（右一：清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長、清華同衡規劃設計研究院創始人 尹稚）

采訪 | 周翔宇

文字整理 | 陳婷婷

2024年12月，中央經濟工作會議提出要“統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興，促進城鄉融合發展”，頗具深意。

2025年的政府工作報告把“推進新型城鎮化和區域協調發展，進一步優化發展空間格局”列為重要目標任務，新型城鎮化成為“十五五”戰略開篇的熱詞。

站在新的起點，新型城鎮化將在未來經濟發展過程中扮演怎樣的角色？如何高質量推進，并影響房地產新發展模式？對此，鳳凰網《問渠人物》聯合清華同衡規劃設計研究院進行內容共創，本期鳳凰網房產總編輯周翔宇對話清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長、清華同衡規劃設計研究院創始人尹稚，圍繞新型城鎮化、城市更新、都市圈、房地產新發展模式等熱點，探討新經濟的未來。

在尹稚看來，在內外挑戰下，通過城市與農村結構優化、改善城鄉關系和經濟結構調整，推動可持續發展與擴大內需意義重大。

對于房地產，尹稚認為，“過去房地產被過度金融工具化是一個陷阱，一旦房價上漲停止，接盤者不足將導致市場運作方式調整。這就是文件中講的房地產要轉變發展方式，未來房地產市場將轉向租售并舉，特別是在大城市和縣城，越來越多人會接受租房，政府將就‘租售同權’建立更加穩定的租售保障機制。”

他指出，新型城鎮化核心是解決人的問題，而城市更新是人、地、錢的關系協同和適配，政策調整將聚焦優化公共服務，縮小城鄉差距，通過高質量發展促進經濟內循環。

以下是部分內容實錄：

#01「新型城鎮化的核心是人」

鳳凰網：新型城鎮化到底“新”在哪里？ 尹稚：傳統城鎮化，就是我們經歷了以土地擴張、以物質資產積累和建設為核心的城鎮化，已經40多年了，“基建狂魔”這個稱號也不是白來的。

與過去不同，新型城鎮化的“新”是以人為本的，不是以物為本的，在于發展型消費的提升，如教育、醫療、文化等精神文化需求的滿足。隨著以物質需求為主的基本消費得到保障，中國正在步入以滿足人民日益增長的精神文化需求為核心的發展型消費階段。

精神文化需求不是簡單的游戲、電影、文學作品、美術藝術等等，相當一部分精神需求是跟人類發展需求捆綁在一起的，比如孩子要尋求更好的受教育機會，老人要超越公共醫療之外尋求更高品質的醫療保障等。基本公共服務是公共產品，是政府唱主角的；而高品質的公共服務則是半公共產品，有些還是商品，可以通過政府與社會資本共同投入，或完全通過社會資本投入去實現。

鳳凰網：您說到的“新”，我感覺關注點是從土地轉到了“人”身上。

尹稚：隨著城鎮化進程發展到中后期，遺留了許多社會發展問題，尤其是人類自身的發展新問題或稱之為人的現代化問題。從農民到市民會經歷幾個轉變：

第一，實現就業的轉變。從簡單的農業生產變成非農業生產，因為非農產業創造的價值更高，可分配利潤也更高。

第二，實現生活方式的變化。從分散、低密度的，熟人化的生活狀態轉化成一種更高密度的、更多交往機會、更節省土地資源、更高經濟效率，并學會和陌生人和諧相處的城市型生活方式。比如，城里解決一萬人的清潔飲用水可能只需一棟樓，但在農村地區可能要鋪十幾平方公里的網才能實現，它的效率是很低的。

第三，實現人的現代化。即讓進城的人有健康的生活模式，遵紀守法的道德修養和更高階的勞動技能，并最終融入到城市社會當中來，通過人的現代化改造，創造讓更多人實現代際階層躍升的機會。

所以，新型城鎮化最大的核心就是解決人的問題。不是說撤縣設市就能把老百姓都變成城市人口了，那個叫“被城市化”。“被城市化”其實沒什么變化，該怎么過日子還是怎么過日子。還有是所謂“半城市化”，就是人已經實現就業轉移了，但是他拿不到城市生活應該有的各種福利。

新型城鎮化強調“以人為本”，解決人的權益認同和身份認同問題，確保進城人員能夠獲得完整的市民權利。

#02「城鄉雙向循環，才是可持續的城市化發展」

鳳凰網：中國城鎮化發展會是一路高歌猛進的進程嗎？

尹稚：中國城鎮化發展至當前階段，面臨資源環境承載力、農業現代化需求，以及邊疆戍邊等因素限制。農村和農業的現代化需要人保證糧食安全、生態保護及社會治理；生態保護地區也需要有人從事現代化的生態保育復育工作；同時邊疆地區也需要足夠的人口維持領土安全。

因此，在達到約75%的城市化水平后，中國城鎮化增速會進入穩定期并走向高質量內涵式發展，而不是增量式發展的道路。

鳳凰網：從國家發展和國民素質提升的角度看，城鄉模式應該是一種怎樣的狀態？

尹稚：正常的城鄉模式應該是，農村人口進城，通過獲取技能后自由選擇在城市定居或回鄉享受生產和生活的平衡；城市人口也可以根據自己的愛好、技能特點和生活方式偏好等選擇去鄉村生活。這實質上是現代公民自由權利的體現和擴大，為每個個體提供更多選擇機會，也是實現人的現代化中重要的一個方面。

目前，中國常住人口城市化比例已突破67%，預計在未來的10年內將達到約75%左右，達到穩定狀態。新型城鎮化的上半場重點解決進城的問題，進得來，住得下，過得好，下半場重點是實現城鄉雙向循環和融合發展，需要解決返鄉人員的身份認同、權益保障及全要素資源回流農村的問題，讓愿意回鄉從事農業的人有機會重新獲得農村社區成員身份，并賦予相應的權益，形成城鄉良性互動。

鳳凰網：城鄉雙向循環的目的是什么？

尹稚：城鄉雙向循環的目的是為了讓現代化文明、知識文化、勞動技能以及法治意識能夠在城鄉之間正常交往和正向循環流通，實現社會整體的進步和發展。

鳳凰網：新型城鎮化帶來的城鄉雙向循環，會帶來內需的擴大嗎？

尹稚：新型城鎮化必然帶動政府消費增加，包括公共物品提供和對市民化轉移過程中的成本分擔；同時也會增加企業消費，如落實員工福利、基本權益等；以及個人消費的增長，形成市民化進程中政府、企業和個人消費同步放大的局面。

鳳凰網：這種效果會立竿見影嗎？

尹稚：不是的。

觀察國際上華人移民的歷程可以看到，當年第一代華人刷盤子，在超市里扛大包，從事最簡單的體力勞動，掙來的錢供子女念書。到第二代出現了大學生，進入到一個中高勞動技能層次。三、四代以后，才能完全融入這個社會，參與當地的政治經濟文化活動，并且有了影響經濟社會政策的一定的話語權。從鄉到城的移民過程有類似的情況。

新型城鎮化所帶來的內需增長不是立竿見影的。所謂新市民也好，新移民也好。他從進入城市到落腳安家，通過自己的勞動實現財富積累，實現代際階層提升，從艱苦創業到達到所謂城市平均消費能力、消費水平，這通常要花一到兩代人，只不過這種從鄉到城的移民是在同一文化背景，單一化規劃的統一市場中發生的，阻力要小的多，提升和融入的速度要快于國際移民。

鳳凰網：要素從鄉村向城市流動這一點其實已經很暢通，那下一階段呢？

尹稚：下個階段的城市化重點在于解決城市的全要素資源如何流向鄉村的問題，實現城鄉雙向打通。這也會創造大量“雙棲”人群，即在城市工作并在晚上回農村居住，或者相反的情況。這將促進高流動性社會的形成，對鄉村地區而言，這會推動農業現代化進程，提高農副產品多樣性及附加值，保障食品安全與營養供給。

對城市地區而言，這會推動產業鏈中勞動密集的環節向鄉村延展，會降低產業集群的物業成本，會為城市人親近自然創造更多的機會。在雙向流動和“雙棲”的過程中，縣城的重要作用就會凸顯出來。

#03「縣城被視為階段性的人生驛站」

鳳凰網：在從鄉到城、從城返鄉，最終實現城鄉互動的進程中，有沒有中間地帶？

尹稚：縣城被視為階段性的人生驛站，是低成本的城市生活適應階段和既是技能學習地，也是現代性生活習慣的養成地。但隨著人往高處走，縣城的人口流動性會加大，年輕人有了本領會離開，去尋找更多更好的發展機會。同時，如果公共服務水平能夠不斷得到提升，縣城的寧靜舒適又會吸引在城市打拼過的人回去養老，成為“銀發經濟”的舞臺。

鳳凰網：城鄉融合背景下，一些人認為的“縣城難題”實際上也是一種發展機遇？

尹稚：城鄉融合的核心在于利用市場化手段調節資源配置，提升縣城公共服務水平，最重要的是教育資源、醫療服務等。發展高水平基礎教育和職業教育，帶動更多農村年輕人具備現代化的知識和勞動技能，“走出大山”，走向更寬廣的世界；發展高水平的醫療服務，和康養結合的專業醫療服務，搭好“銀發經濟”的舞臺。同時，教育和醫療水平的提升也會吸引和留住更多的高價值人群在縣城定居，強化它（縣城）在鄉村振興中發揮科創動力源“二傳手”的作用，成為城市先進生產力和城市文明向鄉村擴散的平臺基地。

鳳凰網：是否鼓勵大學生回縣城就業？

尹稚：對于這個問題，需要區分不同年代的大學生概念。過去，大學生非常稀缺且含金量高，而現在大學普及率提高，同齡人中有大量大學生，他們在城市找不到充分就業機會。鼓勵大學生回縣城就業要結合實際情況，同時考慮到高等教育日益普及的社會現實，學歷并不能完全代表個人能力和社會適應性，大學生留城還是返鄉成效因人而異。

#04「房地產被過度金融化是一個陷阱，未來市場將轉向租售并舉」

鳳凰網：您如何看待城鄉要素流動進程中的房地產變局，當前處于什么階段？

尹稚：中國的速銷型房地產時代已經過去，高周轉、高負債模式不再可持續。中央提倡房地產發展模式轉型，租賃市場將占據更大份額，高端住宅和改良型住宅還會有一定的市場需求。而過度依賴土地出讓收益的時代將改變，未來房地產市場將更加注重質量和可持續發展。

過去，投資炒房極其不正常。中國的城市化進程中，以家庭為單位的自由產權住房比例城市鄉統算已近90%，城市單算也超過60%，中國股市投資的不確定性和儲蓄的低利率，使得人們將購房視為最安全的投資手段，從而出現了炒房現象。這種將住房金融工具化是一個陷阱，一旦需求疲軟下來導致房價上漲停止甚至下跌，接盤者不足必將導致市場劇烈調整。

鳳凰網：當前中國人口結構變化對房地產市場有何影響？

尹稚：隨著人口增速表現出與過往不同的態勢，且人口結構也在變化。年輕一代購房需求減少，很多家庭已有足夠的房產用于居住。未來房地產市場將轉向“租售并舉”，特別是在大城市和縣城，租房或將成為大家能接受的選擇，青年人和新移民在住房上需要的是“時段性”救助，穩定和低價的租房市場是最理想的選擇。

鳳凰網：對于人口結構的變化，很多專家都在支招，您覺得直接“發錢”是個好辦法嗎？

尹稚：目前我國的生育補貼各地都在探索，現在往往以現金補貼為主，但在當前財政狀況下又難以提供足夠的現金補償，反響并不大。

對于養育子女成本高昂的城市家庭來說，需要轉變思路，提供更多有針對性的優惠政策來幫助年輕人和新市民度過城市生活的落腳期和成長期。就生育補貼而言，路子可以拓寬。

舉例來說，我去希臘旅行時看到多子女家庭的私家車牌是粉紅色的，多子女家庭可享受全免交通費、過橋費等優惠，以此鼓勵生育。中國人一生中要面對的“福利”門檻很多，如果以多子女為前提放開福利的一些門檻，如上學、就醫、就業等，大概比直接“發錢”有用，也更可以有針對性的解決好。

#05「城市更新就是人、地、錢的關系」

鳳凰網：如您所說地產速銷型時代已經過去了，我們應該著手準備面對怎樣的新市場、新常態？

尹稚：大規模的新城建設和新區規模擴張時代過去了，土地開發進入以“存量”品質提升為主的時代。城市規劃、建設和運營應對的是更為復雜的、一事一議的城市改造，包括既有空間使用品質的提升、城市資產甄別和價值提升，城市更新成為重點。

目前，城市更新的聚焦點有這么幾個：一是通過“留白增綠”建立人與自然和諧共生的關系，構建15分鐘、半小時和1小時到達的社區級，和更大尺度公園體系，重建人與自然的親和關系；二是增強城市基礎設施支撐能力，提升抗沖擊和自然災害應對能力，提升城市韌性；三是增補公共服務設施，以應對基礎型消費品質的提升和新產生的不管增長的發展型消費需求；四是順應時代要求進行具體區位上的城市功能的推陳出新和升級疊代，總的思路是實現“問題街區”“邊緣化街區”和技術質量上的危舊街區的“復興”

鳳凰網：城市更新的新市場能填補地產大開發退潮后的空缺嗎？

尹稚：階段性壓力還是會存在的，這就需要從頂層去設計制度，優化當前土地出讓策略，選擇哪些先做哪些后做，探索新的可持續的金融工具去轉變過去高風險、高貸款模式為更穩健的方式。同時，政府在基本公共服務領域應承擔主要投入責任，而高品質公共服務可通過市場投入實現。

但我不擔心城市更新的市場空間問題。以基礎設施補短板為例，我國城市存在“地表現代化”現象，基礎設施標準不高，投入不夠，系統性不足，抗沖擊能力差，這些問題都存在，是必須要補的短板。現在人們越來越重視強大而全面的基礎設施支撐系統，包括傳統交通、通信、供水、供電，也有的是因信息和智能化社會而產生的新型基礎設施，這個投資空間是很大的，而人民對生活品質的追求也是沒有最好，只有更好的進程。所以，城市建設不會沒事做，只是做事的方式變了，測算財務收益的周期變了，測算投入產出的邊界變了。

鳳凰網：您剛提到“先做一些，后做一些”，這種優先級如何評定？

尹稚：城市更新涉及城市功能的方方面面，不同城市甚至同一城市內不同案例會有不同的訴求，如解決基礎設施老化、住宅能耗偏高、街區商業活力不足、公共設施不足等問題，因此每個城市更新項目都需要一事一議，進行詳細的需求甄別和資產價值評估。

城市更新的目標主要包括：物理空間綠色化發展，提升生活便利性和降低成本，提高資產價值，以及創造非地租類稅收，就是所謂業態性更新。一個更新行動，總得有一個方面是有利可圖的，這個更新才能做下去。

我最反對的就是去做所謂的形象工程、樣板工程，和不計成本靠人為補貼去實現的“社會樣板”工程，做一個就是一個包袱。所有的城市更新，它就是人、地、錢的關系，要不然能聚人，要不然能漲錢，要不然能創造更多的地租價值，有可持續發展的商業模式。

鳳凰網：伴隨著新型城鎮化的深化，以及城市從增加開發向存量運營的轉變。未來中國都市圈將形成哪些新格局？

尹稚：中國的城鎮化發展階段是“強城、建圈、組群”并存的狀態。

長三角城市群毫無疑問是我國的發動機龍頭，它是一個綜合性比較平衡的城市群，城鎮體系最完整，大中小城市，乃至城鄉之間的各物流渠道最暢快活躍。長三角基本上沒有太大的城鄉差別，大中小城市之間的生活品質差別也非常小，這個城市群已是一個高流動性現代化的城市群。

粵港澳大灣區，其實是一個重點探索跨制度合作的城市群，研究如何實現不同制度之間的跨境合作。

而成渝是典型的內陸型城市群，目前還處于成都、重慶兩個都市圈的培育發展階段。如果說改革開放前，我們主要是面向海洋的開放，提出“一帶一路”戰略以后，就顯示出了中國的得天獨厚，我們跟世界上最大的消費市場，和歐洲之間的關系，不僅可以走水路，還可以走陸路。

隨著高速鐵路技術的突破和進步，尤其是我們這幾年開始啟動東南亞鐵路，成渝地區就是一個非常好的戰略支點，在陸權開放和海陸新通道建設上，它有不可替代的作用。

成渝地區是中國傳統文化底色更重的地區，因市場應對性調節和國家政策支持，比如建設戰略物資儲備中心等，未來有望崛起。同時，成渝地區在現代化進程中注重本土化，擁有豐富的高校資源和后備勞動力，有助于實現社會治理模式的探索與創新。

京津冀政治地位重要，得天獨厚，但從發展階段上看也處于以都市圈為主要工作抓手的時期，首都都市圈會是十五五建設的重點。

當然，以都市圈做抓手的地區還有不少，如長江中游的城市群先要抓好武漢、南昌、長沙三個都市圈的建設；西安為中心的關中城市群，中原城市群中的鄭州都市圈等。

群和圈只是尺度大小不同，城市群是8-10萬平方公里，都市圈是2-3萬平方公里。群圈內部的工作主要是推動大中小城市的協同發展，把產業鏈群的垂直分工規律用好，實現經濟發展上的1+1>2的降本增效效應；把城鄉融合處理好，實現新型城鎮化戰略和鄉村振興戰略的融合；把環境聯防聯治處理好，實現總體環境質量提升而不是以鄰為壑損人利己。

至于中國西南和西北不少地區還存在著中心城市做大做強的問題，它的都市圈建設可能是十六五時期才能做為重點。

國家主體功能區劃對主體功能的差異化需求，在發展階段上客觀存在“強城、建圈、組群”的需求差異，會直接導致不同地區要解決的主要問題和投資重點是不一樣的。（完）