黨的二十屆三中全會(huì)指出，“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求”，而《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》等文件明確指出，“以縣域?yàn)榛締卧七M(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，縣域成為深化城鄉(xiāng)融合實(shí)踐的關(guān)鍵主體。在縣域內(nèi)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需審視城鄉(xiāng)關(guān)系變遷、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式變化等多重結(jié)構(gòu)性因素對(duì)縣域原有治理架構(gòu)的影響，系統(tǒng)思考如何在縣域范圍內(nèi)構(gòu)建并完善能夠有效回應(yīng)城鄉(xiāng)互動(dòng)新要求、滿足城鄉(xiāng)發(fā)展新需求的現(xiàn)代化治理體系，以此消除體制機(jī)制壁壘的消極影響，促進(jìn)城鄉(xiāng)間治理機(jī)制和功能雙向互補(bǔ)，為自上而下的城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策布局自下而上落地見效提供可能。

面向新時(shí)代現(xiàn)代化建設(shè)的需求

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是面向新時(shí)代現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律和新型城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建需求，用以解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題、發(fā)揮城鄉(xiāng)比較優(yōu)勢的重大決策，也是中國式現(xiàn)代化的必然要求。作為兼具多種空間形態(tài)的基礎(chǔ)治理單元，縣域在實(shí)踐層面承擔(dān)城市和鄉(xiāng)村、國家和社會(huì)的節(jié)點(diǎn)作用以及新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等多種戰(zhàn)略的載體功能，縣域內(nèi)部治理效能直接反映城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平，而現(xiàn)代化治理體系作為縣域治理的軟性支撐，極大影響著縣域發(fā)展水平和發(fā)展質(zhì)量。因此，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心在于現(xiàn)代化治理體系的構(gòu)建和完善。

從宏觀戰(zhàn)略層面來看，城鄉(xiāng)問題是現(xiàn)代化進(jìn)程中必須直面的現(xiàn)實(shí)議題，城鄉(xiāng)融合發(fā)展則是中國式現(xiàn)代化的必然要求。中國式現(xiàn)代化旨在對(duì)城市和鄉(xiāng)村兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的地域空間進(jìn)行變革重構(gòu)，強(qiáng)調(diào)城市、鄉(xiāng)村各自發(fā)展的同時(shí)相互支持、緊密聯(lián)結(jié)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。一系列高位階戰(zhàn)略方針自上而下助推這一發(fā)展愿景的實(shí)現(xiàn)，其中新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興兩大國家戰(zhàn)略作為新時(shí)代城鄉(xiāng)融合發(fā)展的“一體兩翼”，基于高度趨同的改革目標(biāo)、深度互補(bǔ)的實(shí)施路徑疊加驅(qū)動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念向基層實(shí)踐縱向延伸。

從微觀行動(dòng)層面來看，縣域高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)現(xiàn)本質(zhì)上要求加快城鄉(xiāng)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)。因此，縣域應(yīng)以現(xiàn)代化治理體系為突破口，積極探尋推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的可行路徑，建立與縣域發(fā)展實(shí)際相配套的體制機(jī)制和政策體系，以此推動(dòng)縣域打破城鄉(xiāng)間的結(jié)構(gòu)性矛盾并實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，為我國更多地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是長期復(fù)雜的過程

縣域?qū)用娴某青l(xiāng)融合發(fā)展是長期而復(fù)雜的過程，盡管縣域作為相對(duì)獨(dú)立和完整的治理形態(tài)，具有其他層級(jí)行政治理單元無法比擬的自主管理權(quán)限以及資源統(tǒng)合優(yōu)勢，能夠在特定范圍內(nèi)以較強(qiáng)的自主性和靈活性執(zhí)行公共政策，最大程度上降低改革實(shí)踐可能產(chǎn)生的機(jī)會(huì)成本和政策紅利邊際效應(yīng)遞減帶來的負(fù)面影響，并獲得一定的發(fā)展成果，但同時(shí)也面臨著多重因素導(dǎo)致的挑戰(zhàn)和壓力。

完善現(xiàn)代化治理體系涉及復(fù)雜的政府治理架構(gòu)和權(quán)力關(guān)系，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府權(quán)力、責(zé)任和能力的配置情況引發(fā)兩者關(guān)系的失衡和工作步調(diào)的不一致，進(jìn)而直接影響治理體系效能的發(fā)揮。縣域政府涵蓋縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，兩者同為國家政權(quán)結(jié)構(gòu)的組成部分，承擔(dān)著轄區(qū)范圍內(nèi)綜合協(xié)調(diào)治理事務(wù)和推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展等重要責(zé)任。前者對(duì)管轄區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)享有一定的自主管轄權(quán)限具有較強(qiáng)治理能力，后者由于未能成為一級(jí)完備的政權(quán)組織，缺乏相應(yīng)的治理能力，不具備自主支配財(cái)政資源、人力資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的權(quán)力。在面對(duì)近年來快速增長的治理需求和治理壓力時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受制于稀缺管理權(quán)限和有限治理能力，難以有效應(yīng)對(duì)并與縣級(jí)政府保持同頻行動(dòng)，縣級(jí)政府則被迫承擔(dān)超越自身責(zé)任邊界的治理職責(zé)，并因掌握的日益增長的事權(quán)與受限財(cái)權(quán)無法匹配而難以履職盡責(zé)。

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在縣域范圍內(nèi)的深入實(shí)施帶來社會(huì)治理需求的變化，現(xiàn)行組織體系僵化未能及時(shí)調(diào)整和適應(yīng)這種變化而導(dǎo)致城鄉(xiāng)融合進(jìn)程受阻。一方面，以往縣域主要依賴剛性運(yùn)行機(jī)制下政府的強(qiáng)制干預(yù)性手段來自上而下傳遞命令和執(zhí)行政策，公眾的主體地位和主體作用被回避和忽視，但伴隨著近年來公眾主體治理能力的快速提升和參與縣域治理的意愿越發(fā)強(qiáng)烈，發(fā)展型政府包攬一切并占據(jù)主導(dǎo)地位的單一治理結(jié)構(gòu)不能滿足公眾主體作為重要治理主體參與縣域治理過程的基本訴求。另一方面，盡管縣域范圍內(nèi)公眾參與意識(shí)有較大提升，但是公眾主體由于人口大量流失等因素影響，且多為老年人口，參與熱情和參與度不夠。組織體系理應(yīng)及時(shí)更新并依據(jù)現(xiàn)實(shí)需求將不同地域、不同群體特征的公眾主體合理納入治理體系。

國家戰(zhàn)略以及配套政策體系在縣域?qū)用媛鋵?shí)的過程中涉及多層級(jí)政府部門，如何有效約束權(quán)力從而高效執(zhí)行政策是現(xiàn)代化治理體系面臨的首要挑戰(zhàn)。然而，當(dāng)前對(duì)縣域政府的權(quán)力約束機(jī)制尚未建立，使得一方面權(quán)力邊界難以被清晰界定，不同層級(jí)政府間、在開展具體工作時(shí)政府內(nèi)部不同部門間都存在權(quán)力邊界不清的問題，權(quán)力邊界模糊的事務(wù)究竟該如何處理成為新的難題；另一方面，自由裁量程度難以被規(guī)范統(tǒng)一，缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范引導(dǎo)，縣域政府處理公共事務(wù)時(shí)難以對(duì)自由裁量范疇和程度進(jìn)行準(zhǔn)確把握，這也產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。

加快現(xiàn)代化治理體系建設(shè)步伐

現(xiàn)代化治理體系是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實(shí)施的關(guān)鍵所在，對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局的形成起到重要影響作用。有效且合理的現(xiàn)代化治理體系，既能夠提升戰(zhàn)略實(shí)施和政策執(zhí)行效率，又有利于增強(qiáng)縣域政府治理能力，以此推動(dòng)縣域內(nèi)部城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的高質(zhì)量發(fā)展，助力城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標(biāo)的真正實(shí)現(xiàn)。要想進(jìn)一步完善現(xiàn)代化治理體系并推動(dòng)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要正確認(rèn)識(shí)在促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程中完善現(xiàn)代化治理體系面臨的現(xiàn)實(shí)難題，從整體性視角出發(fā)，圍繞頂層設(shè)計(jì)、公眾參與和機(jī)制創(chuàng)新來進(jìn)行優(yōu)化和提升。

以頂層設(shè)計(jì)為引領(lǐng)搭建政府權(quán)責(zé)體系。縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中涉及多個(gè)不同層級(jí)的政府及政府部門，搭建起清晰界定政府權(quán)力、職責(zé)邊界以及自由裁量空間的頂層設(shè)計(jì)是現(xiàn)代化治理體系有序運(yùn)行的前提條件，為縣域各層級(jí)政府明確自身功能定位和職責(zé)范疇提供切實(shí)依據(jù)。具體實(shí)踐過程中，縣域政府應(yīng)嚴(yán)格遵循頂層設(shè)計(jì)規(guī)定的權(quán)責(zé)劃分內(nèi)容，如遇到權(quán)責(zé)模糊地帶的事務(wù)也必須在頂層設(shè)計(jì)允許范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)，以此保證各層級(jí)政府各司其職，避免職責(zé)交叉引起的問題。

以民意訴求為導(dǎo)向擴(kuò)大公眾有序參與。縣域范圍內(nèi)無論是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推進(jìn)還是現(xiàn)代化治理體系的完善，都要堅(jiān)持以人為本，尊重和回應(yīng)公民主體訴求，提高公眾參與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有效程度。一是要拓寬公眾參與渠道，搭建更多公眾與政府平等對(duì)話的多類型平臺(tái)，降低公眾參與門檻，調(diào)動(dòng)公眾主體參與的積極性。二是要?jiǎng)?chuàng)新公眾議事協(xié)商形式，依托互聯(lián)網(wǎng)開設(shè)協(xié)商平臺(tái)，通過優(yōu)化議事載體簡化公眾參與議事流程，暢通公眾主體間交流，為解決日常生活難題提供可能。

以制度創(chuàng)新為支撐強(qiáng)化監(jiān)督體系建設(shè)。構(gòu)建一個(gè)權(quán)威高效的監(jiān)督體系是權(quán)力正常運(yùn)行、政策高效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障，不斷推動(dòng)制度創(chuàng)新則是監(jiān)督體系得以強(qiáng)化的重要支撐。一方面，應(yīng)制定實(shí)施監(jiān)督主體、責(zé)任主體、監(jiān)督程序、獎(jiǎng)懲方式明確的監(jiān)督體系，并根據(jù)治理需求和治理實(shí)際變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新，保障監(jiān)督體系的公正性。另一方面，應(yīng)引入涵蓋群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督等更多社會(huì)力量的第三方長效監(jiān)督機(jī)制，與監(jiān)督部門、上級(jí)部門為主體的內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制一同構(gòu)成完整的監(jiān)督體系，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)縣域融合發(fā)展過程中政府行為和政策落實(shí)的監(jiān)督。

（本文系國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新時(shí)代縣域政府治理效能評(píng)估及提升路徑研究”（20AZZ011）階段性成果）

（作者系蘇州大學(xué)地方治理研究院研究員；蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授）