導(dǎo)讀

城市“四線”作為一種“劃線”的管控方式，在國土空間規(guī)劃體系下應(yīng)發(fā)揮更大作用。文章回顧了城市“四線”的由來、內(nèi)涵和重要作用，分析了城市“四線”在城鄉(xiāng)規(guī)劃實施中的“老”問題以及在當(dāng)前國土空間規(guī)劃體系下面臨的“新”問題，進而提出應(yīng)厘清城市“四線”與國土三線、分區(qū)的關(guān)系，明晰與對應(yīng)的管理全職，完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，同時加強剛性和彈性，建立分時序的管控機制和動態(tài)的信息平臺維護機制，以更好地發(fā)揮城市“四線”的管控實效性。

本文字數(shù)：8953字

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作者 | 楊鄭鑫，肖新穎

天津市城市規(guī)劃設(shè)計研究總院有限公司

關(guān)鍵詞

國土空間規(guī)劃 “藍線” “綠線” “紫線” “黃線”

#1

背 景

1.1 城市“四線”的由來

城市“四線”作為一種“劃線”的管控方式，其由來伴隨著城市規(guī)劃編制中對于強制性內(nèi)容的重視。2002年，《國務(wù)院關(guān)于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》要求在城市總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃中規(guī)定強制性內(nèi)容。《城市規(guī)劃強制性內(nèi)容暫行規(guī)定》(2002年)所確定的強制性內(nèi)容，已涵蓋城市“四線”的相關(guān)內(nèi)容。《城市總體規(guī)劃編制審批管理辦法(征求意見稿)》（2016年），明確了城市“四線”正式成為各級城市規(guī)劃的強制性內(nèi)容。 2002年-2006年，原住建部相繼頒布了《城市綠線管理辦法》（2002年）、《城市紫線管理辦法》（2004年）、《城市黃線管理辦法》（2006年）和《城市藍線管理辦法》（2006年）部門規(guī)章，并由城市規(guī)劃建設(shè)主管部門負責(zé)規(guī)劃管理工作，將“城市四線”納入城市規(guī)劃編制和管理。城市“四線”中，“黃線”是從促進發(fā)展的角度，提出的基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)控線，“綠線”“藍線”“紫線”則更多的是從保護角度提出的防護線。

在原城市總體規(guī)劃框架下，《城市規(guī)劃編制辦法》明確了總體規(guī)劃中在中心城區(qū)層面要劃定綠線、藍線和紫線，并確定電信、供水、排水、供電、燃氣、供熱、環(huán)衛(wèi)重大設(shè)施總體布局，確定主要對外交通設(shè)施和主要道路交通設(shè)施布局。同時，各城市根據(jù)自身發(fā)展需要，在此基礎(chǔ)上有所調(diào)整，如城市“五線”、城市“七線”等說法。如北京市建立了城市“五線”管理體系，包括市政交通基礎(chǔ)設(shè)施、綠化、河湖水系、歷史文化街區(qū)及文物保護單位等，在城市“四線”基礎(chǔ)上增加了道路“紅線”的管控。深圳在近期建設(shè)規(guī)劃中提出實施“五線”管理。

長期以來，在實際規(guī)劃管理中城市“四線”在規(guī)劃編制中存在劃定內(nèi)容不清、剛性與彈性不足等“老”問題。在“多規(guī)合一”特征的國土空間體系背景下，城市“四線”有必要繼續(xù)發(fā)揮其管控作用，也面臨更多的“新”問題，特別是城市“四線”如何納入國土空間規(guī)劃體系，如何進一步厘清與三區(qū)三線、規(guī)劃管控分區(qū)等的關(guān)系，以及在各層級各類型國土空間規(guī)劃中的劃定范圍、深度、內(nèi)容以及管控規(guī)則等尚無統(tǒng)一共識，仍需深入研究。

1.2 城市“四線”的內(nèi)涵和意義

（1）城市紫線

20世紀(jì)80年代中期，我國歷史文化遺產(chǎn)的保護在越來越受到重視。1982年頒布了我國第一文物保護法；2002年《中華人民共和國文物保護法》重新修訂并實施；2003年制定了《城市紫線管理辦法》，產(chǎn)生了城市紫線。城市紫線，是指國家歷史文化名城內(nèi)的歷史文化街區(qū)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府公布的歷史文化街區(qū)的保護范圍界線，以及歷史文化街區(qū)外經(jīng)縣級以上人民政府公布保護的歷史建筑的保護范圍界線。城市紫線的劃定以保護歷史文化資源為主要目的。

（2）城市藍線

一直以來，城市水面率下降、防洪排澇風(fēng)險壓力增大、濱水岸線被侵占等“城水”矛盾成為城鄉(xiāng)建設(shè)中的問題之一。在生態(tài)文明和韌性安全背景下，通過全要素藍線劃定，重點系統(tǒng)保護城市水系的安全、生態(tài)、工程的空間。城市藍線是城市水域保護的管理線，既包括了需要保護的水域，還包括了一定寬度的陸地空間。《城市藍線管理辦法》里提出，藍線是城市規(guī)劃確定的城市地表水系(江、河、湖、庫、渠和濕地等)保護和控制的地域界線。《城市水系規(guī)劃規(guī)范（GB 50513-2009）》中提出城市藍線介于水域控制線與濱水綠化控制線之間,包括水域及一定寬度的陸域范圍。藍線劃定有利于落實城市防洪排澇和供水安全，落實海綿城市、生態(tài)修復(fù)等新要求，促進城市的可持續(xù)發(fā)展。

（3）城市綠線

在城市建設(shè)中，城市綠地保護與建設(shè)用地緊張的矛盾不斷突出，城市綠地被侵占和改變性質(zhì)的現(xiàn)象時有發(fā)生，城市綠地不僅是城市人居環(huán)境的重要內(nèi)容，也是維護城市生態(tài)安全的主要因素之一。《城市綠線管理辦法》明確了“綠線”是各類綠地范圍的控制線，其劃定是以城市綠地管理為目的，通過建立城市綠線管理制度，加強城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)，創(chuàng)造良好的人居環(huán)境，保障城市可持續(xù)發(fā)展。

（4）城市黃線

城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市發(fā)展的“生命線”，關(guān)系到城市功能與社會公共利益和城市健康可持續(xù)發(fā)展。長期以來，基礎(chǔ)設(shè)施選址難、落地難，各類設(shè)施之間各自為政，存在種種空間沖突和矛盾，因此，劃定城市“黃線”十分必要。保障城市基礎(chǔ)設(shè)施順利建設(shè)，建設(shè)部于2005年通過《城市黃線管理辦法》，自2006年3月1日起施行。根據(jù)《城市黃線管理辦法》，城市黃線是指對城市發(fā)展全局有影響的、城市規(guī)劃中確定的、必須控制的城市基礎(chǔ)設(shè)施用地的控制界線。根據(jù)《城市黃線管理辦法》，黃線規(guī)劃的對象分為11 大專業(yè)44 類設(shè)施。

#2

城市“四線”在國土空間規(guī)劃中

落實的問題及成因分析

2.1“四線”內(nèi)容與范圍：涵蓋不全，傳導(dǎo)不明

（1）城市“四線”的范圍界定有待拓展

城市“四線”一般只針對規(guī)劃區(qū)或中心城區(qū)，在市級國土空間總體規(guī)劃中要求在中心城區(qū)劃定城市“四線”，但缺乏對全域空間內(nèi)“四線”的統(tǒng)籌考慮，與國土總規(guī)全域全覆蓋的核心宗旨不相符合。如《城市紫線管理辦法》中明確的紫線對象為歷史文化街區(qū)和歷史建筑，一般在全域范圍均會分布；《城市黃線管理辦法》中確定的黃線基礎(chǔ)設(shè)施也會在全域甚至線性設(shè)施跨區(qū)域布局。

（2）城市“四線”本身內(nèi)容存在界定不清和不全的問題

一是城市“四線”尚未覆蓋較為全面的管控線。如從當(dāng)前城市“四線”及管理規(guī)定來看，尚未涉及城市安全控制線等；一些城市出臺了如“黑線”管理規(guī)定，部分城市將這部分納入“黃線”統(tǒng)一管理。二是城市“四線”歸類有待進一步明確。如堤防工程包括沿河、沿海的防洪堤、防潮堤等，既可以算作重大的基礎(chǔ)設(shè)施，被劃入城市“黃線”，又可以被納入城市“藍線”。其中，海口市在黃線專項規(guī)劃中將堤防工程劃入了“黃線”。三是城市“四線”自身體系內(nèi)管控內(nèi)容覆蓋不全。如《城市黃線管理辦法》中提到的11類劃定黃線的內(nèi)容主要集中在設(shè)施場站，對于線性的空間僅提到了軌道交通線、熱力線走廊，但從城市“黃線”的定義來看，還應(yīng)涉及交通、市政等線性基礎(chǔ)設(shè)施，特別是區(qū)域性的交通和市政廊道，是城市發(fā)展的“生命線”，應(yīng)當(dāng)予以空間保障。特別是區(qū)域交通和市政綜合管廊的提前謀劃與布局，可以在有限的空間實現(xiàn)物流、人流的高效流動，盡可能減少對城市的分隔并節(jié)約集約利用土地，減少實施中的土地拆遷等問題。再比如，按照《城市紫線管理辦法》，紫線規(guī)劃對象包括歷史文化街區(qū)和歷史建筑，而文物保護單位作為歷史文化資源的重要內(nèi)容確沒有涵蓋，因此導(dǎo)致各個地區(qū)對城市紫線的理解和劃定會有所差異。如大連市城市紫線規(guī)劃對象包括歷史文化街區(qū)、歷史建筑，其中市級以上文物保護單位被納入歷史建筑劃入紫線；南昌市將市級以上文保單位和部分不可移動文物納入紫線；蘇州市紫線劃定范圍包括了歷史街區(qū)、文保單位以及古構(gòu)筑物、歷史文化名鎮(zhèn)、古鎮(zhèn)、古村落和地下文物埋藏區(qū)。

（3）城市“四線”在不同層級規(guī)劃中劃定與管控內(nèi)容不明確

對照“五級三類”國土空間體系，當(dāng)前的城市“四線”管理辦法缺乏對“四線”在總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃之間的關(guān)系以及上層次總體規(guī)劃向下位規(guī)劃傳導(dǎo)的原則和具體規(guī)定。如藍線中“一級河道”“二級河道”若按照層層深入原則需要分別應(yīng)在市級、區(qū)縣級總規(guī)層面落實，若按照“上下一樣粗”的原則應(yīng)需要在市級總規(guī)層面全部落實。另外在鎮(zhèn)級層面如何細化落實“四線”及是否有權(quán)限增加“四線”值得商榷。再比如，根據(jù)《黃線管理辦法》，黃線劃定的設(shè)施主要包括重大的城市基礎(chǔ)設(shè)施。但實際上基礎(chǔ)設(shè)施自身的重要性與空間規(guī)模并不是完全對應(yīng)關(guān)系，一些重要的小型設(shè)施如泵站同樣需要進行空間管控與保障。

因此，在國土空間規(guī)劃體系下，有必要對城市“四線”或者城市“X線”的內(nèi)容和范圍進行統(tǒng)一的基本界定，在此基礎(chǔ)上為省市留有一定拓展空間。

2.2“四線”與其他管控：關(guān)系不清，銜接不足

（1）城市“四線”與“三區(qū)三線”關(guān)系有待明晰。

城鄉(xiāng)規(guī)劃體系背景下城市“四線”與當(dāng)前國土空間規(guī)劃體系中的三區(qū)三線關(guān)系尚未厘清，存在相互疊加的問題。如城市藍線可能部分在生態(tài)紅線中，城市綠線可能部分在生態(tài)紅線中，部分在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，城市紫線和城市黃線則部分在開發(fā)邊界內(nèi)，部分在開發(fā)邊界外。

（2）城市“四線”與規(guī)劃分區(qū)、規(guī)劃用地的關(guān)系如何銜接有待明確。

例如，城市藍線作為水務(wù)部門的管理線，其在規(guī)劃分區(qū)和規(guī)劃用地中不能簡單的用“水域”來表示，而往往在藍線里具有綠地與開場空間、公用設(shè)施用地等。再比如，依據(jù)《城市綠線管理辦法》，城市綠線是指城市各類綠地范圍的控制線，包含了城市建設(shè)用地范圍內(nèi)用于綠化的土地以及城市建設(shè)用地之外，對城市生態(tài)、景觀和居民休閑生活具有積極作用、綠化環(huán)境較好的區(qū)域兩個層次的內(nèi)容。《城市綠線劃定技術(shù)規(guī)范》中明確了綠線劃定應(yīng)包括現(xiàn)狀綠線、規(guī)劃綠線和生態(tài)控制線，將綠線劃定的空間范疇從中心城區(qū)擴展到規(guī)劃區(qū)，其中“生態(tài)控制線”則是針對規(guī)劃區(qū)中非建設(shè)用地需要進行生態(tài)管控的區(qū)域，具體包括了城市生態(tài)保障區(qū)域、基礎(chǔ)設(shè)施防護隔離區(qū)域、休閑游憩區(qū)和其他區(qū)域，應(yīng)涵蓋《城市綠地分類標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T85-2002）中規(guī)定的“其他綠地”及保障城市基本生態(tài)安全的城市生態(tài)空間。實際上這部分“生態(tài)控制線”與國土空間規(guī)劃體系下的生態(tài)保護區(qū)和生態(tài)控制區(qū)語義相當(dāng)，這部分空間是否劃入綠線值得商榷。

圖1 城市“四線”與生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的疊加關(guān)系示意圖

2.3“四線”法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)：體系不全，標(biāo)準(zhǔn)不新

城市“四線”在相關(guān)政策法規(guī)管理制度的更新上相對滯后，2007年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布以及當(dāng)前國土空間國土空間規(guī)劃體系建立以來，城市“四線”的管理辦法尚未的得到與時俱進的更新及修正。

（1）城市“四線”技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系框架本身不夠完善，缺乏管控細則。

當(dāng)前，城市“四線”具有各自單獨的管理辦法，配套城市“四線”管理辦法的劃定技術(shù)規(guī)范并不完善，目前只出臺了《城市綠線劃定技術(shù)規(guī)范》（GB/T 51163-2016）。當(dāng)前城市“四線”管理辦法涉及的管理主要是原則性的規(guī)定，缺乏具體的細則。比如《城市黃線管理辦法》只對黃線范圍內(nèi)建設(shè)活動及用地作了原則性的管理規(guī)定，但對尚未實施的黃線中涉及現(xiàn)狀建筑物及用地管理及相關(guān)部門協(xié)調(diào)管理沒有作具體說明，對于這些空間內(nèi)是否能臨時占用也沒有具體說明。

（2）在國土空間規(guī)劃體系下，缺乏統(tǒng)籌性新標(biāo)準(zhǔn)新規(guī)范。

在融入“五級三類”國土空間規(guī)劃體系，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，缺乏城市“四線”統(tǒng)一的新標(biāo)準(zhǔn)新規(guī)范。由于城市“四線”的管理主體和功能不同，依托各專項規(guī)劃劃定的“四線”難免有交叉的問題，主要涉及藍線與紫線疊加，藍線和綠線疊加，藍線和黃線疊加，綠線和紫線疊加集中情況。目前尚沒有統(tǒng)一的管理規(guī)定明確城市“四線”是否能重疊交叉以及涉及該類型問題如何管控。比如，位于河流邊的歷史文化點位，可能涉及既被劃入紫線，又被劃入藍線。在城市綠線、紫線和藍線中，也可能涉及建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，比如布局給水廠，這類增加城市“黃線”的問題，是否需要調(diào)整其他控制線尚無統(tǒng)一定論。《城市綠線劃定技術(shù)規(guī)范》進一步明確了劃定內(nèi)容、內(nèi)涵和如何劃定，提出綠線劃定應(yīng)與城市紅線、城市黃線的劃定相銜接，與城市藍線、城市紫線的劃定相結(jié)合，但對于是否能存在疊加以及涉及疊加如何管控等問題并沒明確。

2.4“四線”劃定與管理：權(quán)責(zé)不清，協(xié)同不夠

在國土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”背景下，加強“四線”劃定與管控，厘清“誰來畫”“誰來管”“誰主要誰輔助”既必要又重要。

（1）“四線”劃定與管控中，規(guī)劃部門與行業(yè)部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系不夠明確。

根據(jù)城市“四線”管理辦法，“四線”劃定由市、縣人民政府組織的總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃劃定。“四線”的管理和實施監(jiān)督由規(guī)劃和建設(shè)行政主管部門承擔(dān)。總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃一般由規(guī)劃部門牽頭，專項規(guī)劃則一般由其他專業(yè)部門牽頭，在“四線”劃定中總體規(guī)劃與專項規(guī)劃的話語權(quán)沖突實則反應(yīng)的是“四線”劃定與管理主體多部門之間的權(quán)責(zé)問題。城市“四線”涉及的規(guī)劃和其他行業(yè)部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系并不明確，導(dǎo)致“四線”劃定和實施缺乏聯(lián)動性和實效性。城市“四線”涉及多專業(yè)部門的事權(quán)，比如“紫線”應(yīng)結(jié)合歷史街區(qū)和歷史建筑劃定，離不開文保部門的認定。《文物保護法》第十五條第一款規(guī)定：“各級文物保護單位，分別由省、自治區(qū)、直轄市人民政府和市、縣級人民政府劃定必要的保護范圍，作出標(biāo)志說明，建立記錄檔案，并區(qū)別情況分別設(shè)置專門機構(gòu)或者專人負責(zé)管理。全國重點文物保護單位的保護范圍和記錄檔案，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門報國務(wù)院文物行政部門備案”。但法律法規(guī)中對于城市紫線由誰來畫，由誰來管尚不十分明確。同理，“黃線”則需要結(jié)合交通、市政專項規(guī)劃和主管部門統(tǒng)籌劃定；藍線由水務(wù)部門在專項規(guī)劃中劃定；綠線在規(guī)劃部門會同園林綠化及環(huán)境部門統(tǒng)籌劃定。

（2）城市“四線”可能涉及多行政主體，需要協(xié)同解決各種問題。

如城市黃線中，涉及區(qū)域性的交通和市政走廊涉及到相鄰的市縣，同時涉及到國土、交通、電力、環(huán)保、水利等多個部門，需要破除行政壁壘和部門之間管理的矛盾，從省級、市級層面進行統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。

2.5“四線”管控與實施：剛性不剛，彈性不彈

雖然城市“四線”被納入城市規(guī)劃編制體系中，但由于各地標(biāo)準(zhǔn)不一，劃定內(nèi)容、深度和管控規(guī)則不一，導(dǎo)致實際管控缺乏系統(tǒng)性和可操作性，具有“剛性不剛”“彈性不彈”的問題，權(quán)威性和實效性均不足。一方面，基礎(chǔ)設(shè)施、綠地空間、河湖水系和歷史文化地區(qū)的保護長久以來往往滯后于城市的發(fā)展，且存在空間被占用或改變用途，與周邊環(huán)境不協(xié)調(diào)、難以設(shè)施等問題。另一方面，“一刀切”的管控模式，導(dǎo)致管理中過于機械缺乏彈性，使得河道藍線本身具有的自然生態(tài)保育、文化景觀提升與社會經(jīng)濟發(fā)展多重功能未能充分發(fā)揮，城市紫線具有歷史保護、文化彰顯與兼顧旅游等功能不能充分體現(xiàn)。同時，由于“一經(jīng)劃定難以調(diào)整”的管控要求導(dǎo)致規(guī)劃實施中彈性不足，變相導(dǎo)致部分城市在規(guī)劃中對于城市“四線”盡可能少畫或者不畫，進一步造成了有些必要的空間缺少了相應(yīng)的保護和管控，給相關(guān)設(shè)施的建設(shè)帶來了很大的難度，不利于良性的城市建設(shè)。

#3

城市“四線”在國土空間規(guī)劃中的

落實的初步思路

國土空間規(guī)劃的根本是“一張圖”多規(guī)合一，城市“四線”之間的問題正體現(xiàn)的是行業(yè)部門之間不交圈，管理權(quán)限不統(tǒng)一的問題，因此在國土空間規(guī)劃體系中，應(yīng)該以“一張圖”為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)好各種關(guān)系。

3.1 完善標(biāo)準(zhǔn)，明確多層次多尺度空間規(guī)劃中 “四線”劃定內(nèi)容與管控規(guī)則

當(dāng)前，對于城市“四線”缺乏國家層面統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和實施細則。應(yīng)盡快構(gòu)建相關(guān)法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)體系，按照“總—分”的思路，在原有單獨城市綠線、城市紫線、城市藍線、城市藍線管理規(guī)定的基礎(chǔ)上結(jié)合國土空間規(guī)劃的要求進行修訂，并增加出臺城市“四線”統(tǒng)籌性的管理規(guī)定，補充完善城市“四線”在各層級規(guī)劃中劃定“四線”的內(nèi)容、深度、需要執(zhí)行的管控要求，以及是否單獨編制“四線”專項規(guī)劃的具體要求。按照“五級三類”的要求， 應(yīng)在總體規(guī)劃、專項規(guī)劃及詳細規(guī)劃層面區(qū)分城市“四線”深度且明確傳導(dǎo)的方式。

一方面，要研究拓展“四線”內(nèi)涵和劃定范圍。在原有中心城區(qū)城市“四線”基礎(chǔ)上，應(yīng)根據(jù)“四線”不同內(nèi)容，拓展至開發(fā)邊界內(nèi)、市縣域甚至區(qū)域。筆者認為，“綠線”的劃定范圍應(yīng)拓展至開發(fā)邊界，“紫線”、“籃線”“黃線”則應(yīng)在市縣域內(nèi)統(tǒng)籌研究，并可以因地制宜明確劃定內(nèi)容和深度。以“黃線”為例，如可以根據(jù)開發(fā)邊界內(nèi)外制定不同深度，開發(fā)邊界內(nèi)較為明確的市政設(shè)施按照畫線形式，開發(fā)邊界外近期不明確的市政設(shè)施按照定規(guī)模列表的名錄管理模式納入黃線。另外，在各級總規(guī)中應(yīng)統(tǒng)籌研究區(qū)域級或跨地區(qū)的線性“黃線”，應(yīng)明確對建設(shè)控制地帶的具體要求，包括預(yù)留通道作為城市開敞空間和綠帶空間，控制好通道與周邊的銜接空間，除了必要的臨時建設(shè)不允許新增建設(shè)項目，結(jié)合區(qū)域綠地實施統(tǒng)籌管理等，避免在黃線管控規(guī)則不細導(dǎo)致“畫而未管”的現(xiàn)象。

圖2 城市“四線”在“五級三類”國土空間規(guī)劃體系中劃定情況示意圖

另一方面，有必要進一步明確涉及城市四線“疊加”問題的劃定與處理方式。城市“四線”空間矛盾主要涉及藍線與紫線疊加，藍線和綠線疊加，藍線和黃線疊加，綠線和紫線疊加。對于城市“四線”疊加問題，不應(yīng)一概而論，按照“不重疊”的一刀切原則劃定，應(yīng)按照實事求是的原則，改變以往各自為政的問題，進一步厘清“四線”疊加本身是否存在問題，以及涉及疊加與沖突如何解決與管控的問題，按照不同情景制定相應(yīng)的管理規(guī)定。如，河道藍線包括了水體和周邊的管控地區(qū)，本身就會存在一定的綠地，可同時納入“綠線”管理。

圖3 城市“藍線”與“綠線”疊加示例示意圖

筆者認為，城市“四線”之間疊加沖突問題應(yīng)以“重要性優(yōu)先”作為首要原則。從功能特征來看，紫線是人文保護型的控制線，黃線是發(fā)展保障型的控制線，藍線和綠線是生態(tài)保護型控制線，其中藍線還涉及防洪排澇等安全問題。因此，涉及四線沖突與疊加問題，應(yīng)按照重要性進行整合，優(yōu)先劃定紫線和藍線，涉及重疊問題按照“從嚴(yán)”的雙重管控方式，避免各自為政。如涉及已建成的歷史文化街區(qū)，在藍線編制如若涉及新增河道或者改道等應(yīng)合理避讓，對于原有臨河而建的文保單位涉及重疊的，重疊區(qū)域應(yīng)同時執(zhí)行紫線和藍線雙重規(guī)劃管控措施。

圖4 城市“四線”疊加情景與劃定要求建議示意

3.2 厘清功能，明晰“四線”與其他空間管控的關(guān)系

在國土空間規(guī)劃體系中，城市“四線”仍要發(fā)揮重要的管控作用，作為耕地與基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線基礎(chǔ)上的專類要素控制線。作為一種“劃線”的管控手段，應(yīng)與“五級三類”國土空間規(guī)劃體系有機結(jié)合，在已有城市“四線”認知基礎(chǔ)上，從“保護”與“發(fā)展”雙視角下，對應(yīng)規(guī)劃事權(quán)與管理事權(quán)，厘清與三線及功能分區(qū)的關(guān)系，分級分類，研究縱向傳導(dǎo)、層層深入、能管控能實施的“四線”劃定與管控機制，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。

圖5 城市“四線”與三區(qū)三線及規(guī)劃分區(qū)、規(guī)劃用地對應(yīng)示意

其中，從“非建設(shè)”屬性來看主要包括城市“藍線”，主要對應(yīng)生態(tài)保護區(qū)、生態(tài)控制區(qū)以及陸地水域、公用設(shè)施用地、草地、園地等；從“建設(shè)”屬性來看則包括“綠線”、“紫線”和“黃線”。“綠線”主要在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，對應(yīng)綠地休閑區(qū)和綠地與開敞空間用地，開發(fā)邊界外的郊野公園等可以按照生態(tài)控制區(qū)進行管控；“紫線”可位于全域空間，會對應(yīng)城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)和生態(tài)控制區(qū)等一級規(guī)劃分區(qū)，一級特殊用地、公共管理與公共服務(wù)用地等一級地類；“黃線”主要位于開發(fā)邊界內(nèi)，區(qū)域型的和尚未確定選址的會在開發(fā)邊界外，主要對應(yīng)交通設(shè)施用地和公用設(shè)施用地。從“四線”與“三線”及分區(qū)、用地的對應(yīng)關(guān)系來看，并不是簡單的一一對應(yīng)關(guān)系，因此，在制定功能“三線”及功能分區(qū)及用地功能布局中，應(yīng)將城市“四線”管控的訴求統(tǒng)籌考慮，兼顧管控與政策保障并留有彈性，需要考慮如開發(fā)邊界外郊野公園（綠線）如何兼顧生態(tài)與休閑游憩功能，涉及歷史文保（紫線）的特別用途區(qū)如何細化管控規(guī)則，以及允許開發(fā)邊界為基礎(chǔ)設(shè)施（黃線）的建設(shè)等方面內(nèi)容。

3.3 剛彈并濟，建立遠近結(jié)合分時序的“四線”管控機制

按照“四線”管理辦法，城市“四線”一經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自調(diào)整，且大多數(shù)調(diào)整程序過于復(fù)雜，調(diào)整周期長，不利于城市的發(fā)展。因此，為了保障“四線”的剛性和彈性兼顧，應(yīng)增強“四線”管控的動態(tài)性，可以采用“定性+定規(guī)模+定位置+定邊界+定時序”等結(jié)合的方式，按照不同方式形成“四線”管控體系；同時建立數(shù)據(jù)庫動態(tài)更新機制，形成動態(tài)完善的“四線”管控“一張圖”。其中，“紫線”劃定相對較為明確，若有調(diào)整，如對于后續(xù)認定公布的文保單位按照要求應(yīng)及時納入數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)；對于“藍線”，應(yīng)區(qū)分現(xiàn)狀建成區(qū)和新增，涉及現(xiàn)狀不變的河道劃定較為明確的“藍線”，若涉及新建水體、暗渠化河道及需要開展綜合整治的水體可以以虛線的形式劃入“藍線”并在動態(tài)管理中進行數(shù)據(jù)更新；對于“綠線”“黃線”則需要遠近結(jié)合和留有彈性。如黃線中經(jīng)常遇到基礎(chǔ)設(shè)施和交通線位尚無法確定的問題，綠線劃定中一般可以明確規(guī)劃期末的綠地建設(shè)規(guī)模，但實際綠線規(guī)模指標(biāo)需要結(jié)合人口情況，在時間和空間上統(tǒng)一管控更有意義。因此有必要建立具有時序性的指標(biāo)體系和劃線方式，對于現(xiàn)狀、近期和規(guī)劃明確的，落實劃線要求，對于不能落實矢量線的，明確總量規(guī)模，確保下層次規(guī)劃中落實。

3.4 智慧支撐，建立“四線”信息系統(tǒng)平臺及動態(tài)維護機制

在國土空間總體規(guī)劃圖紙與數(shù)據(jù)庫中，僅包括了中心城區(qū)城市“四線”的數(shù)據(jù)信息。但是由于各城市“四線”劃定的原則不統(tǒng)一，設(shè)施點位多少不均，部分城市本著“應(yīng)少盡少”的原則，僅劃定了現(xiàn)狀和規(guī)劃中確定的一部分設(shè)施，往往不能與實際管理有機結(jié)合。這實際上通過建立城市“四線”信息系統(tǒng)平臺，能及時更新數(shù)據(jù)成果，并有效地用于日常規(guī)劃核查、規(guī)劃許可和規(guī)劃建設(shè)等業(yè)務(wù)中，更好地實現(xiàn)規(guī)劃與管理有機結(jié)合。

#4

結(jié) 語

在首輪國土空間總體規(guī)劃編制中，各地城市劃定城市“四線”的標(biāo)準(zhǔn)不一、內(nèi)容不一、管控原則不一，很難實現(xiàn)國土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”和與規(guī)劃管理實施有機結(jié)合的初心。究其原因，則是地方城市對管控剛性的擔(dān)憂。城市“四線”是一把雙刃劍，納入城市“四線”的空間既得到了空間保障，倒逼規(guī)劃的有效實施，同時也可能出現(xiàn)彈性不足難以調(diào)整的問題，既不能缺少必要的剛性，又不能缺少一定的彈性。對于城市“四線”在各層面規(guī)劃中劃定什么、劃定多少、如何管控等問題依然值得統(tǒng)一原則且因地制宜。因此，對于明晰城市“四線”“定性、定量、定狀態(tài)”的內(nèi)容制定，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和配套政策的研究以及動態(tài)信息系統(tǒng)平臺的建設(shè)與更新顯得尤為重要且任重道遠。

參考文獻（上滑查看全部）

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*本文為2024中國城市規(guī)劃年會論文

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