作 者：張奧平 經濟學家、新質未來研究院院長

來 源：正和島（ID：zhenghedao）

本文八大重點

1. 下階段經濟工作總基調：堅持穩中求進工作總基調，著力穩就業、穩企業、穩市場、穩預期；
2. 宏觀政策：財政加快地方政府專項債券、超長期特別國債等發行使用。貨幣適時降準降息。既定政策早出臺早見效，根據形勢變化及時推出增量儲備政策。政策仍留有后手；
3. 超長期特別國債的使用重點仍將是“兩重”“兩新”，“兩新”將繼續擴圍，“兩重”將繼續加力；
4. 地方政府專項債券的使用預計重點將為投資建設（城市更新等）、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業賬款等；
5. 擴大內需：大力發展服務消費，盡快清理消費領域限制性措施，預計重點將為健康、養老、助殘、托幼、家政等
6. 產業發展：首要任務為“多措并舉幫扶困難企業”，著力點為融資支持及推動內外貿一體化。發展新質生產力重點為“人工智能+”行動；整治“內卷式”競爭，規范競爭秩序重點為“堅持標準引領”；
7. 改革開放：對內改革重點為加快全國統一大市場建設；對外開放重點為服務業開放試點工作及加強對企業“走出去”的服務；
8. 防風險工作：加快解決地方政府拖欠企業賬款問題，《保障中小企業款項支付條例》6月1日正式施行后，拖欠企業賬款問題將逐步緩解。持續鞏固房地產市場穩定態勢。持續穩定和活躍資本市場。

中共中央政治局4月25日召開會議，分析研究當前經濟形勢和經濟工作。
按慣例，4、7、12月政治局會議是中央對下階段經濟運行的定調，以及宏觀、產業等政策進行調整指導的窗口，是經濟工作的風向標，對下階段經濟走勢有著決定性的影響。

當前，外部沖擊影響加大，美國發動的全球新一輪關稅戰將使我國外需承壓。內部有效需求仍顯不足，“供強需弱”格局下，價格仍處低位運行。2025年一季度，代表下游的消費者價格CPI同比下降0.1%，代表中上游的生產者價格PPI同比下降2.3%，低于全年預期目標。經濟長期處于低價環境中，政府、企業、居民部門收入及支出預期則會受到壓制。

下一階段，如何進一步擴大內需，以內部自身的確定性對沖外部的不確定性，政治局會議所釋放的政策信號尤為重要。

下階段經濟工作總基調：堅持穩中求進工作總基調，著力穩就業、穩企業、穩市場、穩預期

在經濟形勢判斷部分，首先，對前期經濟工作成績充分肯定，成績講足。會議認為，“經濟呈現向好態勢，社會信心持續提振，高質量發展扎實推進，社會大局保持穩定。”

其次，將當前經濟運行困難及問題講透。會議認為，“我國經濟持續回升向好的基礎還需要進一步穩固，外部沖擊影響加大。

最后，做好下階段經濟工作的總基調與總目標為：

1. 要堅持穩中求進工作總基調，

2. 完整準確全面貫徹新發展理念，

3. 加快構建新發展格局，

4. 統籌國內經濟工作和國際經貿斗爭，堅定不移辦好自己的事，堅定不移擴大高水平對外開放，著力穩就業、穩企業、穩市場、穩預期，以高質量發展的確定性應對外部環境急劇變化的不確定性。

其中，“統籌國內經濟工作和國際經貿斗爭”相關內容為新增目標，并重點指出要著力實現“四穩”，以高質量發展的自身確定性，應對外部環境的不確定性。

宏觀政策：加快地方政府專項債券、超長期特別國債等發行使用，適時降準降息

宏觀政策總基調方面，會議強調，“要加緊實施更加積極有為的宏觀政策，用好用足更加積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策”。其中“加緊實施”與“用好用足”則表明下階段宏觀財政貨幣政策的使用將提速加力，亦為后續進一步加力留出空間。

會議后文指出，“要不斷完善穩就業穩經濟的政策工具箱，既定政策早出臺早見效，根據形勢變化及時推出增量儲備政策，加強超常規逆周期調節，全力鞏固經濟發展和社會穩定的基本面。”

1. 財政政策：加快地方政府專項債券、超長期特別國債等發行使用

財政政策方面，會議指出，“加快地方政府專項債券、超長期特別國債等發行使用”。

首先，從中央加杠桿，超長期特別國債的使用上來看，重點仍將是“兩重”“兩新”。會議在后文擴大內需工作中指出，“加大資金支持力度，擴圍提質實施‘兩新’政策，加力實施‘兩重’建設”。

2025年的1.3萬億元超長期特別國債雖4月24日才進行首次發行，但已較去年5月17日首發節奏提前，且早已預支安排超2300億元支持“兩重”建設，及810億元支持“兩新”工作。

關于“兩重”建設方面，據央視新聞4月1日報道，今年已安排超2300億元超長期特別國債資金支持“兩重”建設，涉及生態保護、交通物流、科技基礎設施等領域。

交通運輸領域，超長期特別國債資金共支持長江經濟帶120余個公路水運項目建設，“兩重”項目推動長江經濟帶綜合立體交通走廊加快形成；長江沿江高鐵通道2025年計劃完成投資1168億元。

在城市建設領域，超長期特別國債資金和中央預算內投資支持各地方約3800個地下管網建設改造項目實施，涉及項目總投資超過6000億元。

截至目前，超長期特別國債支持的“兩重”項目，已帶動社會資本投入約2.1萬億元。
“兩重”建設其他重點方向，如新型城鎮化、城市更新等，讀者可閱讀筆者關于政府工作報告解讀，此文不再贅述。

關于“兩新”工作方面，2025年1月8日，國家發展改革委與財政部聯合發布關于2025年加力擴圍實施大規模設備更新和消費品以舊換新政策的通知，明確“兩新”工作加力擴圍的方向，其中，設備更新的重點有：

1）在繼續支持工業、用能設備、能源電力、交通運輸、物流、環境基礎設施、教育、文旅、醫療、老舊電梯等設備更新基礎上，將支持范圍進一步擴展至電子信息、安全生產、設施農業等領域；

2）加強老舊營運船舶報廢更新項目實施；
3）擴圍支持老舊營運貨車和農業機械報廢更新；
4）提高新能源城市公交車及動力電池更新補貼標準。

消費品換新的重點方向有：

1）擴大汽車報廢更新支持范圍；
2）加力支持家電產品以舊換新。繼續支持冰箱、洗衣機、電視、空調、電腦、熱水器、家用灶具、吸油煙機等8類家電產品以舊換新，將微波爐、凈水器、洗碗機、電飯煲等4類家電產品納入補貼范圍；
3）實施手機等數碼產品購新補貼（手機、平板、智能手表手環）
4）積極支持家裝消費品換新；
5）加快推進電動自行車以舊換新。

會議后文指出，“擴圍提質實施‘兩新’政策”，筆者預計“兩新”工作將在年初擴圍的基礎上進一步擴圍。此外，除上述政策支持方向以外，市場更需關注標準倒逼方向。會議后文指出，“大力推進重點產業提質升級，堅持標準引領，規范競爭秩序。”

2025年2月10日，國家發改委發文《2024年大規模設備更新和消費品以舊換新工作取得顯著成效》指出，“2024年和2025年‘兩新’領域計劃制定修訂關鍵核心國家標準294項，截至目前已發布168項。”

在設備更新方面，“出臺能耗限額、設備能效、污染物和碳排放等國家標準81項，倒逼高污染、高耗能、高風險設備更新換代，加快淘汰落后產能。”

在消費品以舊換新方面，“發布家電、家具、汽車、廚衛用具等國家標準49項，提升消費品質量安全水平。”

在回收循環利用方面，“發布廢舊車用動力電池、廢棄電器電子產品、退役光伏組件回收利用等國家標準38項，支撐廢舊產品設備高效循環利用。”

2025年1月8日，國家發展改革委與財政部聯合發布關于2025年加力擴圍實施大規模設備更新和消費品以舊換新政策的通知中明確，“2025年底前按期完成‘兩新’領域標準提升行動方案明確的全部294項重點國家標準制定修訂任務。”

其中，294項國家標準中有74項為強制性標準（強制性標準必須執行，見下圖），于2024年4月10日，由市場監管總局等部門發布的《以標準提升牽引設備更新和消費品以舊換新行動方案》中以清單形式明確。

其次，從地方加杠桿，地方政府專項債券的使用上來看，下一步重點將為政府工作報告明確的投資建設（城市更新等）、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業賬款等。

會議后文指出，“加快解決地方政府拖欠企業賬款問題”“加力實施城市更新行動，有力有序推進城中村和危舊房改造。”

2. 貨幣政策：適時降準降息，創設新的結構性貨幣政策工具，設立新型政策性金融工具

貨幣政策方面，會議指出，“適時降準降息，保持流動性充裕，加力支持實體經濟。創設新的結構性貨幣政策工具，設立新型政策性金融工具，支持科技創新、擴大消費、穩定外貿等。強化政策取向一致性。”

筆者認為，從總量上看，降準降息已在路上。從結構上看，將創設新的結構性貨幣政策工具及設立新型政策性金融工具，重點支持科技創新、擴大消費、穩定外貿等。

擴大內需：“兩重”“兩新”，大力發展服務消費

需求側擴大內需方面，會議指出三大重點工作：

1. 要提高中低收入群體收入，大力發展服務消費，增強消費對經濟增長的拉動作用。

2. 盡快清理消費領域限制性措施，設立服務消費與養老再貸款。

3. 加大資金支持力度，擴圍提質實施“兩新”政策，加力實施“兩重”建設。

首先，關于2025年提振消費的政策機遇，讀者需重點關注中辦、國辦印發的《提振消費專項行動方案》，此份文件為提振消費綱領性文件，明確了“一老一小”服務、生活服務、文體旅游、冰雪經濟、入境消費、服務業擴大開放、消費品以舊換新等重點方向，各地區各部門將圍繞此文進一步落實。

其次，關于服務消費，4月16日商務部等9部門聯合印發《服務消費提質惠民行動2025年工作方案》，推出6方面48條舉措，涵蓋餐飲、健康、文旅、體育等12個重點領域。

最后，會議指出，“盡快清理消費領域限制性措施，設立服務消費與養老再貸款”。筆者認為，從放寬準入、減少限制來看，政府工作報告所明確的健康、養老、助殘、托幼、家政等則為重點方向。

產業發展：幫扶困難企業，推動內外貿一體化，培育壯大新質生產力

供給側產業發展方面，會議強調：

1. 要多措并舉幫扶困難企業。加強融資支持。加快推動內外貿一體化。

2. 培育壯大新質生產力，打造一批新興支柱產業。持續用力推進關鍵核心技術攻關，創新推出債券市場的“科技板”，加快實施“人工智能+”行動。大力推進重點產業提質升級，堅持標準引領，規范競爭秩序。

首先，下階段供給側產業發展的首要任務為“多措并舉幫扶困難企業”，著力點為融資支持及推動內外貿一體化。筆者預計，“出口轉內銷”將有更多“真金白銀”政策支持，外貿企業需重點關注。

其次，培育壯大新質生產力重點為加快實施“人工智能+”行動，重點方向則為政府工作報告所明確的大模型廣泛應用，智能網聯新能源汽車、人工智能手機和電腦、智能機器人等。

最后，在規范競爭秩序，整治“內卷式”工作方面，會議再次強調，“堅持標準引領。”
筆者認為，新一輪供給側改革，多個行業去產能工作已全面啟動。

2025年2月，《求是》雜志發表的習近平總書記文章《經濟工作必須統籌好幾對重要關系》中指出，“要堅持供需兩側協同發力、動態平衡，持續深化供給側結構性改革，有進有退、有保有壓，增強供給與需求的適配性、平衡性。”

十四屆全國人大三次會議經濟主題記者會，國家發改委主任鄭柵潔表示，“我們將分行業出臺具體方案，推動落后低效產能退出，擴大中高端產能供給，讓供給側更好地適應市場需求的變化。”

2025年2月10日，國務院常務會議指出，“要堅持從供需兩側發力，標本兼治化解重點產業結構性矛盾等問題，促進產業健康發展和提質升級。要優化產業布局、強化標準引領、推進整合重組，推動落后低效產能退出，增加高端產能供給。”

讀者需重點關注推動落后低效產能退出的一大工作抓手“強化標準引領”，上文所解讀的“兩新”工作294項國家標準便是“強化標準引領”的具體落實。

改革開放：加快全國統一大市場建設，加大服務業開放試點政策力度，積極維護多邊主義，反對單邊霸凌行徑

對內改革工作方面，會議指出，“加快全國統一大市場建設，扎實開展規范涉企執法專項行動。”

關于加快全國統一大市場建設，2024年12月4日，國家發展改革委已印發《全國統一大市場建設指引（試行）》（下文簡稱《指引》）。《指引》部分重點如下：

1. 各地區不得利用行政、刑事手段違法干預經濟糾紛、侵害經營主體權益，不得超權限、超范圍、超數額、超時限查封、扣押、凍結經營主體財產，不得違法開展異地執法或實行異地管轄，依法防止和糾正逐利性執法司法活動。

2. 各地區、各部門要嚴格落實《公平競爭審查條例》，按照法定審查程序、審查標準開展公平競爭審查工作，嚴格落實審查主體責任，防止出臺或實施妨礙公平競爭的政策措施。

3. 各地區不得限制商品和要素跨區域自由流動，不得設置不合理條件排斥、限制或者禁止本地經營主體向外地提供商品和服務，不得以定向補貼、地方推薦目錄等形式強化對本地產品或特定產品保護以及變相限制外地產品進入本地市場。

對外開放工作方面，會議指出，“加大服務業開放試點政策力度，加強對企業‘走出去’的服務。同國際社會一道，積極維護多邊主義，反對單邊霸凌行徑。”

2024年11月19日，商務部發布的《關于促進外貿穩定增長的若干政策措施》已明確2025年穩外貿9條具體政策。部分重點如下：

1. 擴大出口信用保險承保規模和覆蓋面。支持企業開拓多元化市場，鼓勵相關保險公司加大對專精特新“小巨人”、“隱形冠軍”等企業的承保支持力度，拓展出口信用保險產業鏈承保。

2. 促進跨境電商發展。持續推進海外智慧物流平臺建設。支持有條件的地方探索建設跨境電商服務平臺，為企業提供海外法務、稅務資源等對接服務。

3. 擴大特色農產品等商品出口。擴大優勢特色農產品出口，加大促進支持力度，培育高質量發展主體。

4. 穩妥推進與更多國家商簽互免簽證協定，有序擴大來華單方面免簽政策適用國家范圍，擴大過境免簽政策實施區域、延長可停留時間，依規為臨時緊急來華重要商務團組審發口岸簽證，支持重點貿易伙伴商務人員來華。

防風險：加快解決地方政府拖欠企業賬款問題，持續鞏固房地產市場穩定態勢，持續穩定和活躍資本市場

防范化解風險工作方面，會議指出：

1. 繼續實施地方政府一攬子化債政策，加快解決地方政府拖欠企業賬款問題。

2. 加力實施城市更新行動，有力有序推進城中村和危舊房改造。

3. 加快構建房地產發展新模式，加大高品質住房供給，優化存量商品房收購政策，持續鞏固房地產市場穩定態勢。

4. 持續穩定和活躍資本市場。

首先，會議在防風險部分首次指出，“加快解決地方政府拖欠企業賬款問題”，體現中央對地方政府拖欠企業賬款問題的重視。預計，《保障中小企業款項支付條例》6月1日正式施行后，拖欠企業賬款問題將逐步緩解。

其次，關于穩定房地產市場，下階段重點工作仍為城市更新行動及土地收儲、收購存量商品房。

最后，關于資本市場，明確為“穩定和活躍”。筆者認為，穩定在前，則只托不舉，仍圍繞經濟基本面波動。

民生工作：著力保民生。對受關稅影響較大的企業，提高失業保險基金穩崗返還比例
民生工作方面，會議強調：

1. 對受關稅影響較大的企業，提高失業保險基金穩崗返還比例。

2. 健全分層分類的社會救助體系。

3. 加強農業生產，穩定糧食等重要農產品價格。

4. 鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。

5. 持續抓好安全生產和防災減災等各項工作。

面向未來，外部環境雖存較大不確定性，但內部國家戰略及政策則更具確定性與穩定性。唯有以后天的視角思考明天的格局，以明天的格局做出今天的決策，實然主義、實事求是謀發展，與黨同頻、與國共振，才能不迷茫，抓住長期的確定性！

*作者張奧平系經濟學家、新質未來研究院院長。同時兼任中國電子商會科創產業專委會副理事長（特聘經濟學家），中央廣播電視總臺央視網“微光計劃”特聘經濟顧問，人民網創投專家咨詢委員會特聘專家。多個地方政府部門及協會等經濟顧問：山東省青年企業家協會特聘經濟顧問，山東省社會組織發展服務中心智庫專家；民建陜西省委會企業委員會特聘經濟顧問，陜西省秦商總會特聘經濟學家；江西省數字經濟企業協會特約經濟學家；新疆維吾爾自治區工商聯直屬商會專家顧問，新疆科學文化傳播大使，新疆青企協特聘經濟學家；遼寧省工業經濟聯合會特聘經濟學家；蘇州工業園區企服中心特聘經濟學家；南昌市工商聯特聘經濟顧問；廣州市高新技術企業協會經濟發展顧問；濟南市民營經濟發展局智庫專家；龍口市科學技術局特聘專家；新鄉市企業家聯合會特聘經濟顧問；昆明經開區產業發展服務中心特聘經濟顧問；中關村數字文化產業智庫專家委員。獲評南開金融首席經濟學家論壇“青年經濟學者”，第一財經“青年財經思想者”。

排版| 椰子| 允允主編| 孫允廣