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為基層干部減負賦能，是激發(fā)基層活力、提升治理效能的關(guān)鍵。2024年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《整治形式主義為基層減負若干規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》）。《若干規(guī)定》的核心要義在于，構(gòu)建基層“減負”與“賦能”的統(tǒng)籌機制、協(xié)同機制和長效機制，以激勵基層公務(wù)員擔(dān)當(dāng)作為。

不論“減負”，還是“賦能”，目的都是激勵基層公務(wù)員擔(dān)當(dāng)作為，關(guān)鍵都在于機制建設(shè)。當(dāng)前在一些地區(qū)的基層單位，存在著沒有把基層減負與干部賦能貫通起來的情況。 如何 構(gòu)建統(tǒng)籌“減負”與“賦能”的創(chuàng)新管理機制？ 基層如何打出 “組合拳”？ 一起來看！

限量性“減負”與增量性“賦能”

早在2019年中共中央辦公廳就印發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，將當(dāng)年作為“基層減負年”，在整治文山會海反彈回潮、改變督查檢查考核過多過頻過度留痕現(xiàn)象、完善問責(zé)制度和激勵關(guān)懷機制等方面，提出了務(wù)實管用的舉措。在中央高位推動基層“減負”的多項政策下，地方政府多措并舉為基層減負。

第一，減會議。基層會議形式多樣，如吹風(fēng)會、傳達會、布置會、協(xié)調(diào)會、推進會、務(wù)虛會、匯報會、經(jīng)驗交流會、專題會、總結(jié)會、表彰會、還有很多臨時會等。再如，辦公會、常委會、碰頭會、宣傳會、動員會、現(xiàn)場會、聯(lián)席會、座談會、務(wù)虛會等，“減會議”就是要把形式主義的會議減少，主張開短會，開有效的會。

第二，減發(fā)文。發(fā)文是上級政府或上級部門向下級政府或下級部門發(fā)出指導(dǎo)、要求、意見、建議等文件，以督促下級單位積極主動完成工作，一般地，基層往往根據(jù)上級的發(fā)文來安排工作重點。“減發(fā)文”就是將沒有必要的一些環(huán)節(jié)性、規(guī)程性發(fā)文減少，以減輕基層負擔(dān)。

第三，減督考。督考是督查、考核、檢查、評比的一種機制，是上級政府或部門為了加強執(zhí)行力，貫徹上級的指示、命令、指導(dǎo)、建議等要求，強化上級政府或部門對下級政府或部門的控制，而實施的一種重要的管理方式。例如，“安全生產(chǎn)評比活動”“環(huán)保督查評比活動”等。“減督考”的核心在于減少督考數(shù)量，讓基層有更多時間完成本職工作，而不是忙于迎檢評估等事項。

第四，賦能力。賦能最初源于管理學(xué)，即授給他人更多的權(quán)力，讓其有做事的可能性空間。在公共部門，賦能則是組織通過多種手段賦予基層及公務(wù)員處理公共事務(wù)，解決公共問題的能力，以提升工作效率，提高公眾滿意度。

從近年來的基層實踐來看，賦能主要體現(xiàn)在兩個方面，一是授權(quán)賦能。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理”。2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》；2019年《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》主要側(cè)重審批服務(wù)事項和執(zhí)法力量向基層賦權(quán)；2021年的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》更加全面地給基層放權(quán)賦能，加強基層治理。在中央有關(guān)精神的指導(dǎo)下，地方積極探索實踐，如2019年北京市出臺《北京市街道辦事處條例》，設(shè)立機構(gòu)與職責(zé)專章，明確街道職責(zé)范圍、賦權(quán)北京市政府確定街道職責(zé)清單和職責(zé)準入事項，規(guī)范街道內(nèi)設(shè)機構(gòu)和屬地派出機構(gòu)管理。二是技術(shù)賦能，主要通過數(shù)字化平臺的運用鏈接基層政府與社會公眾，以使政府快速掌握社會需求，積極主動滿足公眾需要，同時，政府內(nèi)部加強數(shù)字化技術(shù)發(fā)展，實現(xiàn)橫向、縱向的快速有效溝通與協(xié)作。從某種程度上說，數(shù)字技術(shù)在基層的運用減輕了基層公務(wù)員的案頭性工作，以技術(shù)優(yōu)化了工作流程，用算法提升了工作滿意度，回應(yīng)了2021年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中所指出的“提高基層治理數(shù)字化智能化水平”。

如何辯證看待“減負”與“賦能”？

就基層工作而言，“減負”是將產(chǎn)生負擔(dān)的冗余工作，通過政策優(yōu)化、機制調(diào)適、制度改進等方式減下去。這些“冗余工作”主要來自三個方面，第一，形式主義的工作，比如無效的會議，過度的發(fā)文，過多的督考等，這些負擔(dān)可以通過減少發(fā)文、減少會議、減少督考等數(shù)量化“瘦身”得以減輕。第二，雖然形式，卻是必不可少的工作，如必要的會議、必要的發(fā)文、必要的督考等，實踐證明，這些是任何一個有效政府都需要使用的管理舉措，而這些帶給基層的負擔(dān)不能通過數(shù)量“瘦身”來解決，要通過優(yōu)化機制，系統(tǒng)性加以解決。第三，非形式主義的過量工作。由于工作量本身過重，在現(xiàn)有人員編制狀態(tài)下無法在正常工作時間內(nèi)，從而造成基層過多的加班，使工作負荷增大，給基層公務(wù)員帶來負擔(dān)。對于以上基層負擔(dān)，地方政府目前多采用以行政指導(dǎo)或行政命令的手段通過數(shù)量減少的方式加以限制，但隨著工作量增大、管理重心轉(zhuǎn)移，缺乏履行相關(guān)監(jiān)督職責(zé)的專門機構(gòu)，致使這種限量性“減負”從長遠來看存在反彈的可能。

“賦能”是否有助于基層“減負”，需要辯證地看待 ，一方面，“賦能”可以為基層“減負”。 例如，通過聯(lián)合執(zhí)法為基層賦能，有的地方政府堅持區(qū)、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動，以農(nóng)村、社區(qū)為重點，建立基層治理方陣，實現(xiàn)全科網(wǎng)格員、專職調(diào)解員、專職巡邏隊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊等同向發(fā)力、共抓治理。再如，通過機制為基層賦能，有的地方政府通過組建基層賦能中心，創(chuàng)新建立“首接負責(zé)聯(lián)動賦能”工作制度，堅持問題導(dǎo)向，系統(tǒng)謀劃、精準施策，以制度的形式杜絕了各類問題反彈回潮的可能，既治標又治本，形成了一套從源頭和機制上持續(xù)深化整治形式主義為基層減負的有效措施。又如，通過人員為基層賦能。從上級調(diào)配相應(yīng)的公務(wù)員力量“下沉”基層，為基層補充人員力量的不足。另一方面，“賦能”的同時也可能引發(fā)新的基層負擔(dān)。第一，授權(quán)賦能產(chǎn)生新的負擔(dān)。在實踐中發(fā)現(xiàn)，一些地方的上級部門常常將事權(quán)下授，但人權(quán)與財權(quán)并未隨同事權(quán)一起下授，造成事權(quán)過多，但缺乏相應(yīng)的人員和財政相匹配，違背了“人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)”相一致的管理原則，事權(quán)的下授使得工作量相對于過去的定崗定編下的人員編制捉襟見肘，產(chǎn)生新的負擔(dān)。第二，過度的技術(shù)賦能加重了基層負擔(dān)。由于職能部門化和部門利益化特征，幾乎每個行政部門對基層都有行政業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)，都可以對基層業(yè)務(wù)工作提出具體要求，通過利用數(shù)字平臺填報信息、安裝手機APP系統(tǒng)、設(shè)置公眾號等形式加強管理。基層面對上級行政部門的技術(shù)性要求，要保質(zhì)保量完成，在工作時間內(nèi)未完成的工作，只能加班完成，當(dāng)上級要求安裝的技術(shù)系統(tǒng)較多時，基層不堪重負，原本為基層賦能的技術(shù)系統(tǒng)變?yōu)榱诵碌墓ぷ髫摀?dān)，“賦能”變?yōu)榱恕柏撃堋薄?/p>

面對基層“減負”的持續(xù)性問題和“賦能”可能產(chǎn)生的新“負擔(dān)”問題，我們認為，應(yīng)該回到組織行為學(xué)視角，基于“負擔(dān)”在上下級之間產(chǎn)生的內(nèi)在心理機理，深入分析其根源性所在。組織行為學(xué)認為，組織焦慮是當(dāng)組織面臨較大壓力時，組織成員所表現(xiàn)出的一種緊張、擔(dān)心、害怕的焦慮心態(tài)，從而引發(fā)出各種異常問題，導(dǎo)致行為偏差。組織焦慮很可能是基層負擔(dān)過重、賦能不佳的一個重要原因。首先，基層面對上級的焦慮。為了保證行政辦事效率，組織實行“下管一級”的領(lǐng)導(dǎo)機制和“條塊分割”的財稅體制，實現(xiàn)了上級對下級“人、財、物”的管理。即使部分地區(qū)可能出現(xiàn)過度“管理”或過度“控制”以及形式主義等，下級為了得到上級的獎勵、提拔、重視以及資源配置，同時擔(dān)心受到上級的處罰、怠慢、冷落，甚至約談、問責(zé)等，因此，對待上級下達的任務(wù)、命令、要求、指示等工作，想方設(shè)法通過盡可能萬無一失的管理手段將工作執(zhí)行到位，這種組織管理狀態(tài)就是一種典型的組織焦慮表現(xiàn)。其次，基層面對晉升錦標賽的焦慮。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道想要在眾多競爭者中脫穎而出，必須具備出色的政績。而在競爭過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道負責(zé)人始終處于一種緊張、擔(dān)心落后、害怕問責(zé)等心理焦慮狀態(tài)過程，這種焦慮狀態(tài)通過行政組織鏈向下傳遞到基層公務(wù)員個體，引發(fā)基層負擔(dān)。最后，基層面對多元考核的焦慮。上級為保證決策目標與下級執(zhí)行目標保持一致，會采取多元的督查、檢查和考核機制。從組織心理角度看，可能存在上級為較好完成工作而擔(dān)心下級不能如期有效完成工作的信任焦慮，同時也會有下級為完成上級安排工作，尤其是檢查驗收期將至的問責(zé)焦慮，這些組織焦慮的存在使得上級難以放松對下級的管理，下級也無法擺脫由上級嚴格管理所引發(fā)的形式主義。由上可見，若想通過干預(yù)性的行政性限量式為基層“減負”或增量式為基層“賦能”，只能利及一時。為此，需要創(chuàng)新管理機制，統(tǒng)籌考量基層“減負”與“賦能”。

如何構(gòu)建統(tǒng)籌“減負”與“賦能”的創(chuàng)新管理機制？

《若干規(guī)定》鮮明樹立了用改革創(chuàng)新的辦法為基層減負賦能、激勵干部擔(dān)當(dāng)作為的工作導(dǎo)向，而這種改革創(chuàng)新的根本在于制度性優(yōu)化。《若干規(guī)定》堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，著眼于進一步體現(xiàn)改革精神和從嚴要求，對統(tǒng)籌為基層減負和賦能作出制度性安排。一套好的機制、體制或制度可以為基層“減負”，同時 也為基層“賦能”。需要強調(diào)的是，“減負”與“賦能”看似兩項工作，其實是一個工作，即要通過一套制度設(shè)計來解決“減負”和“賦能”兩個問題。如 果將其看做是兩項工作，便可能會出現(xiàn)一方面，單純地為了減負而減負，并不能帶來基層能動性的提升，另一方面，單純地為了賦能而采取一定的手段、技術(shù)或工具，也只能讓賦能成為“負能”，基層“指尖上的形式主義”就是典型的例子。

搭建“職責(zé)、任務(wù)、工作量、編制”相統(tǒng)一的辦事機制。首先，職責(zé)是人們所從事具體工作的抽象表達，往往由若干項相關(guān)的工作歸納為一個工作職責(zé)。其次，任務(wù)是具體的工作內(nèi)容，包括工作要求、標準、時限、數(shù)量、質(zhì)量甚至成本等。職責(zé)與任務(wù)的關(guān)系為一項職責(zé)可以分解為若干具體工作任務(wù)。職責(zé)與任務(wù)保持一致是保證高效工作的基本原則之一，但在公共部門實踐中，職責(zé)與任務(wù)常常表現(xiàn)出不一致的特征。現(xiàn)實中，職責(zé)與任務(wù)的不一致，常常需要組織通過調(diào)整職責(zé)以解決職責(zé)沖突、職責(zé)不清、職責(zé)盲區(qū)等問題，以達到職責(zé)與任務(wù)的匹配。再次，工作量是單個崗位上的工作數(shù)量和質(zhì)量的總和，理論上說，部門多個崗位上的工作量總和應(yīng)等于任務(wù)量。如果所有崗位的應(yīng)有工作量大于實際工作量時，崗位工作量處于不飽和狀態(tài)，而當(dāng)所有崗位的應(yīng)有工作量小于實際工作量時，崗位工作量處于過飽和狀態(tài)，任職人員承受工作壓力，進而產(chǎn)生負擔(dān)。所以，工作任務(wù)量應(yīng)與工作量相匹配，這也是高效工作的基本原則。最后，編制是介于任務(wù)量與工作量之間的一個中間變量，當(dāng)編制一定時，任務(wù)量與工作量成正比例關(guān)系，而當(dāng)編制增多或減少時，任務(wù)量與工作量成反比例關(guān)系。所以，當(dāng)任務(wù)量增大，組織應(yīng)該通過增加編制或提升個體能力來保證任務(wù)量、工作量和編制的一致性。

因此，需要搭建職責(zé)、任務(wù)、工作量、編制的統(tǒng)一體系，即構(gòu)建“職責(zé)清晰、任務(wù)明確、工作量穩(wěn)定、編制動態(tài)調(diào)整”的機制體制。從當(dāng)期組織戰(zhàn)略出發(fā)，決定基層部門的工作職責(zé)，在工作職責(zé)清晰的情況下，明確工作任務(wù)量，根據(jù)基層公務(wù)員的人員結(jié)構(gòu)性特征和技術(shù)支撐性特征，確定崗位工作量，對于工作量不飽滿或工作量過飽和的崗位進行人員動態(tài)調(diào)整，在特殊情況下，可以啟動臨時性聘用人員。這樣的機制設(shè)計，使得基層公務(wù)員在相對穩(wěn)定的工作情境中工作，減少加班、值班，可以為基層“減負”。同時，依據(jù)技術(shù)賦能的特點設(shè)計的崗位工作量，也可以起到為基層“賦能”的作用。

構(gòu)建“省級限權(quán)、市級約束、縣級放權(quán)、基層公允”的權(quán)力機制。《若干規(guī)定》注重問題導(dǎo)向，對當(dāng)前反映強烈的以形式主義、官僚主義做法加重基層負擔(dān)的突出問題，有針對性地提出加強和改進措施，作出一系列禁止性、限制性規(guī)定。其中“禁止性、限制性”規(guī)定即對權(quán)力的禁止與限制，而對權(quán)力的限制需要自上而下的整體性建構(gòu)，為便于描述，將以基層（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道）為基準，其上級為市（縣），上級的上級為省（直轄市）。

第一，省級限權(quán) ，即中央限制省（直轄市）政府的權(quán)力，省（直轄市）政府限制市級政府權(quán)力，市級政府限制縣級政府的權(quán)力。如限制督查考核權(quán)（簡稱“督考權(quán)”）。督查考核本身是一種權(quán)力，是一種上級檢查、督查、考核下級工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，一般地，督查考核工作辦法以上級為主導(dǎo)進行制定，所涉及的考核內(nèi)容、指標、權(quán)重、標準、時間、方式、方法等都由上級及其考核主體來規(guī)定，下級只有執(zhí)行權(quán)。所以，應(yīng)該強化對上級督考權(quán)的必要限制，減少考核內(nèi)容，壓縮考核指標，實行結(jié)果考核，明確考核標準，實行獎懲規(guī)則等。

第二，市級約束 ，即省級政府約束市級政府的權(quán)力，市級政府約束縣級政府的權(quán)力，如約束市（縣）數(shù)據(jù)權(quán)。目前，一些地方賦能的無邊界化可能帶來基層新的負擔(dān)，面對這種新問題，應(yīng)該通過增加部門溝通，削減數(shù)據(jù)“煙囪”，控制賦能邊界。首先，增加部門溝通。包括橫向部門間的溝通和縱向?qū)蛹夐g的溝通，提倡共享數(shù)據(jù)、共享信息和共享資源，讓基層通過數(shù)字系統(tǒng)上報的信息提供給多個部門共同使用。其次，優(yōu)化數(shù)據(jù)管理。即創(chuàng)新基層數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，通過基層一次性上報數(shù)據(jù)，上級部門根據(jù)所需抓取數(shù)據(jù)，盡量避免上級反復(fù)向基層要數(shù)據(jù)、報信息。

第三，發(fā)揮數(shù)據(jù)局的優(yōu)勢。 2023年隨著新一輪機構(gòu)改革方案落地，國家各級行政機關(guān)紛紛成立數(shù)據(jù)局，對于基層而言，上級政府可以發(fā)揮出數(shù)據(jù)局統(tǒng)一管理數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，上級需要的基層數(shù)據(jù)都由數(shù)據(jù)局統(tǒng)一規(guī)定、分派、收集和使用。

第四，縣級放權(quán)。 人權(quán)、財權(quán)與事權(quán)的匹配是公共行政的重要原則之一，但在部分地區(qū)的基層，“無人無財”但又要承擔(dān)多項職責(zé)的現(xiàn)狀使得基層行政困難重重。為此，2021年，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確指出，保障基層治理投入，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)費保障機制，進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）國庫集中支付制度改革；推進編制資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）傾斜，鼓勵從上往下跨層級調(diào)劑使用行政和事業(yè)編制；研究制定加強城鄉(xiāng)社區(qū)工作者隊伍建設(shè)政策措施。在此基礎(chǔ)上，我們認為，“放權(quán)基層”還應(yīng)該重構(gòu)兩種機制，一是人事權(quán)機制，即對基層公務(wù)員、社區(qū)工作者、臨時性聘用人員的招募、使用、退出的管理權(quán)。二是財權(quán)機制，即對基層工作人員的獎勵權(quán)、福利待遇的保障權(quán)等。

第五，基層公允。 基層具有行政執(zhí)行權(quán)，公務(wù)員是執(zhí)行主體，上級決定公務(wù)員的執(zhí)行內(nèi)容，因此，應(yīng)創(chuàng)新相關(guān)機制調(diào)整基層工作分配權(quán)。工作分配權(quán)是上級的一種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，由于基層公務(wù)員崗位職責(zé)暫時還未實現(xiàn)制度化、法定化、規(guī)則化。在一些地方的實踐中，如果基層公務(wù)員能夠在短時間完成任務(wù)，對于剩余的時間，上級則會派來更多、更難、更復(fù)雜的工作讓公務(wù)員來完成，以填滿空白的工作時間，最終“越能干的基層或公務(wù)員活越多”，而“活越多，出錯的幾率就會增加”，從而“受到問責(zé)的可能性就會增大”。因此，需要對基層上級的工作分配權(quán)、督查考核權(quán)以及獎勵懲罰權(quán)進行機制創(chuàng)新。

迭代創(chuàng)新“督查、檢查、考核”的管理機制。“上面千條線，下面一根針”，上級的工作任務(wù)最終要由基層完成，如果超過基層承受力范圍，便會使得基層工作壓力加大，負擔(dān)加重。2018年10月中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》，明確指出“各級黨委和政府要堅決撤銷形式主義、勞民傷財、虛頭巴腦的督查檢查考核事項，大幅度壓縮數(shù)量，對縣鄉(xiāng)村和廠礦企業(yè)學(xué)校的督查檢查考核事項要減少50%以上”。客觀上，數(shù)量控制在一定程度上可以緩解基層壓力，從長遠來看，還需要通過機制創(chuàng)新實現(xiàn)考核者與被考核者的雙向革命。

第一，突出結(jié)果考核 ，即通過上級的重點任務(wù)安排，提煉結(jié)果考核指標，上級問結(jié)果，不再管理過程。因為，過程管理是一個可以細之又細的活動，沒有邊界，如果將過程管理納入考核，往往讓基層關(guān)注了過程，而喪失了結(jié)果。 第二，兼顧過程管理。 對不能納入考核的工作，可以放入專項治理，即行業(yè)主管部門通過對過程的日常督查、突擊檢查、年末評比、單項獎勵的形式予以解決。 第三，強化空間管理。 即上級賦予下級自主完成工作的空間和時間，包括一定的權(quán)力和資源。對于基層來說，上級給予基層“試錯機會”，有些工作，包括重點工作可以適當(dāng)不予過程考核，但在年終考核中，如果達成績效，則給予獎勵，達不成績效，分析原因，給以改進機會，如果還未達成，再列入結(jié)果考核。 第四，優(yōu)化科學(xué)管理。 探索考核對象的優(yōu)化選擇機制。堅持在結(jié)果評判上讓基層說話、聽群眾感受，把解決基層實際問題、賦能經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展貫穿工作始終，優(yōu)化評價模式，建立常態(tài)化“以下看上”專題調(diào)研機制，選取具有代表性的鎮(zhèn)街部門作為基層觀測點，定期深入鎮(zhèn)村、企業(yè)等基層單位，對“首接事項”辦理情況進行現(xiàn)場核查，并將基層評價和評估結(jié)果作為“以下考上”考核依據(jù)。

綜上所述，“減負”與“賦能”是一個事物的兩個方面，它們是一對既獨立，又相關(guān)的概念。在實踐中，“減負”要以能力提升為前提，“賦能”則要以不增加負擔(dān)為原則，通過機制創(chuàng)新打好“組合拳”，賦予基層更大的工作動力和能力，讓基層公務(wù)員敢為、想為、能為。為基層“減負”與“賦能”，以激勵基層公務(wù)員的擔(dān)當(dāng)作為，不斷提升基層公務(wù)員的工作動力，讓基層公務(wù)員更加有效地為公眾提供高水平、高質(zhì)量的公共服務(wù)。

上文略有刪減
選自 |《人民論壇》雜志2025年第7期

原標題 | 減負與賦能：基層何以打出“組合拳”

作者 | 中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo) 胡曉東

新媒體編輯 | 王思楠

原文責(zé)編 | 李丹妮