“特朗普（Donald Trump）政府唯一的確定性是其不確定性”這句膾炙人口名言，剛剛過(guò)去的一周再次在“國(guó)務(wù)院改革”問(wèn)題上體現(xiàn)得淋漓盡致。

世界上絕大多數(shù)設(shè)置“國(guó)務(wù)院”或“政務(wù)院”機(jī)構(gòu)的政府，該機(jī)構(gòu)的職能不外乎兩種，要么是內(nèi)閣（政府）的別稱，要么是政府首腦（一般是總理）的高級(jí)政策顧問(wèn)咨詢機(jī)構(gòu)。而美國(guó)的國(guó)務(wù)院卻獨(dú)樹一幟：這個(gè)純總統(tǒng)制國(guó)家既不設(shè)總理，也不設(shè)外交部和外交部長(zhǎng)，“國(guó)務(wù)院”約略相當(dāng)于其它國(guó)家的外交部，其主官“國(guó)務(wù)卿”被通稱“美國(guó)第一外交官”，總成政府外交活動(dòng)。當(dāng)然，也有部分美國(guó)政治分析家認(rèn)為國(guó)務(wù)卿只是“美國(guó)第二外交官”，因?yàn)榭偨y(tǒng)實(shí)際上攘奪了許多其它國(guó)家通常由外長(zhǎng)擔(dān)負(fù)的外交外事工作和責(zé)任，他才是名副其實(shí)的“美國(guó)第一外交官”。

正因如此，美國(guó)的國(guó)務(wù)院職權(quán)范疇遠(yuǎn)不如絕大多數(shù)其它國(guó)家，但作為外交主管部門仍然機(jī)構(gòu)龐大，舉足輕重，據(jù)美國(guó)國(guó)務(wù)院網(wǎng)站介紹，美國(guó)國(guó)務(wù)院?jiǎn)T工包括 13,000 名外交人員、11,000 名公務(wù)員，以及在全球 270 多個(gè)外交使團(tuán)雇用的45,000 名當(dāng)?shù)毓蛦T。因此，任何涉及該機(jī)構(gòu)的改革都引人矚目。不僅如此，由于美國(guó)并非代議制，外交工作又是專業(yè)屬性很強(qiáng)的領(lǐng)域，國(guó)務(wù)院系統(tǒng)內(nèi)充斥著各黨各派、無(wú)黨無(wú)派的專業(yè)人士和幾朝元老，是任何一屆政府都希望通過(guò)改革加強(qiáng)控制、卻又會(huì)顧慮草率改革弄巧成拙的棘手部門。

4月中旬以來(lái)，本就不絕于耳的“國(guó)務(wù)院大手術(shù)”傳聞日甚一日，國(guó)務(wù)院系統(tǒng)的外交官和公務(wù)員們?nèi)诵幕袒蹋巳俗晕！?月18日，《紐約時(shí)報(bào)》率先引用一份來(lái)路不明、據(jù)說(shuō)長(zhǎng)達(dá)16頁(yè)，有關(guān)國(guó)務(wù)院重大改革的行政命令草案，宣稱將自10月1日起對(duì)這個(gè)政府重要機(jī)構(gòu)進(jìn)行自其1789年成立以來(lái)最重大的改革。

根據(jù)這些改革，龐大的國(guó)務(wù)院將重組為四個(gè)區(qū)域局，分別負(fù)責(zé)印度洋-太平洋地區(qū)、拉丁美洲、中東和歐亞大陸。但撒哈拉以南非洲地區(qū)行動(dòng)、特使以及與氣候、難民、人權(quán)、民主和性別平等有關(guān)的機(jī)構(gòu)一些“非必要”的使領(lǐng)館將被關(guān)閉，具體數(shù)量不詳。

改革計(jì)劃中還包括取消與聯(lián)合國(guó)聯(lián)絡(luò)的國(guó)際組織局，并削減加拿大的外交業(yè)務(wù)。

隨后彭博社、POLITICO等媒體也紛紛跟進(jìn)報(bào)告，并均表示“看到了草案文本”，POLITICO稱各媒體拿到的行政命令草案“內(nèi)容有出入，格式也不正規(guī)”，并認(rèn)為是“不同版本的討論非定稿”。

各家版本共同之處，是取消非洲事務(wù)局、氣候問(wèn)題特使、國(guó)際組織局和全球婦女問(wèn)題辦公室，與加拿大的外交關(guān)系將由一個(gè)規(guī)模大幅縮減的團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)，該團(tuán)隊(duì)將隸屬于國(guó)務(wù)卿辦公室下的北美事務(wù)辦公室（NAAO），并大幅縮減美國(guó)駐加拿大首都渥太華大使館的規(guī)模，只留下一支不到 20 人的專門團(tuán)隊(duì)與那里的高級(jí)外交官合作。

部分版本還包括徹底取消政策規(guī)劃局（傳統(tǒng)上是共和黨和民主黨國(guó)務(wù)院的權(quán)力中心）、沖突穩(wěn)定行動(dòng)局和民主、人權(quán)和勞工局。

這份所謂的行政令中概述的一些最令人震驚的變化涉及美國(guó)如何處理非洲事務(wù)。根據(jù)其中提出的改革，美國(guó)國(guó)務(wù)院在該地區(qū)的大部分工作將外包給白宮，所有“在撒哈拉以南非洲的非必要使領(lǐng)館”將于2025年10月1日前關(guān)閉。一位直接向國(guó)家安全委員會(huì)匯報(bào)的非洲事務(wù)特使將取代非洲事務(wù)局。

此次改革還將使美國(guó)外交人員在其整個(gè)職業(yè)生涯中被派往特定地區(qū)，而不是在世界各地輪換部署。國(guó)務(wù)院頒發(fā)的富布賴特獎(jiǎng)學(xué)金（Fulbright scholarships）將被改革為“僅用于國(guó)家安全相關(guān)學(xué)科的碩士研究”，重點(diǎn)放在“關(guān)鍵”語(yǔ)言上。作為政府終止多元化、公平和包容性 (DEI) 舉措的努力的一部分，華盛頓歷史悠久的黑人大學(xué)霍華德大學(xué)的獎(jiǎng)學(xué)金也將被取消。該命令稱：“所有職位和職責(zé)必須獲得美國(guó)總統(tǒng)的明確書面批準(zhǔn)。”該命令還要求取消針對(duì)有志于擔(dān)任外交官的外交官資格考試。命令稱，新的招聘標(biāo)準(zhǔn)包括“與總統(tǒng)的外交政策愿景保持一致”。

上述“改革”都有可能顛覆這些地方為海外美國(guó)人提供的常規(guī)服務(wù)，例如幫助丟失護(hù)照的旅客或登記出生，但該計(jì)劃并未提及將如何解決這些問(wèn)題。

該行政令并非唯一一份提議改革美國(guó)外交運(yùn)作的內(nèi)部文件。另一份行政令提議將國(guó)務(wù)院預(yù)算削減50%，還有一份行政令要求削減10個(gè)大使館和17個(gè)領(lǐng)事館。

盡管草案文本中稱，改革旨在對(duì)國(guó)務(wù)院進(jìn)行“有紀(jì)律的重組”，“簡(jiǎn)化任務(wù)執(zhí)行”，同時(shí)減少“浪費(fèi)、欺詐和濫用”。但許多分析家均表示，如果這些提議得以實(shí)施，“將是對(duì)美國(guó)對(duì)多邊世界秩序承諾的重大拒絕”，美國(guó)將前所未有地快步邁向孤立主義。另一些分析家則斷言，該舉措也包含特朗普借“改革”為名在外交領(lǐng)域黨同伐異、剪除異己的考量。在美國(guó)聯(lián)邦行政體系中，外交部歷來(lái)是最“不聽招呼”的專業(yè)職能部門之一，素來(lái)天馬行空、我行我素的特朗普已將國(guó)務(wù)卿魯比奧(Marco Rubio)高度架空，對(duì)國(guó)務(wù)院“動(dòng)手術(shù)”也早被認(rèn)為不過(guò)時(shí)間問(wèn)題。

但消息傳出后卻出現(xiàn)戲劇性一幕。

4月20日，國(guó)務(wù)院發(fā)言人措辭尖銳地抨擊《紐約時(shí)報(bào)》“根據(jù)假文件臆造假新聞”，當(dāng)天魯比奧在X平臺(tái)發(fā)帖澄清報(bào)道中的改革為“假新聞”，并諷刺《紐約時(shí)報(bào)》“再一次成為騙局的受害者”。

然而時(shí)隔不到48小時(shí)，同一個(gè)魯比奧就在同一個(gè)平臺(tái)的同一個(gè)賬戶歡呼“國(guó)務(wù)院改革這一天終于來(lái)到”，他抑揚(yáng)頓挫地宣稱“在總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)和我的指導(dǎo)下，我們正在改變國(guó)務(wù)院持續(xù)數(shù)十年的臃腫和官僚主義。這些全面改革將使我們的外交官有能力將美國(guó)和美國(guó)人放在第一位”。

這位國(guó)務(wù)院主管抨擊自己所領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)“壓制創(chuàng)造力，缺乏問(wèn)責(zé)制度，有時(shí)甚至公然損害美國(guó)利益”，且充斥著“極端意識(shí)形態(tài)者和官僚主義分子”，他們“熱衷于推進(jìn)自己的議程，卻往往與美國(guó)總統(tǒng)的議程背道而馳”。

他表示“國(guó)務(wù)院的規(guī)模和成本在過(guò)去十五年里不斷膨脹，卻長(zhǎng)期無(wú)法履行其基本外交職能，”魯比奧寫道，“問(wèn)題不在于資金不足，甚至也不在于缺乏人才，而在于一個(gè)一切都需要花費(fèi)太多時(shí)間、花費(fèi)太多金錢、涉及太多個(gè)人且最終無(wú)法滿足美國(guó)民眾需求的體系”。

盡管此前報(bào)道中將被撤銷的非洲事務(wù)局等機(jī)構(gòu)似乎仍然“存活”，但僅“第一階段”就計(jì)劃計(jì)劃撤銷132個(gè)機(jī)構(gòu)，使美國(guó)國(guó)務(wù)院的辦公室數(shù)量從734個(gè)減少到602個(gè)，一些涉及人權(quán)、多元化等事務(wù)的辦公室將被關(guān)停或并入其他機(jī)構(gòu)，還將遷移137個(gè)機(jī)構(gòu)的辦公地點(diǎn)。

按照“舉例”，負(fù)責(zé)民事安全、民主和人權(quán)事務(wù)的國(guó)務(wù)次卿職位將被撤銷，全球刑事司法辦公室和沖突與穩(wěn)定行動(dòng)局等機(jī)構(gòu)將被撤銷，負(fù)責(zé)難民、宗教自由和打擊人口販運(yùn)的機(jī)構(gòu)將并入外國(guó)援助和人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室。當(dāng)然，“舉例”也提到會(huì)設(shè)立一些新機(jī)構(gòu)，包括一個(gè)負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)所謂“新興威脅”的辦公室。

美聯(lián)社等媒體指出，按照國(guó)務(wù)院自己披露的信息，僅“第一階段”就將削減美國(guó)境內(nèi)國(guó)務(wù)院雇員15%，僅首都華盛頓就會(huì)削減約700個(gè)職位。

正如多位分析家所評(píng)述的，魯比奧時(shí)隔兩天所披露的同話題“真新聞”和“假新聞”僅在“改革”細(xì)節(jié)上有所出入，“改革”框架、力度甚至羅列的理由、切入點(diǎn)、針對(duì)性和細(xì)節(jié)幾乎如出一轍。如此“澄清”和反復(fù)不僅再一次凸顯“特朗普的不確定性”，也再一次讓國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)卿在特朗普時(shí)代“說(shuō)了不算、算了不說(shuō)”的尷尬畢露無(wú)遺。

一位匿名外交圈內(nèi)人士早在《紐約時(shí)報(bào)》等“改革草案”披露后、魯比奧“真新聞”公布前就預(yù)言，“草案”實(shí)際上是特朗普故意“吹風(fēng)”，意在“轉(zhuǎn)移注意力，讓我們對(duì)一個(gè)更溫和但仍然不受歡迎的重組方案心存感激”；另一位專業(yè)分析人士則更直白地表示，這“又是特朗普樂(lè)此不疲的極限施壓手段，因?yàn)槿绱瞬莅富旧狭⒓磿?huì)被質(zhì)疑和反對(duì)，然后他會(huì)拋出一個(gè)同樣很過(guò)分、但和‘草案’相比就顯得‘溫和’的方案爭(zhēng)取通過(guò)，而后者才是他真正最想要的東西”。

當(dāng)時(shí)分析家們大多認(rèn)為，特藍(lán)谷未必真的要裁撤、合并如此多的一級(jí)框架性機(jī)構(gòu)和部門，但大幅撤并二三級(jí)部門和辦公室，削減大量員工并借此清理和自己不合拍的“刺頭”，讓國(guó)務(wù)院成為更加聽命于總統(tǒng)的“隨身聽”式機(jī)構(gòu)，而不再是傳統(tǒng)上具有相對(duì)專業(yè)獨(dú)立性的外交主管部門，才是其真正的“改革底線”。4月22日通過(guò)國(guó)務(wù)院暨魯比奧公布的“真新聞”，證實(shí)了分析家們的預(yù)測(cè)。

然而不論“真新聞”版、“假新聞”版，還是48小時(shí)內(nèi)重演其近期屢屢表現(xiàn)出的張口結(jié)舌、手足無(wú)措一幕的魯比奧表現(xiàn)，無(wú)不彰顯出美國(guó)外交領(lǐng)域彌漫的恐慌、無(wú)序和混亂情緒，POLITICO稱“圈內(nèi)許多人對(duì)特朗普政府的所謂改革感到如此地?fù)?dān)憂”。

POLITICO援引一位職業(yè)外交官的匿名評(píng)論稱，“這簡(jiǎn)直是瘋狂”、“隨任國(guó)務(wù)院的工作很多地方的確需要改革，但哪怕召集一群猢猻，給猢猻們每人發(fā)一臺(tái)打字機(jī)讓它們自由發(fā)揮，也絕對(duì)能拿出比這好得多的方案”。

但也有人認(rèn)為，鑒于特朗普上任以來(lái)在“外事口”更信任自己及其“西翼”和幕僚顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)，而國(guó)務(wù)院作為外交職能專業(yè)部門的職權(quán)不斷被弱化，即便“第一外交官”魯比奧的正式公開表述也因此動(dòng)輒“自我反復(fù)證偽”，在此情況下多裁撤一些機(jī)構(gòu)和人員似乎也無(wú)關(guān)宏旨——反正在特朗普時(shí)代他們也越來(lái)越像尸位素餐的聾子耳朵。