【對話嘉賓】

楊善竑 全國人大代表，安徽省阜陽市人民政府副市長

鄭 軍 全國政協委員，湖北第二師范學院院長

秦玉友 東北師范大學中國農村教育發展研究院副院長、教授

梁文艷 北京師范大學教育經濟研究所副所長、教授

今年全國兩會上，習近平總書記在看望參加政協會議的民盟、民進、教育界委員并參加聯組會時強調，要著眼現代化需求，適應人口結構變化，統籌基礎教育、高等教育、職業教育，統籌政府投入和社會投入，建立健全更加合理高效的教育資源配置機制。根據第七次全國人口普查數據，我國學齡人口總規模預計從2021年的3.28億持續減少至2035年的2.5億，學齡人口結構從“兩頭小、中間大”的“紡錘形”轉向“倒金字塔形”。人口變化給基礎教育帶來哪些影響？如何合理布局中小學校、優化教育資源配置？帶著這些問題，我們采訪了兩會代表委員及專家學者。

學齡人口變化是影響區域教育資源配置的關鍵因素

《人民教育》：《教育強國建設規劃綱要（2024—2035年）》提出建立“公平優質的基礎教育體系”。人口變化對基礎教育體系的宏觀影響和挑戰是什么？

楊善竑：教育資源作為一種公共資源，政府在其資源配置中切實發揮了關鍵主導作用，有效保障了教育的公平、高效、穩定發展。近年來，我國出生人口斷崖式下降，對教育結構性需求產生了深遠影響，對資源科學化配置帶來了巨大挑戰。一是低齡學段教育需求急速下降。大多數地區學齡人口驟減，造成幼兒園、小學資源過剩。二是初中、高中峰谷急轉。目前全國上下幼兒園、小學學位需求已達峰，從2025年開始，各地初中、高中需求將陸續達峰，導致教育各學段間資源供需差異巨大。三是區域之間人口增減分化。隨著城鎮化步伐加快，短期內局部地區，如長三角地區以及一些地級市的中心城區人口流入加劇，學位較為緊張，形成義務教育“農村空”“城市擠”并存的矛盾。

秦玉友：由于基礎教育特別是義務教育是就近入學，所以人口變化對基礎教育的影響主要表現為學齡人口變化對區域教育的影響。從生育率長時間處于較低水平的發達國家的情況看，學校布局調整已經成為應對學齡人口減少的一項長期政策，學校布局調整也是我國過去較長一段時間、當前和未來較長一段時間內應對人口變化的一項長期政策。適應人口變化，首先要優化學校布局，其次要優化教育資源配置。

目前我國出生人口呈現“先增后減”的變化趨勢。從學段來看，我國學前至小學階段學齡人口減少，學校規模進一步縮減，學校發展面臨規模效益衰減、資源效能不足等問題；初中階段正處于學齡人口高峰，初中學齡人口即將減少；高中階段學齡人口短中期內呈現增長趨勢。從區域來看，出生人口變化與城鎮化相遇，區域學齡人口減少地區面臨學校小、微、空問題，區域學齡人口增加地區面臨教育擴容壓力。

鄭軍：城鄉教育資源分布失衡、師資供需存在結構性矛盾，都是人口變化給教育資源配置帶來的突出挑戰。此外，當前我國人口形勢面臨少子化與老齡化雙重壓力。學齡人口減少伴隨老齡化加劇，教育財政可能向養老領域傾斜，擠占基礎教育領域投入。

持續優化中小學校布局，做好教育資源的動態配置

《人民教育》：今年的政府工作報告提出，深入實施基礎教育擴優提質工程，健全與人口變化相適應的資源統籌調配機制。在低出生率、城鎮化加快的人口變化形勢下，如何做好教育資源的動態配置，您有哪些建議？

楊善竑：當前，人口變化給教育資源配置帶來的挑戰在不同區域、不同學段、未來不同時期都存在明顯的差異，這就對各地教育工作精細化管理提出了更高的要求。一是建立三級預警響應機制。建立全國統一的學齡人口大數據監測平臺和學位預警系統，制定基礎教育資源動態配置指導標準，健全教育、公安、衛健等部門溝通協作機制，定期開展區域教育資源承載力評估，制訂差異化區域調整方案。二是統籌推進閑置資源利用。以縣為單位，根據學齡人口變化趨勢和新型城鎮化進程，科學編制義務教育學校建設規劃，加快鄉村100人以下小規模學校布局優化調整，促進義務教育按照結構性需求擴容增位。三是擴大普通高中教育資源。加大特色辦學力度，在人口流入地、產業集聚區等新建一批公辦高中。試點開展“高中集團化辦學”，以優質校帶動薄弱校，促進資源共享。探索設立普通高中與職業高中融合型綜合高中。

鄭軍：一是把握學齡人口變動的“窗口期”，加強人口數據與教育數據的融合共享，提高精準測算和精準供給水平，加強教育資源優化布局的前瞻性。二是加大教育經費投入力度，統籌設計城鄉一體化的義務教育經費保障機制，明確各級分擔比例，落實經費分擔機制。三是將“教育融合”作為城鄉融合發展的“優先選項”，準確預判教育城鎮化的發展趨勢，既要合理彌補教育資源供給缺口，也要考慮如何消化過剩的教育資源，優化城鄉教育資源配置。

秦玉友：首先，從學段來說，小學階段要有序推進學校布局調整，保留必要的教學點，進一步優化不足100人按100人核撥學校公用經費的政策；初中階段要在鄉鎮或中心鄉鎮建設和完善寄宿制學校，推進寄宿制學校標準化建設；高中階段要加快擴大學位供給，充分利用存量教育資源有序新建擴建學校，加快擴大教育資源供給。

其次，在“先增后減”的人口變化過程中，我國不同區域學齡人口變化面臨復雜多樣的情況，亟待科學研判不同類型區域的功能目標與教育功能定位，根據學齡人口減少、穩定、增加等三種區域人口變化類型，分類優化區域基礎教育學校布局。學齡人口增加、學位緊張型區域主要集中在人口凈流入的城市端，需要根據新增學齡人口數量與分布，在盤活已有資源基礎上有序擴建、新建學校，或者通過發展校車服務等方式就近將超載學齡人口分流到其他鄰近區域有學位富余的學校。學齡人口減少、學位富余型區域主要集中在學齡人口減少的農村端，需要解決好學齡人口動態性與學校空間布局穩定性的矛盾，針對縣域部分區域或整個縣域學齡人口減少和鄉村學校乃至部分鄉鎮學校逐漸小規模化、微型化、空心化的情況，小學布局重心開始向鄉鎮轉移，甚至開始向中心鄉鎮轉移，初中布局重心開始向中心鄉鎮或縣城轉移，同時可考慮在中心鄉鎮建立和完善九年一貫寄宿制學校，有序破解學齡人口減少與學校空間布局分散的矛盾。在學齡人口穩定、學位充足型區域，需要增加教育服務的吸引力，辦好必要的小規模學校和教學點，為適齡兒童提供方便且有質量的教育服務。

梁文艷：從教育管理部門的角度來看，應積極引入大數據和人工智能技術，構建教育資源監測與預警平臺，并據此實時優化教育資源配置與布局。為避免局部區域學校資源過載或閑置的現象，需要突破基層行政區劃的限制，從市或區（縣）層面統籌規劃學校布局，并推動區域內教育資源共享。此外，應加強不同學校間教學設施的共用，例如采用“主校+分校”的集團化辦學模式，共享校區內部師資及部分實驗室、圖書館、體育場館等資源，提升整體利用率，以實現教育資源的均衡配置和高效使用。

《人民教育》：在學齡人口變化背景下，縣域公共教育服務中鄉村小規模學校、鄉鎮寄宿制學校和縣域普通高中“三類學校”逐漸成為縣域教育發展的焦點，對于如何辦好“三類學校”您有哪些建議？

秦玉友：辦好“三類學校”是優化縣域公共教育服務供給、構建公平且優質的基礎教育體系的必然要求。要科學研判縣域人口變化趨勢，掌握縣域學齡人口動態變化情況。一是需要努力滿足學生尤其是低齡學生就近入學的底線需求，充分考慮縣域學校規模效益差異，從學生數、教師數、班級數、學校數等多維度精準配置縣域學校教育資源，保留必要的鄉村小規模學校。二是兼顧學生方便入學與降低家庭教育支出的要求，推進鄉鎮寄宿制學校標準化建設。根據寄宿制學校教育服務要求，為寄宿生提供全天候教育服務，保障銜接、優質、全面的教育服務供給；根據寄宿制學校生活服務要求，為寄宿生提供優質住宿、餐飲服務，保障安全、友好的標準化校園生活環境供給；根據寄宿制學校娛樂服務要求，開展多樣化、有質量的娛樂活動，引導寄宿生健康、有意義地度過閑暇時間。三是著眼提高縣中質量競爭力，從外部來說，要防止縣域外優質高中的虹吸效應，減少縣域優質生源與優質師資流失；從內部來說，要激發縣中辦學活力，提高教師的工作積極性與學生的學習積極性。

梁文艷：對于辦好鄉村小規模學校，一方面，可適度整合部分小規模學校，提高資源利用效率，但前提是必須提升鄉村寄宿制學校的教育質量，并完善交通通勤的安全保障，防止因學校撤并導致學生輟學或失學。另一方面，對于仍需保留的鄉村小規模學校，應充分利用優質在線課程資源，借助人工智能技術開展遠程教學或輔助教學，以彌補優質教育資源的短缺，確保教學質量不受影響。

《人民教育》：2025年全國教育工作會議提出“超前謀劃教師資源配置”，如何適應人口變化優化教師資源配置？

楊善竑：優化教師資源配置需要變“加減法”為“精準調控”，通過制度創新與技術賦能實現量與質的協同提升。一是建立動態編制管理機制。推行“省級統籌、市級調劑、縣管校聘”的教師編制動態管理模式，依據學齡人口變化定期核定編制總量。建立學科教師需求預警系統，針對區域內教師過剩的學科，通過轉崗培訓（如轉向心理健康、勞動教育等領域）實現存量優化，解決教師結構性缺編問題。二是深化教師流動制度改革。堅持剛性輪崗與柔性激勵結合，以市域教育集團為載體，推動教師“走校授課”“跨校教研”，擴大優質資源覆蓋面。三是創新技術賦能路徑。建設在線教研平臺，通過“云上名師工作室”等方式，實現鄉村地區教師與名校名師常態化結對。

梁文艷：優化教師資源配置可從以下幾方面著手：一是動態調整生師比。生師比的優化要根據不同地區的實際情況制定合理的調整步伐，兼顧教育質量與資源配置效率，確保其科學性和可行性。此外，借鑒教育發達國家經驗，為城鎮和農村學校設定適宜的生師比標準。對于當前生師比過高的地區，不應急于調整，而應制定中長期規劃，例如到2035年逐步降低至合理水平；對于生師比已低于合理標準的地區，則應保持現狀，避免資源浪費。二是綜合考慮配置標準。雖然生師比可作為區域層面的整體規劃指標，但在具體學校層面，單純按照生師比配置教師可能導致小規模學校師資結構失衡，難以滿足課程開設需求，尤其是音體美、心理、勞動、計算機等科目，所以需要結合班師比、學科課時需求與供給等標準，確保學校能夠開齊開足課程，適應新時代創新人才培養的要求。三是提升新增教師的學歷要求。優化教師隊伍結構，提高新入職教師的學歷門檻，重視推動基礎教育階段研究生學歷教師的比例提升，以提高整體教學質量和創新人才培養能力。

探索推進“市縣結合”的新型教育管理體制

《人民教育》：在今年全國兩會部長通道上，教育部部長懷進鵬提出將重點關注教育資源配置，推進“市縣結合”的管理體制。建立“市縣結合”的新型基礎教育管理體制對統籌調配區域教育資源具有哪些優勢？

楊善竑：推進“市縣結合”的教育資源配置管理體制，可有效緩解資源錯配、管理錯位等問題。一是強化布局的統一規劃。突破縣域“各自為政”的局限，通過統一規劃學校布局，避免一些地方新建學校項目盲目上馬、重復建設，另一些地方學校建設滯后、學位緊張，緩解“空心校”與“大班額”并存的結構性矛盾。二是強化資金的統籌使用。通過調配中央預算內投資、上級轉移支付、專項債券額度等方式，在市域間對人口凈流出縣（區）、人口大縣（區）等實行差異化的資金傾斜政策，讓城市規劃建設到哪里，教育項目資金優先保障就到哪里，減少因縣級財力不均導致的資源分配失衡。三是強化軟件的合理調配。在管理和理念上，將“集團化辦學”從縣域上升到市域，通過名校跨縣托管、師資輪崗、教研協同等機制，縮小城鄉校際差距。

《人民教育》：對于如何推進“市縣結合”的教育管理體制，您有哪些建議？

楊善竑：市縣結合的管理體制改革是基礎教育管理的重大制度性創新，能否順利落地，重點在于制度設計和執行落實的精細化程度上。一是要理順管理機制，明晰管理權責。權責劃分不清可能引發執行阻力。基礎教育支出責任主體仍以縣為主，推行“市縣結合”改革需合理明確市縣兩級職責和財權、事權，若市級過度干預，不僅可能削弱縣級因地制宜的靈活性，還可能面臨“權上收、錢難跟”的困境；若市級管理不力，則導致市域內基礎教育發展統籌調配不到位，回到老路上，因此要明確市級政府和縣級政府的職責分工，清晰各自角色定位，提升區域整體辦學質量。二是健全利益協調機制。教師編制、教育經費等資源跨縣流動可能引發縣域間博弈，縣級政府更關注本地升學率等顯性指標，而市級統籌強調區域均衡，目標差異可能導致執行動力不足。特別是優秀教師向其他地區調配，可能導致輸出地一些教師、學校、教育主管部門較為抗拒，因此要加強縣級和市級政府之間的溝通協調機制，建立激勵和約束機制，激發地方政府的創新活力。三是提升基層管理能力。部分縣級教育部門缺乏精細化管理經驗，在市級統籌制度下可能出現“被動依賴”或“執行變形”情況，因此要提升縣域教育治理水平，適應新型管理體制要求。

鄭軍：一是重構權責分配機制，強化市級統籌發展職能與縣級執行權；二是創新財政保障制度，推行“基準+浮動”的市縣財政分擔機制；三是推進教師柔性流動，實施“市縣雙聘制”；四是改進對縣域督導評估制度，既考核縣域內均衡度，也評估跨縣協作貢獻度。

秦玉友：目前可先在高中階段探索推進“市縣結合”管理體制，市（地）域統籌優化職業高中布局，縣域加強普通高中和中等職業教育協調發展。優化職業高中學校布局，進一步深化職業高中學校管理體制改革，改變縣域管理職業高中的體制約束，探索“以市為主”的職業高中管理體制，把職業高中管理權上移至市（地）域層面，為市（地）域優化職業高中布局提供體制機制保障，加快市（地）域統籌優化職業高中布局。縣域加強普通高中和中等職業教育協調發展就是要建立縣域內優質高中與薄弱高中以及普通高中與中等職業教育協調發展機制。通過盤活存量，充分利用閑置職業高中教育資源，盡快擴大普通高中增量，加快擴大高中階段教育資源供給。（本刊記者 董筱婷）

《人民教育》2025年第6期

作者：董筱婷