導讀

存量規劃背景下，工業遺產的過渡使用為盤活土地資源、優化產業結構、提升城市活力提供新的思路和方法。文章在全球消費升級和城市高質量發展要求背景下，舊城后街經濟逐漸引起關注，為改造舊城街巷、推動舊城復興提供了新的思路和方法。文章在解析工業遺產與過渡使用相關研究的基礎上，總結和分析了廣州工業遺產過渡使用經驗，并對其存在問題進行解析，指出缺乏系統指引和清晰的實施路徑是限制廣州工業遺產過渡使用的重要因素。最后本文提出規劃銜接、全流程設計和強化監管的工業遺產過渡使用優化建議，以期為同類型項目實踐提供借鑒。

本文字數：8088字

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作者 | 崔玉昆，廣州市城市規劃勘測設計研究院有限公司

關鍵詞

工業遺產、過渡使用、存量工業用地、適應性改造

#1

引 言

隨著我國城市邁入以存量更新推動高質量發展的新階段，存量工業用地成為提升城市活力、推動產業升級、優化空間格局的重要抓手，許多城市正在積極尋求存量工業用地再開發的有效策略。在“退二進三”產業結構調整和城市更新的背景下，工業遺產的保護利用開始呈現“兩極化”的趨勢。一方面，地理位置優越、改造價值大的工業遺產，其所在區域往往采用全面改造、拆除重建的模式，在這一過程中，通常僅有個別保護級別高、外觀條件好的建筑或構筑物得以原址保留或異地保存，改造后的用地功能以居住、商業等房地產功能為主。這種“盆景式”、被動式的保護利用，不僅破壞了工業遺產的原真性和完整性，同時也加劇了以房地產導向的更新開發擠壓城市產業發展空間，降低了城市空間的包容性和靈活性。另一方面，區位條件不佳、環境質量較差的工業遺產由于缺乏市場關注，往往只能被低效利用或閑置，有的甚至因為保護意識不足、保護措施不當而逐漸衰敗甚至滅失。因此，探索一種既能提升空間品質和產業結構，又能在經濟上保持可持續性的工業遺產保護與利用的靈活路徑顯得尤為重要。

過渡使用作為引導低效土地再利用和推動閑置資源彈性運營的一種城市更新模式，受到廣泛關注和研究。文章對工業遺產和過渡使用的理念、內涵及相關研究進行梳理，以廣州為研究對象，分析其工業遺產過渡使用的現狀與存在的問題，并提出了相應的優化建議，以期為國內類似的實踐項目提供參考和借鑒。

#2

概念界定與研究綜述

2.1 概念界定

2.1.1 工業遺產

工業遺產的概念最早由2003年國際工業遺產保護委員會頒布的《下塔吉爾憲章》正式提出，2006年，我國首屆工業遺產保護論壇發布的《無錫建議》開始明確提出要重視和保護工業遺產。《無錫建議》對工業遺產概念的界定與《下塔吉爾憲章》相仿，結合兩者對工業遺產的定義，工業遺產是具有具有歷史價值、社會價值、建筑價值、科技價值和審美價值的工業文化遺存。這些遺存包括工業建筑、工業設備、礦場礦區、相關加工冶煉場地、能源生產和傳輸及使用場所、交通設施、工業生產相關的社會活動場所等物質遺存，以及工藝流程、數據記錄、企業檔案等非物質遺產。

2.1.2 過渡使用

過渡使用是上世紀90年代歐洲興起的一種城市更新方式，一般是指在某建筑或用地從原始功能向新功能轉變的過渡期間，由其產權人或其他參與主體在短期內對其進行功能性的更新改造，提升其使用價值和吸引力，為后續轉型升級打下基礎。

過渡使用可以被理解為短期的城市更新手段，與國內既有的城市更新微改造和臨時性建設較為相似，但仍有一定差異（圖1）。城市更新微改造主要面向具有更新價值的建筑單體、老舊社區或傳統村落，主要目的為物質空間品質提升，而過渡使用一般以未明確用途的低效土地或閑置資產為對象，強調通過臨時性的改造和運營方式實現功能和業態的煥新，提高存量空間的使用效率。此外，有別于因施工、安全等需要所進行的被動式臨時性建設，過渡使用是從資產運營視角出發，為盤活閑置資源而主動進行的更新探索。

圖1 過渡使用與微改造、臨時性建設的內涵對比

2.2 相關研究及實踐綜述

2.2.1 關于城市工業遺產保護利用

受工業革命影響，國外工業遺產保護與再利用的研究實踐始于二戰后的重建恢復運動。1950年代在英國興起的“工業考古學”最早關注到工業遺產，此后西方各發達國家紛紛成立工業考古組織開展工業遺產保護研究工作。1978年，國際工業遺產保護委員會（TICCIH）正式成立，該委員會于2003年頒布的《下塔吉爾憲章》對工業遺產的定義、價值、認定、保護等方面進行了說明，被認為是迄今為止最重要的工業遺產保護憲章。2011年，TICCIH頒布了《都柏林準則》，對工業遺產內容進行進一步細分，并將動態的生產工藝與過程納入到工業遺產的保護內容中。德國魯爾區、美國紐約蘇荷區、英國利物浦艾爾伯特碼頭區等西方發達國家和城市，在工業遺產保護和帶動地區發展方面積累了先進的經驗。

國內對于工業遺產保護利用的研究與實踐起步較晚。1990年代隨著西方相關概念的引入，我國開始出現對工業建筑遺存再利用的關注和嘗試，經過二十多年的發展，在工業遺產價值評估、保護利用、旅游開發等領域均取得豐富的研究成果。實踐活動方面，北京798藝術區開創了工業遺產適應性再利用的先河，其后工業遺產活化利用的案例不斷涌現，主要形式以創意產業園區、博物館藝術展區和紀念性公園為主，如上海的上鋼十廠、廣東省中山市的岐江公園、杭州市的LOFT49等。總體而言，國內工業遺產保護利用集中在工業遺產價值評估和改造功能研究，對工業遺產活化利用的實施路徑以及長效經營關注相對較少。

2.2.2 關于過渡使用與存量更新

自1980年代以來，西歐國家的城市內城衰退、空置土地激增的現象促使政府和社會各界將空置土地的再開發利用作為城市復興的關鍵策略，許多民間團體自發開始空置土地臨時更新和過渡使用的探索，并逐步贏得了政府和學術界的重視。進入21世紀，洛佩拉等學者提出“過度用途”概念，即地區發展為導向的介于瞬間事件和永久發展間的用途。奧斯威特等學者強調將臨時設計與長期規劃結合，通過空間過渡使用的實踐來挖掘地區的潛在發展機會。縱觀國外過渡使用的發展歷程可以發現，過渡使用在實施過程中通常面臨如下矛盾：一是首先是臨時性使用與長期功能規劃之間的沖突，二是過渡使用作為非正規的空間使用與傳統理性規劃間的矛盾。有鑒于此，越來越多的政府機構和學者開始探索將過渡使用納入到現有的空間規劃制度中，以期實現更加靈活可可持續的城市發展。

與國外相比，國內對過渡使用的系統研究相對較少，但城市更新和存量資源盤活一直是國內規劃學界的熱點話題。鄒兵、趙燕菁、施衛良等學者是國內較早關注并系統研究存量規劃專項的學者，為我國城市更新和存量規劃的相關研究奠定了堅實基礎，此后圍繞存量更新的研究長盛不衰，研究內容涵蓋理論辨析、技術體系、更新策略和實施路徑等方面。

#3

廣州工業遺產過渡使用現狀特征與問題分析

3.1 廣州工業遺產的特征

廣州工業發展歷史悠久，第一次鴉片戰爭前主要是以傳統手工業作坊為主，第一次鴉片戰爭至辛亥革命前主要形式為外資工廠和洋務派官辦工廠，民國時期民族工業開始興起并成為主流，而在建國初期直至改革開放之前，廣州逐漸形成了以輕工業為主導、重工業為補充的產業結構。改革開放以來，廣州外向型工業和高新技術企業迅速發展。目前廣州已成為我國重要的以輕工業為主的工業城市之一，保存了豐富的工業遺產。通過對廣州工業遺產的系統梳理，能夠發現廣州工業遺產存在以下特征。

3.1.1 工業遺產總量大，存量資源豐富

作為國家歷史文化名城和全國重要的工業城市，廣州保留有數量豐富的工業遺產。根據2020年廣州市工業遺產“一張圖”數據庫統計，廣州市共有工業遺產線索247處，總占地面積約為100.69公頃，數量規模較大（圖2）。按照空間尺度和遺產類型區分，廣州工業遺產主要包括工業建筑遺產、工業構筑物遺產、鐵路線性工業遺產和工業歷史風貌區四大類，總體形成“兩廊多片”的空間格局（圖3）。

圖2 廣州工業遺產分布示意

圖3 廣州“雙廊多片”工業遺產保護格局示意

3.1.2 工業遺產區位優越，潛在價值高

廣州近現代工業發展依托珠江航運和鐵路運輸，因此廣州工業遺產在空間集中在珠江航道兩側港口及鐵路周邊，形成獨特的以線串點、以點擴面的組團式布局（圖4）。隨著城市的發展和蔓延，老城區及珠江沿岸土地價值激增，工業遺產區位優勢愈加凸顯。珠江沿岸工業遺產的活化利用有助于釋放濱江巨大土地存量，激活濱水地區活力，同時對廣州濱江天際線和城市形象的提升具有重要意義。

圖4 廣州近現代工業遺產分布與城市空間演變示意圖

3.1.3 工業遺產形式多元，空間改造性強

廣州的工業歷史涵蓋了多個領域，包括輕工業、重工業、交通運輸、手工藝以及軍事工業等。現存工業遺產中不僅既有大型的生產車間、倉庫建筑，也包括了辦公用房、員工宿舍等小型輔助設施，形成了多樣化和豐富的空間形態（見圖5）。

工業建筑遺產大多形制規整，內部空間布局合理，整體結構穩固，耐久性較高。經過適當的改造和更新之后，能夠很好地適應現代商業、辦公、文化和展覽等多種功能需求。

圖5 廣州工業建筑遺產類型及示例

3.2 廣州工業遺產現行過渡使用路徑分析

受限于工業遺產保護要求和改造成本，許多區位優越的工業遺產開始以過渡使用的方式進行活化和適應性再利用。

3.2.1 政府統一收儲，保全工業遺產本體，預留更新改造可能性

在廣州“退二進三”的產業發展策略和“三舊改造”政策的背景下，市區內部分大型企業搬遷，廠區原址成為可二次開發棕地。棕地內包含大量工業遺產，許多工業遺產尚未被公布為不可移動文物、歷史建筑或傳統風貌建筑。為避免土地流轉過程中相關產權主體直接拆除、搬遷或損毀工業遺產，廣州市政府對包含工業遺產的棕地及地上建構筑物進行統一收儲（圖6），使工業遺產本體暫時得以保全。在完成棕地收儲后，棕地和棕地內工業遺產由土地儲備機構負責管護，或由土地儲備機構委托其他單位（一般為棕地原業主單位）進行代管。此外，政府還通過編制“工業遺產保護利用利用指引”，將工業遺產的保護要求和再利用建議傳遞給工業遺產保護責任人，為之后片區更新改造和工業遺產的適應性再利用打下基礎。

圖6 廣州工業用地收儲及管理流程示意

3.2.2 以市場為主體，引入第三方開展經營性保護利用

管護期間，代管機構通常采用“合作經營、自主更新”的方式，引入專業的市場運營商作為開發運營主體，針對工業遺產進行適應性設計改造和功能更新，通過對工業遺產所有權、管理權、經營權的“三權分置”，推動工業遺產及其所在舊廠用地的活化利用，激活工業遺產的經濟和社會價值。

工業遺產及舊廠用地由運營商負責從改造設計到招商管理的全過程，將工業遺產所在舊廠改造為特色創意園區等形式的現代園區，并結合園區功能定位，對入駐企業類型和品牌形象進行嚴格篩選，以“高門檻、低租金”的形式吸引高質量中小企業進駐園區（圖7）。通過政府補貼、物業租金、后勤管理服務費等途徑獲取收益反哺工業遺產保護修繕，保障園區可持續運營。

圖7 廣州工業遺產過渡使用模式示意

3.2.3 以局部拆建、修繕為主，避免破壞工業遺產的真實性和完整性

為確保工業遺產原真性和園區整體風貌不受破壞，由運營商負責對園區進行統一規劃和改造施工，最大程度保護工業遺產的真實性和完整性，確保園區整體風貌和諧統一。園區內廠房等建筑只租不售，工業遺產的保護改造要求納入到租賃合同當中，租賃用戶可按規定對門窗、招牌等建筑細部進行升級改造但不得對建筑外立面和特色部位進行改變。以上措施在保證工業遺產歷史風貌不受破壞的同時，減少了租賃用戶的前期投資，便于其開展生產經營活動。

3.3 廣州工業遺產過渡使用過程中存在的問題

3.3.1 自發為主，規模有限

目前，廣州工業遺產過渡使用主要以市場為導向，依托市場運營企業作為工業遺產過渡使用主體。因此改造提升與活化利用僅限于區位價值高、市場改造意愿強的工業遺產，大部分交通可達性差、環境品質低的工業遺產未得到有效的過渡使用，建筑質量及外觀風貌日漸衰敗。

另一方面大部分市場主體規模和實力有限，而工業遺產的過渡使用要求較高的前期投入用于建筑改造、配套和環境品質提升等工作。因此廣州工業遺產過渡使用以小體量工業遺產為主，如太古倉、信義會館、誠志堂倉庫舊址等。一些大型工業遺產，如廣州造船廠舊址、廣州鋼鐵冶煉廠舊址等，由于占地面積廣、建筑規模大，過渡使用的前期投入過高，使市場主體望而卻步（圖8）。

圖8 因缺乏利用維護而衰敗的廣州造船廠舊址

3.3.2 管理真空，路徑模糊

目前廣州市已完成全市工業遺產普查，將工業遺產的本情況、遺產價值、保護分級、保護對象、保護責任人等信息整合為工業遺產“一張圖”數據庫，并納入到廣州城鄉規劃“一張圖”管理平臺當中。但由于保護標準和改造指引不清晰，廣州工業遺產過渡使用的整體水平參差不齊。由于缺乏分級評估標準和保護利用專項規劃，工業遺產保護與過渡使用功能在控規等法定規劃中未得到體現，導致控規方案與工業遺產保護利用相沖突。如T.I.T創意園在控規中的用地性質為公園綠地、東方紅印刷廠所在片區控規道路穿越工業遺產本體等。

此外，缺乏法律和政策保障的缺位也始終限制著工業遺產的活化利用和招商經營。一方面，由于用地性質的模糊，未被認定為法定保護對象的工業遺產通常按臨時建筑處理，這直接導致其經營審批程序繁瑣，租賃關系不穩，勸退部分企業。另一方面，過渡使用期間工業遺產利用與管理模式通常由代管方與運營商自主商定，在政策制度層面尚未形成清晰的指引，在運營管理過程中易產生矛盾與糾紛。以紅專廠藝術園區（廣州罐頭食品廠舊址）為例。2013年，紅專廠被納入金融城二期規劃而面臨拆除，其托管方鷹金錢公司與運營商廣州集美組室內設計工程有限公司就租戶清退、土地移交等問題始終無法達成一致，雙方訴諸法院，最終在廣州市中級人民法院判決下，集美組于2019年移交土地，關閉紅專廠。期間由于產權爭議和拆遷傳言，紅專廠內許多藝術機構和餐飲企業紛紛退出，導致紅專廠藝術氛圍逐漸淡薄，空間魅力大大折扣，在關停之前已顯頹勢。

圖9 廣州紅專廠園區關停前后對比

3.3.3 業態固化，缺乏銜接

當前廣州工業遺產過渡使用后的業態以創意產業園為主，由于缺乏統籌布局和專項指引，部分工業遺產過渡使用后業態定位重復，存在一定的同質化競爭現象。以荔灣區珠江后航道沿岸片區為例，該片區5公里范圍內有4處工業遺產過渡使用項目（圖10），分別為信義會館、原創元素創意園、1906科技園、1850創意園，以上園區定位及業態種類重復較多，彼此間競爭大于互補。

圖10 珠江后航道沿線工業遺產過渡使用示意

由于工業遺產過渡使用多由市場主體自發興起，與片區規劃和城市建設缺乏銜接，許多工業遺產周邊的區域交通、公共空間環境和公共服務設施配套等城市支撐體系滯后于工業遺產過渡使用進程。由于配套支撐不足，許多由工業遺產改造而來的創意園區業態“高開低走”，陷入轉型升級乏力的困境，長此以往，不利于工業遺產的保護和活化利用。

#4

廣州工業遺產過渡使用策略提升建議

4.1 新時期廣州工業遺產過渡使用思路轉型

由于缺乏系統指引和清晰的實施路徑，廣州工業遺產過渡使用難以充分發揮廣州工業遺產的經濟、文化和社會價值。在廣州明確建設活力全球城市的目標愿景下，工業遺產的過渡使用既是傳承保護歷史文脈、提升城市文化軟實力的重要路徑，也是盤活存量空間資源、推動舊城振興的重要抓手，有必要從實施路徑、政策指引和社會治理等方面進行完善，推動工業遺產保護利用與城市更新改造在規劃、流程、管理等方面的融合，實現廣州工業遺產過渡使用從技術設計到制度設計、從自下而上到上下聯動、從個案式回應到全流程服務的轉變。

4.2 面向存量更新的廣州工業遺產

過渡使用優化策略

4.2.1銜接法定規劃體系，以“打補丁”方式完善工業遺產規劃管控

基于現有的廣州市工業遺產“一張圖”基礎上開展廣州市工業遺產價值評估，建立分級分類的工業遺產保護利用指引。對不同的實施主體和保護責任人提出精準的要求和指導，并將其納入到控規法定圖則和土地出讓條件中，以確保在土地權屬和用地性質改變期間能有效傳導工業遺產保護要求，避免因保護身份不明、保護要求模糊而造成的土地出讓和工業遺產利用受阻。

建立工業遺產過渡使用“補丁方案”編制機制，即通過編制短期的控規調整方案，在不改變保護對象和降低保護等級的前提下，明確工業遺產臨時性利用的適用范圍、活化原則、規劃控制指標、有效期限以及期滿后的用地處理方式等，從而在保護利用的嚴格性和靈活性之間實現有效平衡。有效期限內的“補丁方案”將作為工業遺產過渡使用行政許可與審批的依據。到期后，“補丁方案”自動失效，工業遺產所在地塊根據實際情況恢復原控規方案或編制新控規方案。利用“補丁方案”的形式將工業遺產過渡使用與詳細規劃管控相結合，增強規劃管理的時效性。

4.2.2 對接城市更新環節，以“模塊化”方式建立全流程實施路徑

銜接城市更新和存量土地流轉過程中相關工作流程，工業遺產過渡使用相關工作銜接至城市更新工作的各個階段，建立從計劃到實施再到退出的工業遺產過渡使用全流程路徑（圖11）。

圖11 工業遺產過渡使用與城市更新環節對接示意

在立項審批階段，引入工業遺產臨時性利用的準入制度。通過對工業遺產的現狀評估、相關規劃以及土地儲備和出讓計劃的評估，挑選出短期內沒有改造計劃但具有活化利用潛力的工業遺產，作為過渡使用目標。在此基礎上編制工業遺產過渡使用計劃，并將其納入到城市更新年度計劃和實施方案中。借鑒歐美國家經驗，對列入計劃內的過渡使用項目，簡化方案審批、規劃建設許可報審等流程。

實施階段，通過建立土地分段分年期彈性出讓制度，設定過渡使用有效期限，通過短期出讓的方式避免產權爭議，降低工業遺產過渡使用門檻。將工業遺產保護情況、投資強度、經濟社會效益等作為出讓協議續簽的依據，從而推動工業遺產高質高效再利用。此外，通過出臺審批程序簡化、稅收優化、專項補貼等政策吸引目標企業入駐，促進工業遺產過渡使用項目的順利實施。

明確過渡使用項目的實施期限和退出機制，項目結束后按照規定進行有序退出和后續開發。退出機制包括拆除廢止、空間升級和永久保留三種路徑。拆除廢止即在項目到期后拆除過渡使用形成的物業，騰退相關業態，工業遺產所在地塊轉為按原控規或新編控規方案進行開發控制；空間升級則是僅騰退相關業態，保留過渡使用物業作為長期物業，為未來發展提供空間基礎；永久保留即將過渡使用形成的功能、物業全面保留作為永久性方案，并按相關規定補辦相關手續。

4.2.3 強化項目監管，構建全維度監督管理體系

工業遺產過渡使用以市場為實施主體，為確保其過渡使用目標的實現，需要建立工業遺產過渡使用項目實施監督管理體系。具體而言，在項目實施過程中，應首先確保工業遺產本體不受破壞，工業遺產的歷史價值、文化價值、藝術價值和科技價值等不因過渡使用而受到損傷。其次應關注過渡使用項目的空間優化效果、產業效益和社會效益的提升情況，動態監測容積率、建筑密度、建筑風貌等規劃控制指標，杜絕違規建設。最后，公益性項目和文化藝術功能為主的過渡使用項目應密切關注開放性、共享性和入駐企業類型，避免項目運營后期紳士化、過度商業化等現象的出現。

#5

結 論

當前，過渡使用相關理論及其在工業遺產保護利用當中的運用仍處于探索階段，本文圍繞廣州市工業遺產過渡使用的特征與問題，嘗試從規劃銜接、制度設計、強化監管等角度為當前廣州市工業遺產過渡使用提出路徑優化建議，以期為其他城市同類型項目提供參考和借鑒。本文研究范圍及深度有限，工業遺產的過渡使用涉及到市場研究、政策指引、技術設計、招商運營等諸多方面，是一個廣泛且復雜的課題，未來有待進一步的探索和深化研究。

參考文獻（上滑查看全部）

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*本文為2024中國城市規劃年會論文

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