2025.04.25

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導讀：中共中央政治局會議定調下一階段財政政策著力點。

作者 |第一財經 陳益刊

面對貿易戰等帶來的外部沖擊影響加大，中國財政政策如何應對始終是外界關注的一個重點。4月25日召開的中共中央政治局會議，則對此指明了方向。

此次會議要求，要加緊實施更加積極有為的宏觀政策，用好用足更加積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策。加快地方政府專項債券、超長期特別國債等發行使用。兜牢基層“三保”（即“保基本民生、保工資、保運轉”）底線。同時，會議指出，繼續實施地方政府一攬子化債政策，加快解決地方政府拖欠企業賬款問題。

粵開證券首席經濟學家羅志恒告訴第一財經，美對全球加征關稅并對中國任性加征高額關稅，沖擊全球經濟并影響中國外需，美高關稅導致中美貿易事實上脫鉤，這在二季度將體現為出口可能受到明顯影響，因此要“加緊實施”和“用好用足”積極財政政策等，有必要通過財政政策擴大總需求、防范化解地方債務風險、清欠賬款暢通經濟循環。

加快發債穩經濟

財政政策擴大總需求成為當前應對貿易戰的重要舉措，而衡量的一個關鍵指標就是財政支出規模及增速。

根據財政部數據，今年一季度全國廣義財政支出（一般公共預算支出和政府性基金支出）約9.3萬億元，比去年同期增加近0.5萬億元，同比增長約5.6%。這一增速高于去年同期及去年全年水平，反映出一季度積極財政政策發力穩經濟。而在一季度廣義財政收入有所下滑背景下，之所以財政支出能夠保持一定擴張，正得益于政府債券加快發行。

根據中國人民銀行數據，2025年一季度，政府債券凈融資3.87萬億元，同比多出2.52萬億元。

羅志恒表示，此次會議要求進一步加快地方政府專項債券、超長期特別國債的發行使用，有利于盡快形成實物工作量，擴大總需求。

而政府債券發行提速也“箭在弦上”。申萬宏源證券首席經濟學家趙偉表示，目前公開的25省市二季度新增專項債發行計劃較一季度規模增長36.5%。同時，特別國債于4-10月發行，發行節奏較2024年提早近1個月。融資提速或可有效支撐二季度財政支出。

在加快發債加持下，財政支出規模維持一定力度擴張，但資金使用重點則有所側重，核心將圍繞此次會議提出的“穩就業、穩企業、穩市場、穩預期”和“保民生”“促消費”。

羅志恒認為，當前部分地方政府面臨可支配財力增速不高，以及利息支出和“三保”支出壓力不減。而此次會議提出要繼續兜牢“三保”和繼續化債，可以減輕地方財政壓力，以更大的能力和積極性投入到穩就業、保民生中，為打贏關稅戰奠定基礎。

財達證券常務副總經理胡恒松告訴第一財經，此次會議強調“繼續實施地方政府一攬子化債政策”，相較于之前“完善和落實一攬子化債方案”，刪除了“完善”表述，透露出政策延續性與穩定性的重要信號。這表明前期推行的一系列化債舉措，包括對“隱債名單”和“融資平臺名單”的嚴格監管等，將持續深入推進。在此背景下，地方融資環境仍將保持高壓監管態勢。

中央財經大學教授溫來成告訴第一財經，當前一些地方政府拖欠企業賬款問題仍比較突出，而此次會議重點提及加快解決這一問題，未來地方財政支出結構上可能會有所優化，優先解決這一問題，維護政府信譽的同時，減輕企業資金壓力。

“會議要求加快解決地方政府拖欠企業賬款問題，能暢通國民經濟循環，減少‘連還欠’，而且有利于提高地方政府公信力和改善營商環境。”羅志恒說。

根據今年政府工作報告，今年新增專項債券為4.4萬億元，比上年增加5000億元，重點用于投資建設、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業賬款等。此次會議要求加快發行專項債，也有利于推動解決政府拖欠企業賬款問題。

胡恒松表示，目前看短期內加大新增債券額度去解決政府拖欠企業賬款的可能性較小。但隨著一攬子化債政策繼續實施，可能會通過銀行貸款、政策性銀行等渠道在一定程度上為解決拖欠賬款問題提供資金支持。對于地方來說，妥善解決拖欠企業賬款問題，不僅可以提高整個社會的經濟運行效率，也有助于提升地方政府的形象和公信力。

今年財政資金加大穩投資促消費的一個關鍵舉措，是發行了1.3萬億元超長期特別國債。其中8000億元支持“兩重建設”，重點支持基礎研究能力提升、未來產業發展、高標準農田建設、大中型灌區新建改造及大中型引調水和大中型水庫建設、長江經濟帶生態環境保護和綠色發展、農業轉移人口市民化公共服務體系建設、高等教育提質升級、城市地下管網管廊建設改造等方面任務。另外，3000億元支持消費品以舊換新，2000億元支持設備更新。

上述1.3萬億元超長期特別國債已經在4月24日成功發行了1210億元，剩余的額度也將在10月10日前發行完畢。

財政增量政策受關注

此次會議提出，加大資金支持力度，擴圍提質實施“兩新”政策，加力實施“兩重”建設。

胡恒松表示，這意味著未來不排除繼續增加超長期特別國債發行規模，來加大對“兩重”建設“兩新”政策資金支持力度。今年超長期特別國債用于支持“兩新”的資金規模比去年大幅增加，既能緩解地方財政壓力，又能通過“杠桿效應”撬動更多社會資本參與。

“但值得注意的是，當前政策的一個難點在于如何使用這筆財政資金精準投向能拉動產業鏈升級、綠色轉型和技術創新的領域。而此前相關部門研究將‘兩新’領域重點國家標準執行情況納入中央質量督察考核等，也體現了對提高資金使用效益的重視。”胡恒松說。

此次會議提出，創設新的結構性貨幣政策工具，設立新型政策性金融工具，支持科技創新、擴大消費、穩定外貿等。

羅志恒分析，2022年，我國創新性地提出了政策性開發性金融工具，成為接棒專項債、托舉基建的利器，起到穩定經濟運行的效果。當時政策性開發性金融工具，主要通過發行金融債券等方式籌集資金；資金主要用于補充重大項目資本金，或為專項債項目資本金搭橋。時隔3年，政治局會議再度提出“設立新型政策性金融工具”，意味該工具可能再度啟用，且在資金用途上有所創新。或側重于支持基礎研究和原始創新、支持“出口轉內銷”等。

此前，財政部部長藍佛安在全國兩會期間介紹，今年將加大財政與金融政策聯動力度，新增實施兩項貸款貼息政策，激發消費動力。一項是對重點領域的個人消費貸款，給予財政貼息，減輕當期支出壓力。另一項是對餐飲住宿、健康、養老、托幼、家政這些與老百姓生活密切相關的領域，財政對經營主體貸款分類給予貼息，降低融資成本，增加更多優質服務供給。

此次會議指出，要不斷完善穩就業穩經濟的政策工具箱，既定政策早出臺早見效，根據形勢變化及時推出增量儲備政策，加強超常規逆周期調節，全力鞏固經濟發展和社會穩定的基本面。

羅志恒建議，優化并新增儲備一批財政政策，應對關稅戰、擴大總需求。比如及時根據形勢調整并追加預算，確保必要的支出強度；紓困救助外貿等受損行業，解決重大沖擊下可能的失業問題，對因外貿沖擊的失業群體可按照低保標準給予半年或者一定階段的直接補貼。推動“國資-財政-社保”聯動改革，提高國資上繳財政比例并專項用于提高城鄉居民養老保險水平，同時給二孩及以上家庭發放補貼，“以舊換新”補貼擴圍至服務消費，提振消費等。

微信編輯| 雨林