經濟觀察報 記者 杜濤

4月23日，北京市律師協會四層，薛起堂召開了一場關于存量PPP項目的研討會。這也是北京市律師協會組織、薛起堂召集、主持召開的第三場關于存量PPP項目的研討會。薛起堂是北京市惠誠律師事務所高級合伙人，同時擔任北京市律師協會智庫PPP研究組組長。

如此頻繁地召開座談會，是因為薛起堂認為在PPP進入存量項目的時代，律師會有更多市場機會。

PPP即政府與社會資本合作，從2014年開始到現在已經推動十余年。2022年之后，進入PPP新機制階段，因為大量文件的廢止，萬億級存量項目處于無規則可依的階段。同時，因為地方財政的緊張，導致存量項目出現較多的糾紛問題。

薛起堂說，由于財政部PPP項目管理庫取消，缺少相關部門的統一管理，所以PPP存量項目出現很多糾紛，如政府方支付問題、合同糾紛問題等。這些都需要專業的PPP律師介入。

2023年，薛起堂開始廣泛地參與存量PPP項目問題的處理，相關業務量大幅增加。

他說：“現在已經出現客戶拖欠律師費的情況了。”

機會來臨

2023年后，萬商天勤律師事務所高級合伙人祝詣茗接觸的存量PPP項目多了很多。她說，在PPP發展以咨詢公司為主的時候，律師做的都是非訴業務，比如給項目提供法律咨詢、投融資設計。現在來接觸的客戶都是來尋求解決問題的，比如，情勢變更導致政府和社會資本無法達成一致；融資出現問題，項目無法繼續實施等。

2014年PPP開始發展的時候，深度服務 PPP項目的主要是咨詢公司。祝詣茗告訴經濟觀察報，當時只有重視合規、風險管理的機構或者社會資本才會請律師事務所和會計事務所參與項目。

一家咨詢公司的負責人對經濟觀察報表示，當時律師參與的主要是PPP合同的編制和審核。基本每一家咨詢公司都會合作的一家律所。少部分的律所會擔任政府的法律顧問，負責審核咨詢公司的報告和社會資本的訴求。

上述咨詢公司負責人說，律所的收費也從最開始的能占據咨詢費的四分之一，到后來的定額支付，到后來合同模板樣式成熟后，律所的參與程度越來越低。

在PPP進入存量時代后，情況開始扭轉。

過去的十年中，大量的公共服務以及基建領域投資以PPP模式完成，但同時這一模式也導致地方政府積累了大量支付義務。明樹科技公司根據財政部PPP綜合信息平臺信息統計，截至2023年2月，在PPP項目中，政府未來總支出責任共計為14.34萬億元，其中2024年到2033年，全國政府支出責任共計8.31萬億元。僅2024年，PPP項目的政府支出責任就達到8419億元。

在財政承壓，支付能力受限以及實際運營中的一些矛盾暴露后，存量PPP的糾紛逐漸增多，律師的角色開始凸顯。

律師的角色

祝詣茗認為，PPP項目糾紛數量激增直接推動了法律服務需求的擴大。這也側面反映了存量PPP項目履約過程中的問題和風險較多。

針對存量PPP項目，部分地方政府和社會資本的目標面臨的巨大鴻溝。比如，地方政府希望社會資本可以降低回報率，希望金融機構能夠降低利率，甚至希望能以低價收購社會資本的股份。社會資本則希望地方政府能夠按照合同付費。這些也導致雙方發生糾紛，需要律師來協調。

祝詣茗認為存量PPP項目糾紛頻發的核心原因主要有二：其一，財政壓力和履約矛盾；其二，合同設計和執行缺陷。她說，在當前存量PPP項目糾紛頻發、解決機制復雜的背景下，律師的作用確實不可或缺，甚至可能成為推動項目健康發展的主流力量。

祝詣茗說，想要解決上述主要矛盾，涉及推動貸款利率、項目收益率、政府支出責任，甚至是交易結構、財務模型等調整的談判。這使得律師的角色從傳統的爭議解決擴展至項目全生命周期管理，增加了對律師的需求。專業律師能在存量PPP項目糾紛頻發的狀態下發揮更大的價值，能夠更好地保障委托方的權益。

祝詣茗的客戶包括地方政府和社會資本方，社會資本方略多。在她看來，律師很多時候是在幫社會資本尋求解決的辦法，其中最主要是解決資金問題。

祝詣茗表示，由于PPP項目本身的復雜性，涉及的資金體量大、合作期限長，操作起來又涉及投資回報率調整、貸款利率調整、履約管理、績效考核等等較為專業復雜的程序，一不小心，就會涉嫌違規，而違規又面臨整改和影響可行性缺口補助的到位等，律師的參與會使項目少走彎路，能夠實現花小錢辦大事；再者，PPP項目訴訟案件多呈現先談后打、邊談邊打的趨勢，也使得律師不但在訴訟中發揮作用，在談判中也發揮著越來越重要的作用。

但是巨大的市場，并不意味著市場中的都是好業務，實際上，一些從業者已經察覺到市場中的風險。

2023年后，薛起堂的相關業務也出現大量增長，“存量項目的法律服務市場最低也是萬億元起”。

“這也就出現一個現象，雖然項目增多，業務量增多，但是回款率不如PPP的上升階段。”薛起堂告訴記者。

薛起堂說，雖然項目增多，業務需求量增加，但是欠費問題也已經出現，甚至在加劇。財政緊張的地方政府和拿不到資金的社會資本也會拖欠律師的費用。

杜濤

財稅與環保新聞部主任 長期關注宏觀經濟，財政和貨幣政策領域。主要關注財稅、審計、環保、基建以及PPP等方向。線索請聯系：dutao@eeo.com.cn。