作者|中國法學會立法學研究會

責編|薛應軍

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黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從堅持和發展中國特色社會主義、保證黨和國家長治久安的戰略和全局高度，定位法治、布局法治、厲行法治，將立法工作作為全面依法治國的基礎性工作，堅持以良法促進發展、保障善治，統一多層次立法體制不斷完善，形成了黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局。立法體制機制改革實現由局部探索到系統集成與全面深化轉變，取得一系列順應時代發展、回應人民需求的重大成就。

健全立法體制機制是深化立法領域改革的樞紐工程和科學立法的關鍵要素。當前，立法研究工作貫徹落實黨的二十屆三中全會精神的一項重要任務，就是系統總結黨的十八大以來的成效經驗，精準把握新的挑戰，提出立法體制機制進一步改革創新、加強立法工作隊伍建設與人才培養的思路建議，推動構建系統完備、科學規范、整體協同、運行高效的立法制度體系，充分發揮立法對整個法治系統的引領和推動作用，為國家治理現代化提供堅實支撐。

健全立法體制機制面臨的挑戰

新興領域立法面臨新挑戰。習近平總書記指出：“要加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，健全國家治理急需、滿足人民日益增長的美好生活需要必備、維護國家安全所急的法律制度，加快我國法域外適用的法律體系建設。”這深刻揭示了加強新興領域立法的重要性和緊迫性，為推進新興領域立法提供了方向指引和根本遵循。近年來，全國人大和地方人大在新興領域的立法步伐明顯加快，制定、修改了一批法律法規，發揮了重要的法治保障作用。但與數字經濟、互聯網金融、人工智能、大數據、云計算等新技術新應用新業態新模式的實踐需求相比，立法工作還存在時間差空白區，要盡快填補空白點，補齊薄弱點。

涉外領域立法提出新要求。黨的二十大報告提出“統籌推進國內法治和涉外法治”。當前，我國涉外立法仍存在域外適用的法律體系不健全，規范內容缺乏可操作性、效力等級低、執法標準及程序不統一、原有規則亟須提檔升級和創新性規則供給不足等問題。要與時俱進，以解決涉外關系中的矛盾和糾紛作為界定涉外法律法規性質、范圍的標準，補齊涉外立法體制機制短板。

立法人才隊伍建設有待新突破。與日益增長的立法需求相比，高質量立法人才培養與工作隊伍建設還有一定差距。高校與科研機構對立法人才培養的重視不夠，法科人才培養方案缺少對立法人才核心素養的要求，立法學統編教材未納入“馬工程”建設，立法學類課程設置不足，任課教師大多缺乏立法工作經歷和實踐經驗。一些地方立法機關的專職立法人員比例偏低，兼具學科背景和實踐經驗的綜合型立法人才相對較少。

健全立法體制機制須與時俱進。現行立法體制機制與新時代立法的要求總體適應，但還面臨一些新形勢新問題新要求，要在實踐中不斷總結經驗教訓與時俱進發展。已有的制度要不斷完善，尚未落實的制度要加快落地，新領域新實踐要搞好制度創新、填補制度空白。采取有力措施健全立法體制機制，為中國式現代化建設提供更完善的制度保證、更強大的能力支撐、更強勁的動力源泉。

健全立法體制機制的主要思路和建議

加強黨對立法工作的集中統一領導，推進黨領導立法工作科學化、規范化、制度化、法治化。習近平總書記指出：“我們要繼續推進黨的領導制度化、法治化，不斷完善黨的領導體制和工作機制，把黨的領導貫徹到全面依法治國全過程和各方面。”當前，黨領導立法的體制形式和方法程序機制要通過細化、規范、創新的思路進一步拓展，以推動黨領導立法方式與新時代立法工作任務的緊密銜接。一是堅持宏觀領導、集體領導、依法領導原則，中央和地方依法分工負責、分級進行；二是明確黨的重大事項立法決定權，包括重大事項的范圍、立法決定權的權限、立法決定權的行使程序等；三是明確黨的修改憲法建議權，包括修改憲法建議提出的條件、原則、程序及決議程序等；四是明確黨的聽取立法報告權，包括報告的主體、權限、內容、方式和程序等。

堅持依法治國與依規治黨相結合，正確處理黨的政策、黨內法規同憲法法律的關系，實現黨規與國法的有機銜接。要在立法過程中全面貫徹落實黨的路線方針政策，建立健全黨中央大政方針與立法、修法聯動機制，及時把黨的政策主張轉化為國家意志；要建立黨內法規的制定機關與立法機關及工作機構的定期會商協調機制；要提高把政治話語轉化為“法言法語”的能力水平。

加強立法協調，保證優質高效完成立法工作。要發揮好人大在立法協調中的主導作用，發揮好黨對立法協調的領導核心作用，健全立法項目的工作協調機制，確保政府在立法協調中的依托保障。

充分發揮人大及其常委會在立法中的主導作用。把準立法方向，發揮人大在立項環節的主導作用；明確立法框架，發揮人大在起草環節的主導作用；維護法治統一，發揮人大在審議環節的主導作用；確保立法公開，發揮人大在通過與公布環節的主導作用。

充分發揮政府在立法中的顯著優勢，提升立法實效。充分發揮政府立法部門的立法經驗優勢、信息資源優勢、物質保障和財力支持優勢；探索推進由人大常委會法工委與政府部門負責法案起草工作的相關負責人共同擔任立法起草小組組長的“雙組長”制；依托政府，提出高質量草案，完善立法后評估。探索建立立法快速反應機制。要及時收集分析防范安全風險、回應社會熱點、保障改革先行先試、應對新技術新應用、開展涉外法治斗爭等提出的立法需求；快速反應，及時發現找準問題，研究提出立法對策建議；及時啟動相關立法，集中力量高效起草、快速審查審議通過；統籌協調，集中“清廢改立”，全面提升行政法規質效。

細化各方參與立法工作的體制機制，鼓勵多元共治，提升立法民主性、針對性。拓展和優化各方參與立法的環節、形式、途徑；將立法全過程作為宣傳立法工作和民主法治的過程；不斷拓寬立法參與者的范圍，在立法過程中充分發揮協商交流作用。

改進增強地方立法的針對性、有效性和可操作性。直面問題、平衡利益、力求精細，不斷優化法律法規起草；廣泛扎實調研、精準征求意見，科學開展論證評估，持續優化立法工作方法；建立地方立法質量標準體系，推動區域協同立法工作制度化、規范化和實效化。

推進高水平涉外立法，全面加強涉外領域法律法規體系建設。加快推進涉外重點立法項目，完善相關法律法規涉外條款，構建我國法域外適用法律體系建設；著力提高涉外立法質效，探索建立涉外立法快速響應機制，補齊急需領域的法律法規制度短板；積極參與國際規則制定，增強我國在國際規則體系中的話語權和影響力。

完善立法技術規范標準，統一立法術語表達，建立智能化的立法信息技術支撐體系。樹立新時代質量優先的立法指導思想，改變“立法宜粗不宜細”的既有觀念；推進法律援引條款更明確具體，力爭在立法階段梳理清楚、指示明白，最終使制定出來的法律好用、管用、便于執行；實現法律用語標準統一，建立標準化、定期更新的立法用語庫；加強立法數字化信息化建設，建立智能化立法信息數據庫，形成立法需求充分收集、意見精準識別、規劃科學制定、資源合理配置、用語智能化選擇與審查等信息技術支撐體系。

加強立法理論研究和人才隊伍建設

加強基礎理論研究。構建中國自主立法學知識體系，力爭在基本概念、基本原則方面形成共識和突破。要緊密結合全面依法治國的偉大實踐，對新時代法治中國建設的鮮活經驗進行系統梳理、科學總結，深刻揭示我國社會主義法治的本質特征、發展道路、實踐邏輯。堅持馬克思主義法學理論與中華優秀傳統法律文化相結合，扎根獨樹一幟、博大精深的中華法律文明，深入研究中國古代法律思想和制度，深入挖掘中華法律文明的精華和精髓，提煉出具有深厚民族基因、文化根基的自主法學知識。

打造高素質專業化立法人才隊伍。完善以實踐為導向的法學院校教育培養機制，注重培養立法學后備人才，鼓勵青年學者投身立法研究。積極搭建平臺，挖掘理論功底好、研究水平高、業務能力強的青年立法理論研究人才。推動完善立法學課程體系，在本科和研究生教育階段推廣立法學課程，強化立法實踐教育。深化立法學理論研究，活躍學術氛圍，通過舉辦全國法科學生模擬立法大賽等，培養造就更多立法學專業人才。

健全完善制度，強化立法人才能力建設。制度建設方面，堅持“黨管干部”根本原則，堅持黨對立法的組織領導；優化專門委員會人員組成；制定立法工作隊伍制度建設方案；完善立法人才發現和培養機制，推進立法人員的選、育、管、用、訓全鏈條機制建設；鼓勵地方立法機關先行先試。能力建設方面，提高政治站位，準確把握、深刻理解黨中央出臺一系列重大決策部署的總體考慮和戰略意圖；提高實踐能力，更加重視豐富實踐探索、強化實踐鍛煉、增強實踐本領、提升綜合素質；提高創新能力，把握重點領域、新興領域、涉外領域立法的方向、重點和時機，以實際問題為導向，補齊相關領域的法律短板。

加強立法專家參與和人工智能輔助立法。推動專家學者與社會公眾廣泛參與法律法規的起草、審議、修改、清理及立法監督工作，建立統一的立法專家數據庫和技術支持平臺；推進立法專家顧問制度，在立法計劃項目論證過程中，對為法律規范設計提供關鍵情況、提出關鍵意見、提交關鍵方案的，實行評獎鼓勵；建立系統的立法專家論證咨詢機制，開展立法前、中、后獨立評估；建立基于多源信息的立法調研系統和立法規劃/文件智能生成系統，實現人機協同的文本生成模型。

本文為中國法學會部級法學研究重點委托課題“新時代立法體制機制建設與創新研究”〔課題編號：CLS（2024）ZDWT28〕的研究成果。

（課題組成員：許安標、馮玉軍、丁祖年、張紹明、封麗霞、高紹林、沈鴻藝、薛照融）