2025年政府工作報告提出實施健康優先發展戰略，促進醫療、醫保、醫藥協同發展與治理。這是落實黨的二十大以及黨的二十屆三中全會關于深化醫藥衛生體制改革的重要戰略部署，是實現健康中國的重大舉措。“三醫”協同發展與治理是改革開放以來，特別是黨的十八大以來我國深入推進醫藥衛生體制改革進程中不斷探索形成的經驗，也是推進健康中國建設的基本原則。

自20世紀90年代末期以來，協同推進醫療保障制度、醫療衛生服務體制和藥品供應體制改革，經歷了不同的階段。首先是“三改并舉”，即建立以職工基本醫療保險制度為主體的醫療保障制度以及有序競爭的醫療衛生服務體系和藥品供應體系；2009年的新醫改又提出“三醫聯動”。在長期改革實踐探索的基礎上，黨的二十大以及黨的二十屆三中全會將深入推進醫藥衛生體制改革的基本原則總結為“三醫”協同發展與治理。“三醫”協同發展與治理是“三醫聯動”的升級，在聯動的基礎上強調三方的協同，在健康優先發展的基礎上實現“三醫”目標的一致性、制度的耦合性以及政策的有機銜接。本次政府工作報告給出了實現醫療、醫保、醫藥協同發展與治理的具體部署和路徑。

醫療保障要發揮戰略購買功能，引導資源的配置與再配置，提高基金乃至整個醫藥衛生體系的運行效率。現代醫療保障的功能首先是為參保人提供保障，應對健康風險沖擊；其次是為醫藥衛生體系籌資；最后是通過戰略購買引導資源配置。這三個功能的實現是相互交叉、相互支撐的。作為醫藥衛生體系主要的籌資來源和戰略購買方，醫保具有引導資源配置的能力，且也只有通過引導資源配置、提高資金使用效率，才能更加有效地實現對參保人的保障。當然，這三個功能的實現也離不開醫療服務體系和藥品供應體系。醫療保障在購買醫藥衛生服務的過程中，既要有效保障人民群眾的就醫需求，又要賦能醫藥衛生行業發展；反過來，醫藥衛生行業只有在滿足人民群眾對醫藥衛生服務需求的前提下才能更好實現高質量發展。

2025年政府工作報告中關于實現“三醫”協同發展與治理的政策安排十分豐富，涉及多個方面，其中社會關注度比較高的主要包括三個方面。

一是優化藥品集采政策，強化質量評估和監管，讓人民群眾用藥更放心。藥品集中帶量采購是近年來社會關注度較高的政策措施，集采政策的實施有效凈化了之前醫藥行業藥價虛高、帶金銷售的不良風氣，降低了群眾用藥負擔，提高了醫保基金的使用效率。集中帶量采購取得實效的前提是仿制藥一致性評價，即對集采藥品質量與療效的保障機制。一段時期以來，社會上有關集采藥品質量和療效的討論較多，這反映出人民群眾對集采藥品質量的關注。因此，政府工作報告專門提出要強化藥品的質量評估和監管。這就需要藥品監管部門協同發力，把好藥品質量的第一關。同時，醫保部門也要在集采過程中加強對集采藥品質量和療效的監測，建立信用機制，對監測質量有問題的集采藥品及時采取措施。醫療機構作為藥品的實際銷售和使用部門，也要及時跟蹤、監測并報告藥品使用情況，“三醫”協同發力，讓人民群眾用藥更加放心。

二是健全藥品價格形成機制，制定創新藥目錄，支持創新藥發展。我國藥品價格實行的是市場價格形成機制。仿制藥領域往往存在多個供應，因此藥品價格可以通過市場競爭形成；但在創新藥特別是獨家創新藥領域，藥品的價格形成機制就較為復雜了。創新藥生產企業在前期投入了高昂的研發成本，所以專利期內享有壟斷定價權。對于醫保部門而言，既要在有限的資金條件下滿足參保人對創新藥的現實需求，也要聚焦對醫藥產業創新發展的支持與賦能。而醫保藥品目錄準入的國家談判機制則順利實現了保障參保人用藥需求、符合基金承受能力與支持創新藥發展的三者協同。近年來，通過國家藥品談判機制，創新藥進入醫保藥品目錄的速度明顯加快，同時通過進入醫保藥品目錄實現“以量換價”，創新藥生產企業在獲得創新利潤的同時，也使得參保人對創新藥的可及性不斷提高。需要注意的是，實現支持創新藥發展，也需要“三醫”協同。對于藥品監管部門而言，除了要加快新藥上市審評審批外，還需要對創新藥的臨床效果進行動態化監測。同時，要想更好地實現對創新藥發展的有力支持，醫療機構也需要進一步深化藥品管理和使用機制的改革。目前，一些國家談判藥品雖然進入了醫保目錄，價格也大幅下降，但在醫療機構的使用上仍然面臨一些問題，導致國家藥品談判機制的落地效果大打折扣，對創新藥的支持難以落到實處。雖然醫保部門和衛生部門為促進創新藥的使用落地聯合推出了“雙通道”政策，但仍有一些深層次制度性問題阻礙了創新藥的使用。比如，醫療機構的藥品品規數量限制、公立醫院考核中“藥占比”及其他相關指標的限制，以及在藥品零差率下醫院藥品管理成本的補償，等等。從“三醫”協同發展與治理的角度，支持創新藥的發展既需要醫保部門不斷健全價格形成機制、制定和完善創新藥目錄，同時也需要衛生部門特別是醫療機構繼續深化藥品管理和使用機制，清理在使用創新藥上的不合理限制措施。畢竟只有在“三醫”協同發力下，支持創新藥的發展才能落到實處。

三是深化醫保支付方式改革，促進分級診療。目前我國醫療服務體系存在優質醫療資源向上集中、基層醫療衛生服務能力薄弱的情況，導致大醫院擁擠不堪、基層醫療衛生機構門可羅雀。對此，2025年政府工作報告提出要促進優質醫療資源擴容下沉和區域均衡布局，實施醫療衛生強基工程。對于醫保部門，實現分級診療是優化資源配置的重要任務，而醫保促進分級診療、優化資源配置的主要政策工具就是支付方式改革。住院服務已經實現了DRG/DIP付費全面覆蓋。實際上，DRG/DIP付費不僅是規范醫療行為的主要方式和相應手段，而且也有利于優化資源配置，通過改變對醫療機構的激勵機制，推動大醫院下轉常見病、多發病，從而實現分級診療。同時，社區醫療衛生服務也要推動與醫聯體、縣域醫共體建設相協同的醫保支付方式改革，將過去的按項目付費為主逐步改革為按人頭付費、打包付費為主，即通過醫療衛生服務體系改革與醫保支付方式改革的協同發力，來更好地支持醫聯體、縣域醫共體建設，推進分級診療，優化資源配置。

總之，實現健康優先發展戰略、建設健康中國，不是一個部門的事情，需要“三醫”協同發展與治理，這既是黨中央既定的方針，也是經過實踐反復證明的改革經驗。“三醫”協同發展與治理，首先是目標上要實現一致性，以共同實現人民健康為根本目的；其次是制度上要實現耦合、互補和支撐；最后是在政策上要有機銜接。2025年政府工作報告對“三醫”協同發展與治理進行了細致部署，在藥品集采、支持創新、深化支付方式改革以及推進分級診療等方面都提出了相應的具體安排，為進一步深化醫藥衛生體制改革、實現健康中國的戰略目標打下了堅實基礎。（ZGYB-2025.03）

作者 | 王震 中國社會科學院經濟研究所研究員、中國社會科學院大學教授

來源 | 中國醫療保險

編輯 | 劉瑩 高鵬飛

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