結(jié)論的普遍性，但難以描述復(fù)雜場(chǎng)景的特點(diǎn)；使用的單一案例特殊性較強(qiáng)，難以有延伸性的結(jié)論；國(guó)家對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)行為的解構(gòu)簡(jiǎn)單，通常關(guān)注開(kāi)戰(zhàn)決策，少數(shù)關(guān)注戰(zhàn)爭(zhēng)過(guò)程中的協(xié)調(diào)指揮，還需要進(jìn)一步延伸關(guān)注戰(zhàn)爭(zhēng)行為的其他方面。

二、印度的文官控制與軍政關(guān)系類(lèi)型

文官控制是塑造軍政關(guān)系的核心要素。在文官控制措施方面，本文將文官控制措施分為力量平衡、官僚強(qiáng)制、規(guī)范內(nèi)化和威脅感知四類(lèi)。前兩類(lèi)為外部型措施，后兩類(lèi)為內(nèi)部型措施。根據(jù)文官控制保障力量的主要來(lái)源及強(qiáng)度，本文將軍政關(guān)系的類(lèi)型分為全面型強(qiáng)文官控制、外部型弱文官控制、內(nèi)部型強(qiáng)文官控制和外部型強(qiáng)文官控制。各不同類(lèi)型的軍政關(guān)系均能在印度歷屆政府中找到典型代表。

（一）

印度的文官控制措施

本文將文官控制措施分為力量平衡、官僚強(qiáng)制、規(guī)范內(nèi)化和威脅感知四類(lèi)：力量平衡指的是文官政府為了增強(qiáng)文官系統(tǒng)相對(duì)實(shí)力、限制軍隊(duì)實(shí)力膨脹而可能造成的威脅所采取的一系列措施，軍隊(duì)的規(guī)模、裝備、作戰(zhàn)能力越受限，對(duì)沖部隊(duì)實(shí)力越強(qiáng)，那么文官控制的能力越強(qiáng)。官僚強(qiáng)制指的是文官政府利用官僚系統(tǒng)內(nèi)部的等級(jí)關(guān)系壓制軍官個(gè)人影響力的一系列行為。軍官的官僚等級(jí)排序越低，高級(jí)軍官任免提拔的自主性越低，那么文官控制的能力越強(qiáng)。規(guī)范內(nèi)化指的是文官政府將文官控制的規(guī)范在軍隊(duì)內(nèi)化的過(guò)程，使之成為軍人們默認(rèn)的行為準(zhǔn)則。文官控制規(guī)范的傳播越廣、越深入，那么文官控制的能力越強(qiáng)。威脅感知指的是文官領(lǐng)導(dǎo)人針對(duì)國(guó)內(nèi)外安全威脅水平的評(píng)估，尤其是針對(duì)影響國(guó)家安全的外部威脅因素的感知，政府對(duì)外部威脅的感知越不靈敏、越?jīng)]有危機(jī)感，軍隊(duì)在整體國(guó)家戰(zhàn)略中的地位會(huì)相對(duì)降低，文官控制水平越高。在繼承英印政府政治遺產(chǎn)的基礎(chǔ)上，尼赫魯政府設(shè)計(jì)出了文官控制的基本框架，往后的政府在原有框架內(nèi)均有不同水平的變化。

1．力量平衡

文官政府面對(duì)軍隊(duì)天然地存在一種矛盾心理：既要防止軍隊(duì)實(shí)力增長(zhǎng)過(guò)快而威脅文官統(tǒng)治，又要同時(shí)維持軍隊(duì)的作戰(zhàn)能力。這種矛盾心理的強(qiáng)弱變化可以通過(guò)文官政府的不同的力量平衡政策來(lái)體現(xiàn)。印度的力量平衡措施基本上繼承于英國(guó)殖民時(shí)期的政策，即在軍隊(duì)高層削弱印度籍官員的權(quán)力，在基層單位實(shí)行分離管理的策略。這使得印度軍隊(duì)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都缺乏足夠的戰(zhàn)斗力和影響力，但同時(shí)客觀上增強(qiáng)了文官統(tǒng)治。印度獨(dú)立后主要的力量平衡措施包括協(xié)調(diào)種族結(jié)構(gòu)，平衡各級(jí)軍事部隊(duì)單位族群構(gòu)成比例，避免單一族群勢(shì)力過(guò)大；平衡身份結(jié)構(gòu)，避免內(nèi)部形成各類(lèi)小集團(tuán)，如軍校校友認(rèn)同等；強(qiáng)化文官政府的精英構(gòu)成，增強(qiáng)政府的集權(quán)能力；擴(kuò)充準(zhǔn)軍事組織的規(guī)模，對(duì)沖軍隊(duì)的影響力等。

軍隊(duì)內(nèi)種族結(jié)構(gòu)管理基本原則是避免單一族群影響力過(guò)大。過(guò)去英國(guó)人以族群身份來(lái)組建混合型軍隊(duì)，獨(dú)立后的印度政府繼承了這種軍隊(duì)管理方式，同時(shí)也作出了一定修訂。首先，增強(qiáng)軍隊(duì)兵源的多樣性。為了防止部隊(duì)的族群構(gòu)成單一化，同時(shí)滿(mǎn)足傳統(tǒng)兵源弱勢(shì)地區(qū)的應(yīng)征需求，推行地方比例制征兵法，按照各個(gè)邦的“可服役男性人數(shù)”的比例確定各邦實(shí)際征兵數(shù)量。其次，弱化高級(jí)軍官基于族群身份認(rèn)同的影響力。由于很多印度士兵是來(lái)自旁遮普的印度教徒或錫克教徒，因此軍隊(duì)高層有個(gè)“不要旁遮普人”的不成文規(guī)定。但由于后來(lái)軍隊(duì)內(nèi)族群逐步固化，這個(gè)習(xí)慣慢慢被打破。盡管印度沒(méi)有明文規(guī)定的歧視性政策，但是獨(dú)立后軍隊(duì)內(nèi)的穆斯林士兵數(shù)量呈下降趨勢(shì)。穆斯林人口占印度總?cè)丝诘?2％，但穆斯林士兵在軍隊(duì)中的占比應(yīng)該不會(huì)超過(guò)3％。

準(zhǔn)軍事部隊(duì)也是文官政府對(duì)沖軍隊(duì)實(shí)力的重要途徑。準(zhǔn)軍事部隊(duì)除了有處理國(guó)內(nèi)安全事務(wù)的職能外，也是預(yù)防軍隊(duì)政變的重要對(duì)沖力量。印度的準(zhǔn)軍事力量在1962年對(duì)華戰(zhàn)爭(zhēng)前只有2.9萬(wàn)人，十年后增長(zhǎng)到20.2萬(wàn)人，到1980年達(dá)到25.8萬(wàn)人，到1990年超過(guò)49.7萬(wàn)人，維持著占軍隊(duì)總?cè)藬?shù)的20％左右的比例。印度將主要的準(zhǔn)軍事部隊(duì)駐扎在德里和其他重要城市附近，用來(lái)保護(hù)重要的政治領(lǐng)導(dǎo)人，并在發(fā)生政變的時(shí)候?qū)⑺麄冏o(hù)送到安全的地方。但近年來(lái)，印度準(zhǔn)軍事部隊(duì)出現(xiàn)了不少問(wèn)題。部分準(zhǔn)軍事部隊(duì)和國(guó)內(nèi)的暴亂組織有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，如地方武裝警察部隊(duì)（Provincial Armed Constabularies）就曾發(fā)動(dòng)過(guò)多次暴力叛亂運(yùn)動(dòng)。此外，準(zhǔn)軍事部隊(duì)受訓(xùn)水平相對(duì)較低，紀(jì)律性和作戰(zhàn)能力難以和專(zhuān)業(yè)受訓(xùn)的軍隊(duì)相媲美，實(shí)際操作層面恐怕很難和軍隊(duì)抗衡。

2．官僚強(qiáng)制

印度的官僚強(qiáng)制措施，主要包括把軍官排除在核心決策圈外、降低軍官在國(guó)家官僚體系中的等級(jí)地位、縮短高級(jí)軍官服役時(shí)長(zhǎng)、削弱軍人社會(huì)影響（如不鼓勵(lì)高級(jí)軍官發(fā)表公開(kāi)演說(shuō)）、降低軍隊(duì)高層指揮系統(tǒng)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一能力、拉攏高級(jí)將領(lǐng)并強(qiáng)化對(duì)其監(jiān)控能力等。將軍官排除在政府核心決策圈之外是印度獨(dú)立以來(lái)的傳統(tǒng)，尼赫魯在臨時(shí)政府期間就不再讓總司令參與政治決策，在獨(dú)立后更是將總司令移除出內(nèi)閣，所有的重要信息和決策都只在國(guó)防部?jī)?nèi)的文官之間流通。在獨(dú)立初期，尼赫魯?shù)淖罡邍?guó)防決策機(jī)構(gòu)是內(nèi)閣國(guó)防委員會(huì)，隨后就是文官控制的國(guó)防委員會(huì)。后者的主要成員是副總理、內(nèi)政部長(zhǎng)和財(cái)政部長(zhǎng)，國(guó)防部長(zhǎng)和財(cái)政顧問(wèn)以及其他軍事長(zhǎng)官只能“列席”會(huì)議，而不作決策咨詢(xún)功能。直到現(xiàn)在，印度三軍的長(zhǎng)官還是很少被邀請(qǐng)參加核心決策圈的咨詢(xún)。此外，在印度政府的《優(yōu)先權(quán)令》（Warrant of Precedence）中，軍官的級(jí)別相對(duì)文官的職級(jí)普遍較低。印度的高級(jí)軍官普遍退休較早，是為了避免高級(jí)軍官在事業(yè)盛年之時(shí)繼續(xù)累積實(shí)力和威望而威脅到文官高層。例如，納圖·辛格（NathuSingh）中將51歲退休，卡里阿帕元帥53歲退休，K．S．蒂邁雅（Thimayya）上將55歲退休。印度還通過(guò)降低軍人福利以減少軍人職業(yè)對(duì)社會(huì)精英的吸引力。印度獨(dú)立后通過(guò)的《1948年薪資法案》讓軍人的工資和津貼都降低了很大一部分，1939年之后入伍的軍官工資大概減少了40％。

3．規(guī)范內(nèi)化

規(guī)范內(nèi)化措施主要通過(guò)印度法律體系、軍事教育和日常軍政互動(dòng)中的觀念灌輸來(lái)實(shí)現(xiàn)。軍隊(duì)在英殖民時(shí)期維持了不干涉政治的原則，尼赫魯執(zhí)政后又鞏固了文官優(yōu)先的規(guī)范。文官政府和立法機(jī)關(guān)通過(guò)制定針對(duì)軍事人員的行為規(guī)范和法律，進(jìn)一步確立了“文官至上”的國(guó)家管理準(zhǔn)則。1950年5月，議會(huì)通過(guò)《軍事法案》規(guī)定了印度軍人行為的準(zhǔn)則和犯罪情形的認(rèn)定，明確了軍隊(duì)內(nèi)部的下級(jí)對(duì)上級(jí)的服從關(guān)系。印度憲法規(guī)定總統(tǒng)為全國(guó)軍事力量的最高統(tǒng)帥，總理和國(guó)防部長(zhǎng)協(xié)助總統(tǒng)行使軍事方面的權(quán)力。憲法是印度軍事教育的重要學(xué)習(xí)內(nèi)容，也是軍官晉升考核的重點(diǎn)，使得“所有級(jí)別的軍官都會(huì)學(xué)習(xí)并討論印度憲法，這種做法強(qiáng)化了軍官對(duì)國(guó)家和民選政府的忠誠(chéng)，而不論任何黨派或是意識(shí)形態(tài)。”此外，“文官至上”精神在軍政官員的日常互動(dòng)中被反復(fù)強(qiáng)調(diào)，并通過(guò)官員間的上行下效不斷鞏固。在這一過(guò)程中，軍隊(duì)逐漸習(xí)慣了自己在政治中的從屬地位，并將繼承下來(lái)的“非政治精神”（即不參與政治）逐步調(diào)整為一種接受民主和憲法規(guī)范的專(zhuān)業(yè)精神。在獨(dú)立初期，文官政府和軍隊(duì)經(jīng)常發(fā)生職能重疊的問(wèn)題，而以尼赫魯為首的文官政府總會(huì)積極提醒軍隊(duì)們服從文官指揮，不斷糾正軍隊(duì)的越界行為，為往后的軍政互動(dòng)樹(shù)立了范本。但有時(shí)候，效仿不足也會(huì)導(dǎo)致認(rèn)知偏差。例如，獨(dú)立初，大部分軍人都只知道要服從總理和國(guó)防部長(zhǎng)，但對(duì)國(guó)防部秘書(shū)等其他重要文官卻選擇性忽視。

4．威脅感知

威脅感知會(huì)影響軍事事務(wù)在國(guó)家議題中的重要性。印度對(duì)國(guó)際安全環(huán)境的評(píng)估有一個(gè)明顯轉(zhuǎn)軌的過(guò)程。1962年中印邊境武裝沖突之前，印度對(duì)安全環(huán)境的認(rèn)識(shí)較為積極，軍事議題在國(guó)家事務(wù)中的地位不夠突出。1962年之后，印度對(duì)安全環(huán)境的威脅認(rèn)知變得更加謹(jǐn)慎，伴隨著國(guó)內(nèi)暴亂事件、恐怖主義行動(dòng)增多，內(nèi)部安全威脅的比例上升。尼赫魯執(zhí)政后秉持國(guó)際主義、不結(jié)盟主義與和平主義的外交原則，對(duì)安全威脅的低估降低了軍隊(duì)在國(guó)家事務(wù)中的重要性。印度政府在獨(dú)立初對(duì)印度與巴基斯坦、中國(guó)等周邊國(guó)家等沒(méi)有作出正確的安全形勢(shì)判斷和實(shí)力評(píng)估：尼赫魯認(rèn)為國(guó)家的安全威脅只來(lái)自阿富汗或巴基斯坦這樣的“二流部隊(duì)”，因此不需要重組軍事部署或增加國(guó)防開(kāi)支；尼赫魯也沒(méi)有預(yù)測(cè)到會(huì)與中國(guó)發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)。然而，1962年對(duì)華邊境戰(zhàn)爭(zhēng)的失敗沖擊了尼赫魯此前的判斷，印度政府不得不重新評(píng)估安全威脅，國(guó)防議題的地位上升。再之后，極左型恐怖主義、查謨一克什米爾地區(qū)跨境恐怖主義和東北部民族分裂活動(dòng)，成為影響印度國(guó)內(nèi)安全的三大因素，印度認(rèn)識(shí)到真正的安全威脅來(lái)自國(guó)內(nèi)的社群暴力，中國(guó)和巴基斯坦并不會(huì)對(duì)印度造成實(shí)質(zhì)的安全威脅，印度政府專(zhuān)注于穩(wěn)定國(guó)內(nèi)安全秩序。然而，出于國(guó)內(nèi)選舉政治需要，以及對(duì)外大國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)的調(diào)整，印度政府仍舊有塑造外部威脅并擴(kuò)充軍備的動(dòng)力，這也進(jìn)一步強(qiáng)化了印度軍隊(duì)的政治化傾向。

（二）

印度軍政關(guān)系的類(lèi)型

根據(jù)文官控制實(shí)現(xiàn)的主要路徑和強(qiáng)弱程度，軍政關(guān)系可以有不同的分類(lèi)。文官控制實(shí)現(xiàn)的主要路徑，本文將其分為外部型（包括力量平衡、官僚強(qiáng)制）、內(nèi)部型（包括規(guī)范內(nèi)化和威脅評(píng)估）和全面型（內(nèi)、外部型二者兼具）。外部型文官控制指的是通過(guò)實(shí)力壓制或者各種賞罰手段從外部強(qiáng)化軍隊(duì)的服從行為。內(nèi)部型文官控制指的是通過(guò)增強(qiáng)規(guī)范化、政治及文化認(rèn)同等途徑從內(nèi)部強(qiáng)化軍隊(duì)對(duì)國(guó)家與政府的認(rèn)同感和服從意識(shí)。根據(jù)文官控制的水平的程度大小，又可分為強(qiáng)文官控制、弱文官控制。根據(jù)不同維度上的組合，理論上看，一般會(huì)有六種組合，即全面型強(qiáng)文官控制、全面型弱文官控制、外部型弱文官控制、外部型強(qiáng)文官控制、內(nèi)部型強(qiáng)文官控制和內(nèi)部型弱文官控制。

但是，內(nèi)部型弱文官控制和全面型弱文官控制不太可能在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)。首先，內(nèi)部型措施是比外部型措施更加高階、有力的手段，文官控制如若能從內(nèi)部手段實(shí)現(xiàn)，那么表明軍隊(duì)對(duì)文官政府已經(jīng)有較強(qiáng)的主動(dòng)服從意識(shí)，外部型措施更多地是符號(hào)意義，因此不太可能存在文官控制通過(guò)內(nèi)部型措施實(shí)現(xiàn)，但仍舊維持弱水平控制的軍政關(guān)系。其次，如果政府能同時(shí)從外部和內(nèi)部?jī)蓚€(gè)層面實(shí)現(xiàn)文官控制，一般來(lái)講文官控制水平也會(huì)較高，所以也不會(huì)出現(xiàn)全面型弱文官控制這一類(lèi)型。據(jù)此，本文對(duì)軍政關(guān)系的類(lèi)型劃分，見(jiàn)表1。

從不同政府文官控制措施的變化來(lái)看，全面型強(qiáng)文官控制的代表為尼赫魯政府，尼赫魯政府通過(guò)外部型和內(nèi)部型措施，雙管齊下對(duì)軍隊(duì)開(kāi)展了較強(qiáng)的文官控制。外部型弱文官控制的代表為夏斯特里政府、英迪拉·甘地執(zhí)政初期、拉吉夫·甘地政府和曼莫漢·辛格政府。這些政府在執(zhí)政時(shí)期的主要以外部型措施實(shí)施文官控制，內(nèi)部型措施稍顯不足，文官控制水平較弱。內(nèi)部型強(qiáng)文官控制的代表為納倫德拉·莫迪政府和阿塔爾·瓦杰帕伊政府。這兩屆政府主要以?xún)?nèi)部型措施實(shí)現(xiàn)較強(qiáng)的文官控制。外部型強(qiáng)文官控制的代表為英迪拉·甘地執(zhí)政后期，此階段較強(qiáng)的文官控制水平以外部型措施為主。這些政府所代表的軍政關(guān)系類(lèi)型可以通過(guò)圖1坐標(biāo)系表示，其中不同政府在坐標(biāo)軸上不同位置相應(yīng)地體現(xiàn)出了他們外部型和內(nèi)部型措施的偏重情況，以及文官控制強(qiáng)弱的對(duì)比情況。

本文的軍政關(guān)系分類(lèi)法是打破之前亨廷頓軍政關(guān)系“二分法”的一個(gè)嘗試。官僚部門(mén)隨著分工細(xì)化出現(xiàn)了橫向、縱向的延伸，軍政關(guān)系作為官僚協(xié)作關(guān)系中的組成部分，在此背景下也需要脫離過(guò)往非此即彼的簡(jiǎn)單分類(lèi)。本文嘗試從更加細(xì)化的維度，即從文官控制措施的類(lèi)型和強(qiáng)度來(lái)給予軍政關(guān)系新的分類(lèi)，這對(duì)于系統(tǒng)性觀察國(guó)別軍政關(guān)系有著積極意義。需要注意的是，上述圖表方法只能表現(xiàn)出一個(gè)國(guó)家不同的歷史時(shí)期（或者不同的執(zhí)政政府）下的軍政關(guān)系特征分布變化，只能體現(xiàn)縱向的歷史變化，而無(wú)法在一張圖上呈現(xiàn)不同國(guó)家不同執(zhí)政政府之間的軍政關(guān)系比較，因?yàn)槊總€(gè)國(guó)家內(nèi)部的文官控制措施很難橫向比較強(qiáng)弱和類(lèi)型。

三、實(shí)例分析：印度的軍政關(guān)系與對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)行為互動(dòng)

本文選取了印度獨(dú)立后四次主要的對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)案例，即1962年中印邊境武裝沖突、1965年印巴戰(zhàn)爭(zhēng)、1971年印巴戰(zhàn)爭(zhēng)和1999年印巴卡吉爾戰(zhàn)爭(zhēng)。這四次戰(zhàn)爭(zhēng)發(fā)生時(shí)期的軍政關(guān)系分別對(duì)應(yīng)全面型強(qiáng)文官控制、外部型弱文官控制、外部型強(qiáng)文官控制和內(nèi)部型強(qiáng)文官控制類(lèi)型。國(guó)家對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)行為可以解構(gòu)為開(kāi)戰(zhàn)決策、作戰(zhàn)指揮和停戰(zhàn)決定三個(gè)環(huán)節(jié)，本部分將從這些環(huán)節(jié)出發(fā)來(lái)探討軍政關(guān)系與對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)行為的現(xiàn)實(shí)和理論聯(lián)系。

（一）

全面型強(qiáng)文官控制與1962年中印邊境武裝沖突

印度自獨(dú)立以來(lái)至中印邊界戰(zhàn)爭(zhēng)期間，所參與的軍事行動(dòng)主要都是圍繞國(guó)家領(lǐng)土確立進(jìn)行的戰(zhàn)爭(zhēng)，真正意義上的對(duì)外實(shí)戰(zhàn)并不多。尼赫魯任內(nèi)的軍政關(guān)系特征是絕對(duì)文官控制，對(duì)1962年中印武裝沖突造成了直接或間接的影響。首先，防政變措施限制了印度軍隊(duì)的戰(zhàn)斗力發(fā)展，主觀妨礙了軍備發(fā)展和邊防建設(shè)。其次，文官對(duì)武官的絕對(duì)控制導(dǎo)致高層決策時(shí)容易忽視軍方的意見(jiàn)，文官建議被過(guò)度采納，軍方的決策參與積極性偏弱。此外，文官任用親政府的“政治將軍”，損害了軍隊(duì)的作戰(zhàn)專(zhuān)業(yè)性和獨(dú)立性，使得軍方后期忽略自身實(shí)力現(xiàn)狀，態(tài)度轉(zhuǎn)向冒進(jìn)。最后，文官在戰(zhàn)爭(zhēng)前夕的決策行為過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，但又在戰(zhàn)爭(zhēng)意外爆發(fā)后，將具體作戰(zhàn)交由軍方并給予絕對(duì)的主導(dǎo)權(quán)，導(dǎo)致軍方被動(dòng)性過(guò)強(qiáng)，戰(zhàn)斗士氣低落。

1．作戰(zhàn)力水平

獨(dú)立之初，印度的國(guó)防水平受到主客觀因素的雙重限制。客觀上，英國(guó)軍隊(duì)的全面退出和印巴分治都對(duì)印度軍隊(duì)的規(guī)模和實(shí)力形成不小的打擊，加上國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支持力度有限，印度的國(guó)防發(fā)展落后。主觀上，尼赫魯?shù)摹白杂衫寺髁x”思想使得這一時(shí)期的威脅評(píng)估失當(dāng)、國(guó)防發(fā)展失衡，政府推行的防政變措施也削弱了軍事效率。例如，為了強(qiáng)化權(quán)力集中，尼赫魯在任內(nèi)頻繁替換國(guó)防部長(zhǎng)，長(zhǎng)期擔(dān)任實(shí)際的“國(guó)防部長(zhǎng)”。他還縮短了高級(jí)軍官的服役年限，浪費(fèi)了高層軍官長(zhǎng)期積累的軍事經(jīng)驗(yàn)。此外，軍隊(duì)的情報(bào)功能還被轉(zhuǎn)移到了文官部門(mén)，削弱了軍隊(duì)的情報(bào)能力。

在國(guó)防建設(shè)整體落后的背景下，印度當(dāng)時(shí)的強(qiáng)文官控制及官僚惰性加重了邊防建設(shè)問(wèn)題。1951年，印度國(guó)防部成立的北部和東北部邊防委員會(huì)提交報(bào)告，指出要擴(kuò)大印度在邊境地區(qū)的行政管轄范圍，并通過(guò)增派巡邏等措施加強(qiáng)邊防建設(shè)。盡管尼赫魯積極公開(kāi)響應(yīng)這些訴求，但并未一應(yīng)滿(mǎn)足軍隊(duì)的需要，加之邊防措施落實(shí)不到位，導(dǎo)致印度的邊防條件在1962年前并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改善。此外，在具體安排邊防工作時(shí)，文官的權(quán)威時(shí)常壓過(guò)軍方的專(zhuān)業(yè)性。這些措施要么削弱了印度的實(shí)際邊防能力，要么激化了邊境安全危機(jī)。例如，為了執(zhí)行文官政府的“前進(jìn)政策”，印度軍隊(duì)在麥克馬洪線(xiàn)附近設(shè)立了34個(gè)軍事哨所，但由于地方兵力短缺，在印度東北前線(xiàn)只有兩個(gè)旅的實(shí)際兵力部署，因此有的哨所只能部署十余人。印度第33軍的參謀長(zhǎng)烏姆拉奧·辛格（Umrao Singh）中將將此問(wèn)題反映至陸軍總部，并要求增派兵力，但陸軍總參謀長(zhǎng)T.N.考爾卻以“總理已經(jīng)下命令這么建這些哨所了，我們陸軍總部不能給他的命令拖后腿”回絕。1959年朗久沖突后，文官政府要求用軍隊(duì)替換邊警和阿薩姆步槍隊(duì)在邊境地區(qū)執(zhí)行巡邏任務(wù)，但陸軍反對(duì)此提議，認(rèn)為當(dāng)前局勢(shì)還沒(méi)緊張到需要使用軍隊(duì)，這種做法也會(huì)使得中國(guó)增派邊防，印方的后勤很難應(yīng)對(duì)由此引發(fā)的戰(zhàn)爭(zhēng)危機(jī)。⑥但文官否定了軍隊(duì)的提議，囑咐軍隊(duì)避免沖突就行了。

2．前進(jìn)政策

雖然1962年中印武裝沖突的爆發(fā)出乎尼赫魯?shù)囊饬希舱俏墓僬鲗?dǎo)的“前進(jìn)政策”逐步點(diǎn)燃了中印邊境武裝沖突。從決策過(guò)程中的官僚互動(dòng)情況來(lái)看，尼赫魯政府的全面型強(qiáng)文官控制是印度實(shí)施“前進(jìn)政策”的重要官僚背景。尼赫魯在戰(zhàn)爭(zhēng)前通過(guò)任用親信強(qiáng)化了文官和個(gè)人權(quán)威。印度陸軍總參謀長(zhǎng)蒂邁雅和國(guó)防部長(zhǎng)克里什那·梅農(nóng)（Krishna Menon）曾在軍官任免、邊界事務(wù)等方面有較大矛盾。盡管梅農(nóng)在軍界口碑較差，尼赫魯最后還是偏袒了文官，讓當(dāng)時(shí)印度軍隊(duì)高層中資歷最深的蒂邁雅主動(dòng)辭職，給當(dāng)時(shí)處理軍政矛盾起到了示范效應(yīng)。在1961年的陸軍總部高層大換血中，尼赫魯任用了一批對(duì)文官政府服從性更高的“廷臣士兵”（Courtier Soldier）：P.N.塔帕爾上將成為陸軍總參謀長(zhǎng)；被稱(chēng)為“政治將軍”的B.M.考爾（Kaul）擔(dān)任陸軍的首席參謀。這批高層官員也不再輕易指出文官的錯(cuò)誤，基層指揮官上達(dá)的警告和抗議也很難傳到高層文官耳邊。

尼赫魯官僚強(qiáng)制措施雖然強(qiáng)化了文官權(quán)威，但卻犧牲了軍隊(duì)的專(zhuān)業(yè)價(jià)值。面對(duì)中印兩國(guó)的邊界爭(zhēng)端，尼赫魯在文官政府和議會(huì)的壓力下，對(duì)中國(guó)的態(tài)度愈發(fā)強(qiáng)硬，逐步在邊界問(wèn)題上奉行單邊主義的立場(chǎng)。而相比于文官政府的強(qiáng)硬姿態(tài)，軍隊(duì)高層整體起先是猶豫的態(tài)度，但隨后還是和文官們保持了一致。首先，軍方起初認(rèn)為中印爭(zhēng)議邊界的東段并沒(méi)有多少戰(zhàn)略?xún)r(jià)值，他們也沒(méi)有能力在東段邊界抵抗中國(guó)。在空喀山?jīng)_突之后，陸軍參謀長(zhǎng)蒂邁雅認(rèn)為印軍還沒(méi)有做好充足的準(zhǔn)備來(lái)應(yīng)對(duì)一場(chǎng)對(duì)華戰(zhàn)爭(zhēng)，不贊成對(duì)華推行強(qiáng)硬政策。為了避免與中國(guó)開(kāi)戰(zhàn)，蒂邁雅提議，政府應(yīng)當(dāng)接受失去一部分領(lǐng)土的結(jié)果，在邊境地區(qū)僅做象征性的抵抗，而在首都等內(nèi)陸地區(qū)做重點(diǎn)部署。隨著蒂邁雅卸任，親文官的陸軍高層官員上臺(tái)，軍隊(duì)當(dāng)中很難有人公開(kāi)質(zhì)疑尼赫魯?shù)任墓俑邔拥挠^點(diǎn)。印方不斷升級(jí)兵力部署之后，塔帕爾也開(kāi)始擔(dān)心這些舉動(dòng)會(huì)招致戰(zhàn)爭(zhēng)，但文官卻以強(qiáng)硬的態(tài)度否決這一提議。

“前進(jìn)政策”縱容了印度文武官員的民族主義情緒，不計(jì)后果的挑釁思維在文武官員層面蔓延開(kāi)來(lái)，導(dǎo)致印度高層逐步失去對(duì)事態(tài)的把控力。國(guó)防部調(diào)離了對(duì)“前進(jìn)政策”頗有意見(jiàn)的前線(xiàn)指揮官烏姆拉奧，成立第四軍，并由考爾兼任指揮官。考爾指揮邊界部隊(duì)后，軍隊(duì)在邊境地區(qū)的巡邏更加大膽，隨即于10月9日與中國(guó)部隊(duì)在克節(jié)郎河谷地區(qū)發(fā)生交火，拉開(kāi)了中印邊境武裝沖突的大幕。

3．作戰(zhàn)指揮

尼赫魯將具體作戰(zhàn)技術(shù)性的任務(wù)交給了軍隊(duì)指揮官，對(duì)具體戰(zhàn)爭(zhēng)細(xì)節(jié)并不會(huì)過(guò)多干涉。他對(duì)此總結(jié)道：“我們的大戰(zhàn)略一定要以政治因素為考慮，但是具體的戰(zhàn)略細(xì)節(jié)及策略性問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)由軍隊(duì)來(lái)衡量。”例如，在放棄防守達(dá)旺城的決定上，尼赫魯給予了軍隊(duì)充分的自主裁量權(quán)力。當(dāng)時(shí)的陸軍總部都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)死守達(dá)旺，因?yàn)檎粫?huì)允許軍方失去任何土地，但指揮官D.K.帕里特卻堅(jiān)持印軍應(yīng)從達(dá)旺撤離，集中兵力防守色拉山口。帕里特在10月23日向尼赫魯匯報(bào)后，尼赫魯表示這個(gè)決定應(yīng)當(dāng)由陸軍參謀長(zhǎng)來(lái)決定。

4．戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束

對(duì)華戰(zhàn)爭(zhēng)的失敗給印度文武官員帶來(lái)了很大的震撼，印度高層戰(zhàn)后做了全面的反省。調(diào)查小組將這次沖突的失利歸咎于文官干預(yù)過(guò)多、軍官軟弱且沒(méi)有立場(chǎng)，尼赫魯?shù)任墓俑邔右粫r(shí)成為眾矢之的。印度文官們開(kāi)始相信，應(yīng)當(dāng)給予軍隊(duì)一定程度的獨(dú)立自主，文官要限制自己的干預(yù)行為。軍隊(duì)高層在戰(zhàn)后對(duì)尼赫魯?shù)任墓俚男湃味纫灿兴陆怠?963年1月，尼赫魯指示陸軍立刻重回東北邊境駐守，以防范和中國(guó)再度發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)。然而，參謀部認(rèn)為部署行動(dòng)會(huì)導(dǎo)致不必要的邊境沖突，因此并沒(méi)有立即執(zhí)行文官政府的政策，反而給東部戰(zhàn)區(qū)下了不增加調(diào)兵的指令。1963年7月，印度情報(bào)局再次報(bào)告說(shuō)中方軍隊(duì)在麥克馬洪線(xiàn)北側(cè)集中，文官高層要求在邊境增派兵力，但幾位軍方高層都反對(duì)再度派兵，并以邊境地區(qū)已調(diào)兵為由搪塞國(guó)防部長(zhǎng)，直到文官?gòu)?qiáng)烈要求后才于1963年底向東北邊境派遣兵力。

（二）

外部型弱文官控制與1965年印巴戰(zhàn)爭(zhēng)

1965年印巴戰(zhàn)爭(zhēng)發(fā)生時(shí)期，印度政府由拉爾·夏斯特里執(zhí)政，當(dāng)時(shí)的軍政關(guān)系呈現(xiàn)外部型弱文官控制的特征。夏斯特里的執(zhí)政風(fēng)格不如尼赫魯強(qiáng)勢(shì)，也沒(méi)有形成較強(qiáng)的個(gè)人權(quán)威，一定程度上弱化了文官部門(mén)對(duì)軍隊(duì)的文官控制。作為中印邊界戰(zhàn)爭(zhēng)之后首位長(zhǎng)期執(zhí)政的印度總理，夏斯特里吸取了此前的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，謹(jǐn)慎處理軍政關(guān)系。得益于其個(gè)人謙遜溫和的性格、開(kāi)明包容的執(zhí)政風(fēng)格和人事任用，夏斯特里與軍隊(duì)總體上保持著良好的互動(dòng)關(guān)系，并給予軍隊(duì)較大的自主權(quán)利。軍政之間的良性互動(dòng)促成了印度在1965年印巴戰(zhàn)爭(zhēng)中的勝利，但由于夏斯特里過(guò)度強(qiáng)調(diào)軍隊(duì)自主權(quán)，導(dǎo)致文官們忽略了他們?cè)摫M的戰(zhàn)略責(zé)任，給這時(shí)期的軍政關(guān)系添上了一些瑕疵。

1．開(kāi)戰(zhàn)決策

印巴這次邊境武裝沖突是逐步升級(jí)的，印度沒(méi)有立刻以戰(zhàn)爭(zhēng)反擊，最后還是軍隊(duì)主動(dòng)要求作出適當(dāng)?shù)姆佬l(wèi)，才拉開(kāi)戰(zhàn)爭(zhēng)的大幕。1965年2月起，印巴就邊境線(xiàn)上庫(kù)奇蘭恩的歸屬問(wèn)題產(chǎn)生了分歧，兩國(guó)4月開(kāi)始開(kāi)始發(fā)生武裝沖突，在英國(guó)調(diào)停下于7月實(shí)現(xiàn)停火，但巴基斯坦非正規(guī)軍8月又開(kāi)始滲透到印控克什米爾地區(qū)。隨著巴基斯坦武裝人員數(shù)目不斷上漲，陸軍總參謀長(zhǎng)開(kāi)始要求夏斯特里做出適當(dāng)?shù)能娛路佬l(wèi)，防止巴方軍人進(jìn)一步滲透。鑒于局勢(shì)的嚴(yán)重性，總理同意了軍隊(duì)的請(qǐng)求，雖然知道這可能導(dǎo)致印巴之間發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)，但還是把具體行動(dòng)安排工作交給了軍方。

印軍本計(jì)劃秘密從旁遮普邦越過(guò)印巴實(shí)控線(xiàn)進(jìn)軍巴基斯坦領(lǐng)土，只有少數(shù)軍政高層了解這一情報(bào)，就連印度總統(tǒng)和印度駐聯(lián)合國(guó)大使也不了解這一行動(dòng)。在旁遮普進(jìn)攻行動(dòng)的前一天，一名記者卻通過(guò)軍方渠道報(bào)道了這個(gè)消息。國(guó)防部對(duì)此感到震驚，排查后發(fā)現(xiàn)正是當(dāng)時(shí)的陸軍參謀長(zhǎng)喬杜里將軍走漏了秘密。但最后只有國(guó)防部部長(zhǎng)因此而受批評(píng)，喬杜里本人沒(méi)有受到任何責(zé)罰。查萬(wàn)對(duì)此表示：“自1962年戰(zhàn)敗以來(lái)，軍方領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力已經(jīng)大大增強(qiáng)，公眾已經(jīng)強(qiáng)烈反對(duì)軍政關(guān)系的不平衡了。”

2．作戰(zhàn)指揮

受1962年戰(zhàn)敗教訓(xùn)影響，夏斯特里政府給予了軍隊(duì)更多的自主空間，但同時(shí)也引發(fā)了其它問(wèn)題。當(dāng)時(shí)文官領(lǐng)導(dǎo)基本都會(huì)同意軍隊(duì)提出的作戰(zhàn)計(jì)劃，文官僅承擔(dān)政治批準(zhǔn)的角色，這種做法雖然有助于發(fā)揮了軍隊(duì)的專(zhuān)業(yè)性，但文官角色的缺位卻加劇了聯(lián)合作戰(zhàn)混亂、戰(zhàn)略能力欠缺等問(wèn)題。尤其是當(dāng)時(shí)印軍沒(méi)有設(shè)置三軍指揮長(zhǎng)的職位，加上軍隊(duì)內(nèi)部天然的軍種競(jìng)爭(zhēng)生態(tài)，文官?zèng)]有做出必要的協(xié)調(diào)，放大了軍種協(xié)調(diào)失能的問(wèn)題。印軍起初并沒(méi)有啟用印度空軍的計(jì)劃，導(dǎo)致印軍在戰(zhàn)爭(zhēng)初期失利較多。而當(dāng)印度空軍開(kāi)始支援陸軍時(shí)，又頻頻摧毀已方的軍力。此外，文官在這次戰(zhàn)爭(zhēng)中沒(méi)有將軍事行動(dòng)和國(guó)家戰(zhàn)略聯(lián)系起來(lái)，沒(méi)有為軍隊(duì)制定靈活積極的作戰(zhàn)目標(biāo)。現(xiàn)在很多聲音認(rèn)為，1965年印巴戰(zhàn)爭(zhēng)是一場(chǎng)作戰(zhàn)目標(biāo)不明確的消耗戰(zhàn)，文官?zèng)]有關(guān)注軍事行動(dòng)的具體進(jìn)展，沒(méi)有及時(shí)作出戰(zhàn)略調(diào)整。夏斯特里為軍隊(duì)設(shè)定的目標(biāo)是擊退巴基斯坦的進(jìn)攻，但當(dāng)印軍實(shí)力占優(yōu)時(shí)，有人認(rèn)為可以借機(jī)解決克什米爾問(wèn)題，但文官政府又沒(méi)有及時(shí)調(diào)整作戰(zhàn)目標(biāo)，這讓一些人無(wú)所適從。印度官方歷史對(duì)這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)的目標(biāo)做了一些消極評(píng)價(jià)：在這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)中，“既沒(méi)有戰(zhàn)略規(guī)劃，也沒(méi)有戰(zhàn)略努力，甚至都沒(méi)有制定出任何戰(zhàn)略決策......戰(zhàn)地指揮官們并不清楚他們的目標(biāo)到底是什么......喬杜里將軍在戰(zhàn)爭(zhēng)后期哀嘆這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)就是一個(gè)消耗戰(zhàn)。”

3．停戰(zhàn)決定

印軍高層在停戰(zhàn)決策上發(fā)揮了決定性的作用。由于印軍越過(guò)實(shí)控線(xiàn)的消息走漏較早，對(duì)巴基斯坦持續(xù)了兩周的武裝進(jìn)攻后，印度文官政府的國(guó)際輿論壓力越來(lái)越大。查萬(wàn)多次讓喬杜里評(píng)估作戰(zhàn)形勢(shì)，喬杜里堅(jiān)稱(chēng)印方的戰(zhàn)爭(zhēng)目標(biāo)都達(dá)到了，“我們現(xiàn)在處在形勢(shì)最有利的地位，陸軍支持現(xiàn)在停火。”在當(dāng)天晚上的另外一個(gè)高層會(huì)議中，總理詢(xún)問(wèn)道，如果戰(zhàn)爭(zhēng)再多持續(xù)幾天，印軍是否還會(huì)保持作戰(zhàn)優(yōu)勢(shì)；如果能保持優(yōu)勢(shì)，印度政府可以在聯(lián)合國(guó)多拖延一陣。對(duì)此，喬杜里建議立刻停火，并稱(chēng)軍隊(duì)現(xiàn)在彈藥都已經(jīng)快要用完了，軍隊(duì)已經(jīng)損失了大量的坦克。于是，夏斯特里決定接受聯(lián)合國(guó)的調(diào)停。但實(shí)際上，印軍的作戰(zhàn)實(shí)力并沒(méi)有喬杜里描述的這么不堪，當(dāng)時(shí)印度前線(xiàn)的彈藥庫(kù)只使用了14％，而且印度當(dāng)時(shí)所擁有的坦克數(shù)量是巴基斯坦的兩倍。在喬杜里提出停火建議后，文官領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)此并沒(méi)有多做調(diào)查核實(shí)數(shù)據(jù)，最后做出了停戰(zhàn)的指令。

總體來(lái)看，印度的文武官員對(duì)這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)的反應(yīng)是被動(dòng)的，他們當(dāng)時(shí)不愿意被卷入這次戰(zhàn)爭(zhēng)。在1962年戰(zhàn)敗陰影下，印度政府需要一次新機(jī)會(huì)來(lái)證明軍隊(duì)實(shí)力和國(guó)家能力，重建一次國(guó)家信心。盡管印度在這次戰(zhàn)爭(zhēng)中有較大的軍事優(yōu)勢(shì)，但受1962年失利的影響，印度的文武官員整體作戰(zhàn)士氣并不高漲，只為這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)制定了一個(gè)最低標(biāo)準(zhǔn)的勝利。喬杜里等軍隊(duì)高層雖然是停戰(zhàn)的直接推手，但是夏斯特里本身對(duì)這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)缺乏足夠的積極性和耐心，軍隊(duì)的建議也只是他們盡快結(jié)束戰(zhàn)爭(zhēng)的一個(gè)抓手。

（三）

外部型強(qiáng)文官控制與1971年印巴戰(zhàn)爭(zhēng)

外部型強(qiáng)文官控制主要以包括高強(qiáng)度的力量平衡和外部強(qiáng)制手段為實(shí)現(xiàn)路徑，但內(nèi)部型措施的強(qiáng)度不及外部型措施，文官政府在這一類(lèi)型的軍政關(guān)系中對(duì)軍隊(duì)實(shí)現(xiàn)了較強(qiáng)的控制。英迪拉·甘地執(zhí)政中后期的軍政關(guān)系呈現(xiàn)了外部型強(qiáng)文官控制的特點(diǎn)。即使在反對(duì)聲高漲的緊急狀態(tài)期間，英迪拉任內(nèi)還是未發(fā)生任何政變事件，顯示了來(lái)源于外部的強(qiáng)大統(tǒng)治力量。1971年印巴戰(zhàn)爭(zhēng)期間的軍政關(guān)系達(dá)到了印度獨(dú)立以來(lái)最有效率的狀態(tài)，軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)向文官政府提供了堅(jiān)決而謹(jǐn)慎的軍事建議，使得印方在戰(zhàn)前做足了準(zhǔn)備；文官也為軍隊(duì)設(shè)定了靈活的政治目標(biāo)，給予了軍隊(duì)高層較為充分的行動(dòng)自由，提高了三軍聯(lián)合作戰(zhàn)的水平。總體來(lái)看，軍政雙方雖然在戰(zhàn)略問(wèn)題上并沒(méi)有過(guò)多的分歧，但還是存在一些協(xié)調(diào)問(wèn)題，印度的軍事優(yōu)勢(shì)為軍政協(xié)調(diào)問(wèn)題提供了較大的容錯(cuò)空間。

1．開(kāi)戰(zhàn)決策

有關(guān)1971年印巴戰(zhàn)爭(zhēng)的開(kāi)戰(zhàn)問(wèn)題，文武官員各有分工，配合到位。在開(kāi)戰(zhàn)前，文武官員關(guān)注的問(wèn)題主要有三個(gè)：一是是否要將印巴邊境危機(jī)升級(jí)成一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)；二是這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)的戰(zhàn)爭(zhēng)目標(biāo)是什么；三是什么時(shí)候正式開(kāi)戰(zhàn)。文官內(nèi)部對(duì)于前兩個(gè)問(wèn)題給予了充分討論并作了最終決定，而軍隊(duì)則對(duì)第三個(gè)問(wèn)題扮演著決定性角色。英迪拉政府在處理前兩個(gè)問(wèn)題時(shí)，主要依賴(lài)的咨詢(xún)建議來(lái)自文官內(nèi)部，面對(duì)的壓力來(lái)自國(guó)內(nèi)反對(duì)派、地方政府和民間輿論，軍隊(duì)的參與性較弱。

文武官員在第三個(gè)問(wèn)題上達(dá)成了一次巧妙的合作。1971年4月，英迪拉就希望公開(kāi)軍事干涉東巴基斯坦問(wèn)題，但被當(dāng)時(shí)的陸軍參謀長(zhǎng)馬內(nèi)克肖以軍隊(duì)準(zhǔn)備不充分等理由強(qiáng)硬制止。隨后，文武官員決定推遲戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)間，并實(shí)施有限干涉策略，即秘密為孟加拉國(guó)獨(dú)立武裝運(yùn)動(dòng)提供武器支持，幫助解放力量訓(xùn)練游擊隊(duì)作戰(zhàn)，為之后的公開(kāi)武裝干涉爭(zhēng)取時(shí)間。盡管有限干涉政策遭到了激烈的批評(píng)，但英迪拉政府不得不繼續(xù)為軍事計(jì)劃保密，馬內(nèi)克肖與英迪拉站在同一戰(zhàn)線(xiàn)共同應(yīng)對(duì)政府外的批評(píng)聲。英迪拉政府最后決定于12月4日公開(kāi)進(jìn)攻東巴基斯坦，但令印度驚喜的是，巴基斯坦在12月3日從印巴西部邊境進(jìn)攻，提前拉開(kāi)了印巴戰(zhàn)爭(zhēng)的帷幕。盡管1971年印巴戰(zhàn)爭(zhēng)是由巴基斯坦的襲擊正式觸發(fā)，但正是印度在東巴基斯坦的一連串干預(yù)行動(dòng)激化了印巴矛盾。

2．作戰(zhàn)指揮

在作戰(zhàn)指揮過(guò)程中，文官們由于軍事專(zhuān)業(yè)水平有限僅負(fù)責(zé)制定政治目標(biāo)，具體行動(dòng)由軍隊(duì)自主計(jì)劃和執(zhí)行。軍政之間的整體協(xié)作較為良好，突出體現(xiàn)在文官政府能夠根據(jù)軍隊(duì)的作戰(zhàn)情況靈活地調(diào)整戰(zhàn)爭(zhēng)目標(biāo)。文官和軍隊(duì)高層在制定作戰(zhàn)計(jì)劃時(shí)，確認(rèn)只需奪取一部分東巴基斯坦領(lǐng)土，不需要奪取達(dá)卡。當(dāng)時(shí)軍隊(duì)的部分作戰(zhàn)部隊(duì)指揮官反對(duì)不攻占達(dá)卡的決定，但都被馬內(nèi)克肖以作戰(zhàn)難度大等理由否定。印軍在實(shí)際作戰(zhàn)過(guò)程中取得節(jié)節(jié)勝利，印度第四軍指揮官在沒(méi)有明確得到上級(jí)命令的情況下，于12月11日帶領(lǐng)部隊(duì)強(qiáng)行渡過(guò)梅克納河向達(dá)卡進(jìn)軍。當(dāng)印軍逐漸逼近達(dá)卡時(shí)，英迪拉政府開(kāi)始重新審視是否占領(lǐng)達(dá)卡的問(wèn)題，并在12月11日當(dāng)天頒布書(shū)面指令，指示印軍要解放孟加拉國(guó)全境，而放棄此前通過(guò)占領(lǐng)關(guān)鍵地區(qū)來(lái)促成解放的保守計(jì)劃。文官政府能及時(shí)依據(jù)軍隊(duì)作戰(zhàn)情況調(diào)整作戰(zhàn)目標(biāo)，體現(xiàn)了軍政某種程度的良好協(xié)作狀態(tài)，但這也暴露了當(dāng)時(shí)印度軍政關(guān)系的一些問(wèn)題：印度軍政協(xié)調(diào)狀態(tài)僅局限在文官和軍隊(duì)高層之間，基層指揮官在實(shí)際作戰(zhàn)過(guò)程中并不會(huì)嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)命令。此外，在作戰(zhàn)指揮過(guò)程中，印軍內(nèi)還經(jīng)常發(fā)生擅自修改上級(jí)作戰(zhàn)命令的情況，三軍聯(lián)合作戰(zhàn)還存在諸多問(wèn)題。在實(shí)力明顯占優(yōu)的情況下，印軍取得了最后的勝利，這些隱患也慢慢淹滅在勝利的歡呼中。

3．停戰(zhàn)決策

英迪拉政府對(duì)這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)謀劃縝密、準(zhǔn)備充足，印軍也在戰(zhàn)場(chǎng)上節(jié)節(jié)勝利，當(dāng)時(shí)影響停戰(zhàn)時(shí)間的確定主要有兩個(gè)因素。一是印軍擊潰巴基斯坦軍隊(duì)的速度；二是國(guó)際輿論的壓力程度。印度的文武官員對(duì)此兩頭合作，互相支持：軍隊(duì)主攻作戰(zhàn)事宜，文官則在國(guó)際上周旋爭(zhēng)取更多時(shí)間。由于東巴基斯坦防御薄弱，印度備戰(zhàn)充分，印度對(duì)東巴基斯坦的進(jìn)攻長(zhǎng)驅(qū)直入，并沒(méi)有費(fèi)多少周章。印度于12月4日正式對(duì)巴基斯坦宣戰(zhàn)。印軍在12月11日抵達(dá)東巴基斯坦首府達(dá)卡。文官方面，英迪拉政府需要和國(guó)際社會(huì)周旋，為印軍爭(zhēng)取作戰(zhàn)時(shí)間和輿論空間。英迪拉在戰(zhàn)前就曾出訪(fǎng)多個(gè)國(guó)家尋求國(guó)際援助，除了渲染東巴基斯坦的人道主義問(wèn)題及印度的難民危機(jī)，還積極與英、美、蘇等國(guó)斡旋以減緩大國(guó)的軍事干預(yù)。隨著戰(zhàn)事推進(jìn)，美蘇對(duì)英迪拉政府的壓力逐步增加，印度不得不加快在東巴基斯坦的軍事行動(dòng)，并敦促東巴基斯坦軍隊(duì)指揮官法曼·阿里（Farman Ali）盡快投降。在巨大的戰(zhàn)勢(shì)差距下，東巴基斯坦軍隊(duì)在12月16日投降，印度隨即在西線(xiàn)戰(zhàn)區(qū)停火。

（四）

內(nèi)部型強(qiáng)文官控制與1999年卡吉爾戰(zhàn)爭(zhēng)

內(nèi)部型文官控制是外部型文官控制更高一階的文官控制路徑，主要以包括規(guī)范內(nèi)化和威脅評(píng)估在內(nèi)的內(nèi)部型文官控制手段為塑造路徑。一般來(lái)看，文官政府主要通過(guò)強(qiáng)化民族、國(guó)家等認(rèn)同觀念來(lái)塑造強(qiáng)文官控制，輔以外部型文官控制措施，能從總體上實(shí)現(xiàn)對(duì)軍隊(duì)較強(qiáng)的控制。阿塔爾·瓦杰帕伊在任期間塑造了內(nèi)部型強(qiáng)文官控制的軍政關(guān)系，軍政官員在不同領(lǐng)域保持著明確的分工，軍方在諸多國(guó)家安全事務(wù)領(lǐng)域被剝奪了知情權(quán)。1999年卡吉爾戰(zhàn)爭(zhēng)是一場(chǎng)被文官政府政治化了的軍事行動(dòng)，文官政府在整個(gè)作戰(zhàn)過(guò)程起到了絕對(duì)控制的角色。

1．被動(dòng)應(yīng)戰(zhàn)

卡吉爾戰(zhàn)爭(zhēng)被廣泛認(rèn)為是巴基斯坦率先挑起的武裝沖突，情報(bào)能力的遲滯導(dǎo)致印度戰(zhàn)爭(zhēng)前夕頻頻失利，其中軍隊(duì)情報(bào)功能的缺失是重要因素之一。印度政府此前出于防政變的需求，獨(dú)立后并沒(méi)有賦予軍隊(duì)實(shí)質(zhì)性的情報(bào)收集功能。1962年在中印武裝沖突中失利后，印度政府成立了調(diào)查分析局（Research and A-nalysis Wing）來(lái)負(fù)責(zé)軍事情報(bào)，但由于制度設(shè)計(jì)和官僚競(jìng)爭(zhēng)等因素，軍隊(duì)的情報(bào)職能并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性增強(qiáng)。此外，盡管印度政府為了協(xié)調(diào)軍政的聯(lián)合情報(bào)工作而成立了聯(lián)合情報(bào)委員會(huì)（Joint Intelligence Committee），但因委員會(huì)沒(méi)有設(shè)立有影響力的主席，部門(mén)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致鮮有橫向的情報(bào)分享，軍隊(duì)難以通過(guò)此機(jī)構(gòu)獲得重要情報(bào)。根據(jù)時(shí)任陸軍總參謀長(zhǎng)馬利克回憶，印度軍方在1999年戰(zhàn)爭(zhēng)期間“被孤立于政策規(guī)劃和決策過(guò)程之外，增加了國(guó)防部文職官員和軍人之間的猜疑和摩擦”。例如，印度和巴基斯坦政府在1999年2月發(fā)表《拉合爾宣言》后，兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人通過(guò)新聞?dòng)浾吆屯饨还倜孛軠贤ǎ突固箍偨y(tǒng)謝里夫曾通過(guò)該秘密渠道告知印方他已無(wú)法控制軍隊(duì)，但印度政府并沒(méi)有將此消息透露給軍隊(duì)，乃至軍隊(duì)無(wú)法提前為可能的戰(zhàn)爭(zhēng)做好準(zhǔn)備。在上述背景下，印度情報(bào)部門(mén)對(duì)巴基斯坦軍事行動(dòng)的情報(bào)評(píng)估出現(xiàn)了偏差。在巴基斯坦開(kāi)始針對(duì)印度的軍事行動(dòng)后，印度在相當(dāng)一段時(shí)間誤認(rèn)為是恐怖分子在克什米爾地區(qū)發(fā)動(dòng)的武裝行動(dòng)，故遲遲沒(méi)有啟動(dòng)特別的軍事行動(dòng)。直到5月下旬，印方確定恐怖分子實(shí)際上是巴基斯坦派遣過(guò)來(lái)的軍人，才開(kāi)始有所行動(dòng)。

2．作戰(zhàn)指揮

卡吉爾戰(zhàn)爭(zhēng)的作戰(zhàn)過(guò)程中，軍政互動(dòng)有以下特征：盡管以更大的犧牲為代價(jià)，但軍隊(duì)還是嚴(yán)格執(zhí)行了文官政府設(shè)定的作戰(zhàn)要求；卡吉爾戰(zhàn)爭(zhēng)發(fā)生時(shí)臨近印度大選，選舉政治過(guò)度干擾了作戰(zhàn)過(guò)程；文官政府還是未能優(yōu)化軍種之間的聯(lián)合作戰(zhàn)能力。出于政治考量，文官政府為軍隊(duì)的作戰(zhàn)制定了一個(gè)嚴(yán)格的原則，即不得越過(guò)印巴實(shí)際控制線(xiàn)。印度軍隊(duì)嚴(yán)格執(zhí)行了此規(guī)定，但卻使得軍隊(duì)蒙受了更多的損失，這也是印軍開(kāi)局不利的重要原因之一。戰(zhàn)地指揮官對(duì)文官政府的這一政策多有批評(píng)，直到印軍占領(lǐng)圖圖嶺使得戰(zhàn)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向有利于印方的局面，軍方才減少了對(duì)此政策的批評(píng)。戰(zhàn)后的事實(shí)表明，文官政府謹(jǐn)慎的政策有充分的政治考慮，軍隊(duì)對(duì)此政策的配合給文官政府帶來(lái)了更大的聲譽(yù)。受印度大選驅(qū)動(dòng)，印度執(zhí)政黨和反對(duì)黨各有心思，將卡吉爾戰(zhàn)爭(zhēng)引向政治化的新階段。執(zhí)政黨希望利用戰(zhàn)爭(zhēng)擴(kuò)大支持率，便對(duì)全國(guó)轉(zhuǎn)播戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)程，還在大量媒體陪同下看望傷員等，過(guò)度的媒體曝光會(huì)給軍隊(duì)作戰(zhàn)增加壓力，帶來(lái)更多的輿論干擾。而對(duì)反對(duì)黨來(lái)說(shuō)，攻訐政府的作戰(zhàn)政策成了他們主要的反對(duì)武器。例如，1999年6月，陸軍總部以“指揮失能”為由撤銷(xiāo)了陸軍121步兵旅指揮官的職位，但印度反對(duì)黨公開(kāi)反對(duì)此任免決定，除了為指揮官在軍事法庭上辯護(hù)，還將包含部分作戰(zhàn)機(jī)密信息的文件公之于媒體以獲取輿論支持。反對(duì)黨公開(kāi)干擾軍隊(duì)內(nèi)部的提拔任免，這在印度以前的戰(zhàn)爭(zhēng)中從未出現(xiàn)過(guò)，無(wú)疑會(huì)容易影響軍隊(duì)的作戰(zhàn)過(guò)程。此外，雖然歷經(jīng)了之前幾場(chǎng)對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)的教訓(xùn)，印軍的聯(lián)合作戰(zhàn)能力還是沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的提高，并在戰(zhàn)爭(zhēng)過(guò)程中暴露出了致命性的問(wèn)題。

3．停戰(zhàn)決策

國(guó)際調(diào)停背景下，印度文官政府是停戰(zhàn)決定的主導(dǎo)者，軍隊(duì)給予的專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)則是影響停戰(zhàn)時(shí)間的重要因素。在這過(guò)程中，盡管軍隊(duì)一開(kāi)始并不同意直接撤軍，但最后還是服從了文官的要求。印軍在戰(zhàn)爭(zhēng)中后期的作戰(zhàn)形勢(shì)越來(lái)越好，在形勢(shì)越發(fā)對(duì)巴基斯坦不利的情況下，巴方領(lǐng)導(dǎo)人納瓦茲·謝里夫同意了美國(guó)的調(diào)停，并與印度領(lǐng)導(dǎo)人于7月4日在華盛頓簽署停戰(zhàn)協(xié)議。面對(duì)美國(guó)的調(diào)停，7月8日，瓦杰帕伊政府和軍隊(duì)共同商議了調(diào)停的時(shí)機(jī)。陸軍參謀長(zhǎng)馬利克的第一反應(yīng)是不同意這么輕易地撤軍，因?yàn)橛≤娨驗(yàn)檫@場(chǎng)沖突已經(jīng)蒙受了很多傷亡，而現(xiàn)在形勢(shì)又有利于印度，不應(yīng)該讓敵人這么輕易地結(jié)束戰(zhàn)爭(zhēng)。在參加完參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)后，瓦杰帕伊告訴馬利克，他們必須在選舉前完成停戰(zhàn)，馬利克隨后與同僚制定了耗時(shí)三周的撤軍方案。7月11日，巴基斯坦軍隊(duì)逐步從卡吉爾地區(qū)撤軍，而印度則在第二天停止了對(duì)該地區(qū)的空襲。7月26日，隨著最后一批巴基斯坦武裝滲透者撤離卡吉爾地區(qū)，歷時(shí)70余天的印巴戰(zhàn)爭(zhēng)才算真正徹底地結(jié)束。

四、案例總結(jié)：軍政關(guān)系和對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)行為的理論聯(lián)系

通過(guò)分析上述案例細(xì)節(jié)，本文發(fā)現(xiàn)：（1）印度的這幾次戰(zhàn)爭(zhēng)基本上都是文官政府挑起的，強(qiáng)文官控制下的印度政府似乎更容易陷入戰(zhàn)爭(zhēng)；（2）強(qiáng)文官控制會(huì)限制軍隊(duì)專(zhuān)業(yè)性的發(fā)揮，但軍官擺脫文官政府的控制又會(huì)有其他政治風(fēng)險(xiǎn)；（3）印度文官政府和軍隊(duì)在戰(zhàn)爭(zhēng)之中的分工逐步明確，即文官負(fù)責(zé)制定戰(zhàn)爭(zhēng)的政治目標(biāo)，軍隊(duì)負(fù)責(zé)具體的作戰(zhàn)目標(biāo)執(zhí)行及行動(dòng)指揮，但在具體實(shí)踐過(guò)程中偶爾會(huì)發(fā)生職能交錯(cuò)不分的問(wèn)題；（4）在停戰(zhàn)問(wèn)題上，政治考慮往往是決定性因素，但卻是以軍隊(duì)作戰(zhàn)能力為基礎(chǔ)；（5）盡管軍政關(guān)系是影響本國(guó)作戰(zhàn)表現(xiàn)的重要因素，但是戰(zhàn)爭(zhēng)發(fā)動(dòng)后，兩國(guó)的軍事實(shí)力和作戰(zhàn)能力對(duì)比才是真正決定勝負(fù)的因素。

從圖2可以看出，印度軍政關(guān)系影響其對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)行為的邏輯關(guān)系可以從三個(gè)角度觀察，即印度軍政關(guān)系的不同類(lèi)型會(huì)分別影響其開(kāi)戰(zhàn)傾向、作戰(zhàn)指揮能力和停戰(zhàn)傾向的強(qiáng)度。在觀察這些關(guān)系之前，需要首先厘清一個(gè)前提：在其它條件一定的情況下，四種軍政關(guān)系類(lèi)型的文官控制強(qiáng)度排序?yàn)椋喝嫘蛷?qiáng)文官控制＞內(nèi)部型強(qiáng)文官控制＞外部型強(qiáng)文官控制＞外部型弱文官控制，而內(nèi)部型的文官控制手段要比外部型的文官控制手段更有效果。

因此，有關(guān)印度軍政關(guān)系如何影響其對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)行為的問(wèn)題，具體來(lái)看，在其它條件一定的情況下，有以下邏輯關(guān)系。第一，印度的文官控制越強(qiáng)，則印度對(duì)外開(kāi)戰(zhàn)的傾向越強(qiáng)。回顧之前提及的印度四次對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)，可以發(fā)現(xiàn)，在印度高層商議是否要將武裝沖突發(fā)展成戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)，印度的文官部門(mén)比武官部門(mén)更加冒進(jìn)，更易采用戰(zhàn)爭(zhēng)手段解決國(guó)際爭(zhēng)端。這是因?yàn)椋?dāng)時(shí)印度文官部門(mén)的軍事專(zhuān)業(yè)性較弱且政治考慮較多，在預(yù)估戰(zhàn)爭(zhēng)代價(jià)上要比武官更加樂(lè)觀，利用戰(zhàn)爭(zhēng)解決國(guó)內(nèi)矛盾的意愿更加強(qiáng)烈。在此背景下，印度的文官控制越強(qiáng)，武官的決策影響力會(huì)越弱，繼而促使文官主導(dǎo)開(kāi)戰(zhàn)的決定。

第二，內(nèi)部型文官控制的作戰(zhàn)指揮效果優(yōu)于外部型文官控制，弱文官控制的作戰(zhàn)指揮效果優(yōu)于強(qiáng)文官控制，但總體由文官控制強(qiáng)度決定。文官控制越弱，軍隊(duì)作戰(zhàn)時(shí)受政治干擾情形越少，軍隊(duì)作戰(zhàn)自主權(quán)較高，作戰(zhàn)指揮的實(shí)際效果可能會(huì)更好。另一方面，外部型文官控制措施主要立足于力量平衡、官僚控制，以限制軍隊(duì)實(shí)力的過(guò)度膨脹，且內(nèi)部型文官控制表明軍政雙方的關(guān)系凝聚力較強(qiáng)。因此其他條件一定的話(huà)，內(nèi)部型的文官控制下的軍事作戰(zhàn)效果會(huì)優(yōu)于外部型文官控制。據(jù)此，全面型強(qiáng)文官控制，因其強(qiáng)文官控制水平，從內(nèi)外兩方面限制了軍隊(duì)的作戰(zhàn)發(fā)揮，因此作戰(zhàn)指揮能力在四種類(lèi)型中排名最弱。而外部型強(qiáng)文官控制和外部型弱文官控制因其外部型控制措施較強(qiáng)，故排在全面型強(qiáng)文官控制后。而內(nèi)部型強(qiáng)文官控制，由于其外部型措施相對(duì)較弱、內(nèi)部型向心力較強(qiáng)，因此作戰(zhàn)指揮效果可能最好。

第三，停戰(zhàn)傾向也和軍政關(guān)系類(lèi)型存在邏輯聯(lián)系，但具體影響關(guān)系需要視不同情形而定。當(dāng)作戰(zhàn)優(yōu)勢(shì)大時(shí)，文官控制越強(qiáng)，停戰(zhàn)的難度越小；當(dāng)作戰(zhàn)優(yōu)勢(shì)小時(shí)，文官控制越強(qiáng)，停戰(zhàn)的難度越大。這是因?yàn)椋谧鲬?zhàn)優(yōu)勢(shì)大時(shí)，軍隊(duì)為了擴(kuò)大勝利成果有更強(qiáng)的作戰(zhàn)欲望，而文官政府在停戰(zhàn)問(wèn)題上需要考慮更多的政治因素，因此軍政在此問(wèn)題上容易發(fā)生矛盾。而在作戰(zhàn)優(yōu)勢(shì)小時(shí)，軍隊(duì)的士氣低下，停戰(zhàn)的欲望更加強(qiáng)烈，文官政府出于政治考慮在一段時(shí)間內(nèi)難以接受軍隊(duì)停戰(zhàn)的請(qǐng)求。

此模型從一定程度上可以回答印度軍政關(guān)系如何影響其對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)行為的問(wèn)題，但這一理論模型在現(xiàn)實(shí)情形的運(yùn)用或許還存在一定限制。因?yàn)樯鲜霾煌樾蜗碌慕Y(jié)論，是基于其它變量的恒定情況，然而在現(xiàn)實(shí)里，這些變量控制的情形很難出現(xiàn)。盡管存在此缺陷，但此模型還是具有一定的現(xiàn)實(shí)意義，即可以從更加理論化的角度理解印度的軍政關(guān)系形態(tài)及其對(duì)國(guó)家對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)行為的影響概況。

五、結(jié)論

社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化給新時(shí)期的印度軍政關(guān)系帶來(lái)了更復(fù)雜的影響，傳統(tǒng)文官控制的紐帶被打破。軍政部門(mén)的拓展使得文官控制出現(xiàn)多層化的趨勢(shì)：文官政府通常以提拔任免等形式拉攏高級(jí)軍官，能在軍隊(duì)高層保持著較好的文官控制；但是在軍隊(duì)中低層，尤其是三軍總部以外的駐地部隊(duì)，文官控制相對(duì)較弱。這種現(xiàn)象的原因是多方面的，一是因?yàn)檐婈?duì)的規(guī)模逐步擴(kuò)大，管理難度增大；二是因?yàn)檐婈?duì)的宗教、民族和文化等組成要素多元，對(duì)區(qū)別化管理的要求更高；三是因?yàn)楝F(xiàn)代化、精細(xì)化的軍事管理使得印度收緊了過(guò)去粗放的軍隊(duì)福利管理，損害了一部分軍人的利益；四是印度軍隊(duì)在半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)的發(fā)展后，逐步形成了既定的利益集團(tuán)，近年來(lái)頻繁的軍事改革觸及了這些人的利益。

印度的軍政關(guān)系是影響印度外交關(guān)系的重要國(guó)內(nèi)政治因素，一般會(huì)從兩方面影響印度解決國(guó)際爭(zhēng)端的行為：一是有意識(shí)地干預(yù)文官政府，例如印度軍隊(duì)曾強(qiáng)硬阻止印度政府與巴基斯坦簽署錫亞琴冰川撤軍協(xié)定；二是無(wú)意識(shí)的影響文官政府處理對(duì)外關(guān)系的方式，多體現(xiàn)在印度和周邊國(guó)家的軍事危機(jī)中，例如前言當(dāng)中提到的1987年的印巴邊界危機(jī)。印度軍隊(duì)在具體軍事行動(dòng)中享有較高的獨(dú)立性，文官一般很少干預(yù)軍隊(duì)諸如軍事演習(xí)等行動(dòng)，印軍的軍事行動(dòng)容易缺乏有效的政治考量。

作者簡(jiǎn)介：魏涵，南京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院助理研究員，主要研究領(lǐng)域?yàn)橛《日巍?guó)際安全

本文轉(zhuǎn)載自《印度洋經(jīng)濟(jì)體研究》2022年第六期，原標(biāo)題為《印度軍政關(guān)系如何影響對(duì)外軍事行為？ 》

本期編輯：陳欣雨 楊倩

本期審核：江怡

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