開欄的話

城市更新是激活存量空間、賦能城市發(fā)展的重要抓手。今起，海華永泰攜手相關(guān)部門推出《城市更新實(shí)務(wù)》專欄，以政策解讀與案例精析為行業(yè)導(dǎo)航；同步發(fā)起城市更新系列論壇，搭建跨界對(duì)話平臺(tái)。現(xiàn)誠(chéng)邀各位海華同仁一起參與，投稿至weixintougao@hiwayslaw.com，共探更新路徑、共解實(shí)踐難題，以專業(yè)智慧推動(dòng)城市有機(jī)生長(zhǎng)。

隨著城市化進(jìn)程的加速，城市更新已成為提升城市功能、改善居住環(huán)境的非常重要且不可替代的方式之一。然而，國(guó)有土地上房屋征收涉及多方利益，法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，尤其是歷史遺留的公房征收問(wèn)題，往往因戶籍制度、同住人資格認(rèn)定、福利分房政策等因素引發(fā)矛盾與糾紛。相關(guān)政策與公房征收法規(guī)相互交織，在實(shí)踐中引發(fā)了多角度法律爭(zhēng)議，亟待深入剖析。

本文以筆者所在團(tuán)隊(duì)近年承辦的上海市黃浦區(qū)某公房征收補(bǔ)償糾紛案為引子，結(jié)合現(xiàn)行法律法規(guī)，以期探討城市更新大環(huán)境下的國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)姆蓪?shí)務(wù)難點(diǎn)及解決路徑。

一、案例分析：

三代十余人的國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償糾紛

（一）案情概述

上海市黃浦區(qū)xxx路xxx號(hào)房屋（下稱“系爭(zhēng)房屋”）系公房，承租人為王父。王父共有三名兒女，分別為王A、王B、王C。1999年，本案委托人王A退休后，攜妻子劉A將戶口遷入系爭(zhēng)房屋。本案委托人王女，系王A，劉A女兒，1995年大學(xué)畢業(yè)后將戶口遷入系爭(zhēng)房屋。王女于2011年、2014年育有兩子，戶籍均位于系爭(zhēng)房屋中。

王父的另兩名子女及其家人，戶籍也位于系爭(zhēng)房屋中。王B于2007年將戶籍遷入系爭(zhēng)房屋，其子于2002年將戶籍遷入系爭(zhēng)房屋。王C于1995年將戶籍遷入系爭(zhēng)房屋，其丈夫、其子分別于2015年、2006年將戶籍遷入系爭(zhēng)房屋。

2018年，承租人王父去世。2020年，黃浦區(qū)人民政府對(duì)系爭(zhēng)房屋作出“征收決定”。此時(shí)，系爭(zhēng)房屋沒有承租人，但是戶籍在冊(cè)人數(shù)為上述十人，分別為王A夫妻，王A女兒王女及其兩子，王B及其子（以下稱“王B家庭”），以及王C夫婦及其子（以下稱“王C家庭”）。2023年，王A，王B及王C作為代理人簽訂了《征收補(bǔ)償協(xié)議》，獲補(bǔ)償貨幣款287萬(wàn)余元及安置房屋一套。然而，戶籍在冊(cè)的十人就征收補(bǔ)償發(fā)生分歧，導(dǎo)致補(bǔ)償款遲遲不能領(lǐng)取。因此，委托人無(wú)奈將王B家庭，王C家庭告上法庭，主張?jiān)撐迦瞬痪邆洹巴∪恕辟Y格，而王B家庭、王C家庭也主張委托人戶籍遷入房屋時(shí)有瑕疵，不能作為“同住人”享受征收補(bǔ)償利益。本案中，凌凌律師作為王女、劉A、王A三人的代理人，參與一審、二審程序。

（二）核心爭(zhēng)點(diǎn)

本案核心爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要為以下幾點(diǎn)：

1.“同住人”身份如何認(rèn)定？法院如何通過(guò)現(xiàn)有證據(jù)判斷戶籍在冊(cè)人員是否符合“同住人”資格？

2.戶籍遷入是否合法？戶籍遷入時(shí)間跨度過(guò)大，是否影響“同住人”身份的認(rèn)定？

3.福利分房是否亦有影響？享受過(guò)福利分房是否影響“同住人”資格？

（三）實(shí)務(wù)難點(diǎn)

為回應(yīng)以上爭(zhēng)議焦點(diǎn)，需結(jié)合本案實(shí)務(wù)操作層面進(jìn)行具體研判。經(jīng)梳理，本案實(shí)務(wù)難點(diǎn)主要體現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

1.取證較為困難。爭(zhēng)房屋中戶籍在冊(cè)人數(shù)眾多，法律關(guān)系極為復(fù)雜，最先遷入系爭(zhēng)房屋戶口者，與最后遷入系爭(zhēng)房屋戶籍者，時(shí)間跨度長(zhǎng)達(dá)近20年，調(diào)取相關(guān)信息較為困難。

2.一審認(rèn)定有利但仍有二審隱憂。盡管一審判決最終對(duì)委托人有利，將房屋征收補(bǔ)償全額判給委托人王A，但作出對(duì)委托人劉A、王女不利的認(rèn)定和判斷，即認(rèn)定委托人劉A、王女并非系爭(zhēng)房屋“同住人”。如果不能在二審中認(rèn)定三位委托人均具有同住人身份，同時(shí)通過(guò)證據(jù)證明對(duì)方五名上訴人不具備同住人身份，就可能讓委托人蒙受巨大損失。

3.一審事實(shí)認(rèn)定有部分事實(shí)對(duì)原告不利，給二審中被告上訴提供了一定機(jī)會(huì)。

（四）法院裁判

凌凌律師通過(guò)嚴(yán)密的邏輯分析，充分運(yùn)用辦案技巧，發(fā)揮律師取證作用，從房管局等多部門收集資料、獲得大量關(guān)鍵信息，構(gòu)建完整邏輯鏈條。證明王B家庭和王C家庭享受過(guò)福利分房，不具備“同住人”資格。同時(shí)，為確認(rèn)三委托人均符合“同住人”身份，辦案律師從委托人之前的工作單位檔案，獲取鄰居證言等多個(gè)角度，確認(rèn)了委托人確實(shí)在系爭(zhēng)房屋中居住過(guò)1年以上且未享受福利分房，能夠取得征收補(bǔ)償利益。

在調(diào)解過(guò)程中，凌凌律師通過(guò)事實(shí)證據(jù)和對(duì)于對(duì)方當(dāng)事人真實(shí)意思表示的合理預(yù)判，構(gòu)建了有利的邏輯鏈條，說(shuō)服了法官，保護(hù)了委托人的合法權(quán)益，并簽訂了對(duì)委托人非常有利的和解協(xié)議，為委托人爭(zhēng)取到最大利益。最終，上海市第二中級(jí)人民法院根據(jù)上訴人與被上訴人確定的和解協(xié)議內(nèi)容出具調(diào)解書結(jié)案。其中，房屋征收款絕大部分金額由本案我方委托人共同共有。公房征收的安置房屋由我方委托人共同申購(gòu)。

二、法律框架：

國(guó)家與地方層面的規(guī)范體系搭建

在土地上房屋征收補(bǔ)償糾紛的法律實(shí)務(wù)中，法律規(guī)范的適用通常需要兼顧國(guó)家層面的統(tǒng)一性、普適性與地方層面的特殊性、地域性。國(guó)家法律法規(guī)為征收補(bǔ)償提供了基礎(chǔ)性框架，而地方性規(guī)范則結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H進(jìn)一步細(xì)化操作標(biāo)準(zhǔn)，二者互為補(bǔ)充，既保障了法律適用的統(tǒng)一性，又兼顧了地方實(shí)踐的靈活性，為城市更新背景下的征收補(bǔ)償糾紛提供了多層次的法律支撐，形成多層級(jí)的規(guī)范體系。

國(guó)家層面的法律法規(guī)主要圍繞公共利益原則、征收程序及補(bǔ)償機(jī)制展開。《中華人民共和國(guó)土地管理法》作為規(guī)范該類問(wèn)題的核心法律，確立了土地征收的公共利益導(dǎo)向，明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定需以保障被征收人合法權(quán)益為前提，同時(shí)對(duì)征收程序提出嚴(yán)格要求，確保程序的公開性與合法性。在此基礎(chǔ)上，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》進(jìn)一步細(xì)化房屋征收的實(shí)施細(xì)則，規(guī)定了貨幣補(bǔ)償與房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種主要補(bǔ)償方式，并針對(duì)因征收產(chǎn)生的爭(zhēng)議，提供了解決機(jī)制（如行政復(fù)議、行政訴訟）并作出了具體規(guī)定和相應(yīng)的安排。

地方性規(guī)范則立足于區(qū)域特點(diǎn)，對(duì)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)充和細(xì)化。“公房”作為一個(gè)獨(dú)具歷史意義的概念，是我國(guó)新中國(guó)成立后由于歷史原因而形成的一種城市房屋形態(tài)，并且目前在上海仍保持著一定存量，有關(guān)公房拆遷補(bǔ)償利益分配的糾紛時(shí)有發(fā)生。公房所在土地的性質(zhì)是國(guó)有土地，這也進(jìn)一步解釋了公房的來(lái)源，這些房屋大多來(lái)源于國(guó)家、國(guó)有企業(yè)的福利分房，與農(nóng)村村民自建房或城中村村民自建的“小產(chǎn)權(quán)房”有本質(zhì)區(qū)別。居住在公房中的人僅擁有使用權(quán)，而非產(chǎn)權(quán)。公房獨(dú)特的歷史屬性，加上我國(guó)各個(gè)城市獨(dú)立自主的城市建設(shè)思路及規(guī)劃，便產(chǎn)生了公房征收領(lǐng)域“一城一策”“一區(qū)一策”甚至“一片一策”的特殊現(xiàn)象。

以上海市為例，上海市人民政府為了規(guī)范上海市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)，依據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，制定了《上海市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱“《實(shí)施細(xì)則》”）。《實(shí)施細(xì)則》第五十一條，“共同居住人，是指作出房屋征收決定時(shí)，在被征收房屋處具有常住戶口，并實(shí)際居住生活一年以上（特殊情況除外），且本市無(wú)其他住房或者雖有其他住房但居住困難的人”。在“同住人”資格認(rèn)定上提出了“戶籍在冊(cè)、實(shí)際居住一年以上、無(wú)其他住房或者有其他住房但居住困難”三項(xiàng)核心條件，將抽象的法律概念轉(zhuǎn)化為可操作的審查標(biāo)準(zhǔn)。且上海的投靠落戶政策主要是分為子女投靠落戶、夫妻投靠落戶、老人投靠落戶以及其他符合當(dāng)時(shí)情況的落戶規(guī)定。依返滬知青或支內(nèi)、支邊子女政策將戶籍遷入系爭(zhēng)房屋需要知青家庭舉證證明。在張某等與袁某等共有物分割糾紛(2024)滬02民終71號(hào)中，張某能證明其是“小三線”職工子女，但并未提供相應(yīng)證據(jù)證明張某是依返滬知青或支內(nèi)、支邊子女政策將戶籍遷入系爭(zhēng)房屋。亦無(wú)法認(rèn)定張某成年后曾在系爭(zhēng)房屋內(nèi)長(zhǎng)期穩(wěn)定地實(shí)際居住，即使按照張某所述，其居住至1995年7月也未滿足成年后在系爭(zhēng)房屋穩(wěn)定連續(xù)居住滿一年的條件。因此張某不符合系爭(zhēng)房屋共同居住人的條件。

而上海市高級(jí)人民法院近年來(lái)發(fā)布的多項(xiàng)問(wèn)答和解釋則進(jìn)一步明確了司法實(shí)踐中關(guān)于國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償糾紛爭(zhēng)議焦點(diǎn)的審查方向，對(duì)實(shí)務(wù)中頻發(fā)的爭(zhēng)議問(wèn)題（如“同住人”資格認(rèn)定、福利分房對(duì)補(bǔ)償權(quán)益的影響等）提供了裁判指引。

三、法律實(shí)務(wù)：

城市更新中的系統(tǒng)性操作建議

在城市更新背景下，國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償案件的法律實(shí)務(wù)需兼顧證據(jù)收集、爭(zhēng)議解決策略與風(fēng)險(xiǎn)防控，形成系統(tǒng)性操作框架。筆者從以下實(shí)務(wù)角度為解決該類問(wèn)題提出綜合建議：

（一）構(gòu)建多維度證據(jù)體系以夯實(shí)權(quán)利基礎(chǔ)。律師在實(shí)務(wù)中可通過(guò)房管局檔案調(diào)取福利分房記錄、工作單位人事檔案核查居住歷史、社區(qū)走訪獲取鄰居及居委會(huì)證言等方式，形成“戶籍合法性—實(shí)際居住證明—未享受分房政策”的完整證據(jù)鏈。例如，針對(duì)對(duì)方主張的“戶籍瑕疵”，可適當(dāng)結(jié)合退休回滬、子女就學(xué)等政策依據(jù)，證明委托人戶籍遷入的正當(dāng)性；對(duì)于一審判決中的筆誤或表述漏洞，應(yīng)及時(shí)補(bǔ)充證據(jù)予以糾正，避免程序瑕疵被對(duì)方利用。

（二）平衡訴訟與調(diào)解的利弊以優(yōu)化糾紛解決路徑。訴訟風(fēng)險(xiǎn)方面，需預(yù)判二審改判可能導(dǎo)致的補(bǔ)償款損失或安置房資格喪失，并評(píng)估勝訴概率。例如，本文案例中，凌凌律師通過(guò)積極推進(jìn)多方當(dāng)事人接受調(diào)解，最終達(dá)成補(bǔ)償款由幾方當(dāng)事人擁有大部分份額及取得安置房申購(gòu)權(quán)利之協(xié)議。調(diào)解策略的核心在于以證據(jù)為基石，通過(guò)釋明法律后果和心理博弈促使對(duì)方當(dāng)事人接受并妥協(xié)，同時(shí)避免訴訟周期過(guò)長(zhǎng)對(duì)委托人的權(quán)益造成二次損害。

（三）倡導(dǎo)多元化糾紛解決機(jī)制以降低社會(huì)成本。類似實(shí)務(wù)中應(yīng)優(yōu)先通過(guò)司法調(diào)解、行政協(xié)調(diào)等途徑化解矛盾，既能快速定紛止?fàn)帲挚杀苊庠V訟程序?qū)操Y源的過(guò)度消耗。例如，在證據(jù)充分的前提下，律師可通過(guò)分析法院裁判傾向（如程序合法性審查的嚴(yán)格性、實(shí)質(zhì)公平的價(jià)值導(dǎo)向），向當(dāng)事人釋明調(diào)解的可行性，推動(dòng)各方在補(bǔ)償分配方案上達(dá)成共識(shí)。

城市更新中的國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償案件，本質(zhì)是法律與利益的平衡，應(yīng)確保公共利益優(yōu)先、多方共商共治。同本文案例類似的大量國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償案件，大多屬于重大、疑難案件，且房屋征收案件的標(biāo)的額普遍巨大，法律關(guān)系較一般案件而言更為復(fù)雜，大多都存在“時(shí)間跨度長(zhǎng)”“涉及人員廣”的共通問(wèn)題，且取證難度高。需要辦案律師綜合運(yùn)用法律知識(shí)、取證技巧及訴訟策略，在復(fù)雜案件中維護(hù)當(dāng)事人權(quán)益。未來(lái)，隨著城市更新范圍的擴(kuò)大，實(shí)務(wù)工作中的參與者需要及時(shí)關(guān)注政策動(dòng)態(tài)，不斷更新專業(yè)知識(shí)，為公共利益與個(gè)人權(quán)益的協(xié)調(diào)與平衡提供更優(yōu)解決方案。

作者簡(jiǎn)介

凌凌

海華永泰高級(jí)合伙人

凌凌律師，中共黨員、仲裁員、上海市黃浦大公調(diào)解中心涉外調(diào)解員、華東政法大學(xué)外語(yǔ)學(xué)院碩士生導(dǎo)師、海華永泰房地產(chǎn)與建設(shè)工程業(yè)務(wù)委員會(huì)副主任。擅長(zhǎng)公司法律顧問(wèn)、房地產(chǎn)、建筑工程類法律服務(wù)、公司重大商事仲裁與訴訟、公司合規(guī)類法律服務(wù)、金融證券類法律服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域。凌凌律師曾在《上海律師》《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》《新聞晚報(bào)》《上海法治報(bào)》等報(bào)刊上發(fā)表、報(bào)道社會(huì)熱點(diǎn)法律意見，著有《企業(yè)勞動(dòng)人事合規(guī)全流程實(shí)務(wù)》一書。曾代理當(dāng)事人的勝訴案件被收錄進(jìn)最高人民法院公報(bào)案例。

聯(lián)系方式：lingling@hiwayslaw.com

張芯月

海華永泰律師

張芯月律師本科畢業(yè)于上海政法學(xué)院，研究生畢業(yè)于喬治城大學(xué)。自執(zhí)業(yè)以來(lái)主要從事房地產(chǎn)/建設(shè)工程（含基礎(chǔ)設(shè)施）/項(xiàng)目、政府與公共事務(wù)、爭(zhēng)議解決國(guó)內(nèi)外訴訟/仲裁等領(lǐng)域的法律服務(wù)。其服務(wù)過(guò)多家央企、國(guó)企、事業(yè)單位及大型民營(yíng)企業(yè)，熟悉行政機(jī)關(guān)及國(guó)企內(nèi)外法律事務(wù)流程，在房地產(chǎn)建設(shè)工程、企業(yè)合規(guī)管理等方面積累了豐富的法律實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)。