《人民檢察》雜志 2025年4月（上半月）第7期

公益訴訟檢察案件質效評價標準之確立

李衛東 徐芳 郝炎平

李衛東 安徽省人民檢察院副檢察長、一級高級檢察官；徐芳 安徽省人民檢察院公益訴訟檢察部主任；郝炎平 安徽省人民檢察院公益訴訟檢察部檢察官助理。

【關鍵詞】

公益訴訟檢察 質效評價 一般高質效案件 有代表性高質效案件

【摘要】

從推動解決辦案質量問題、優化司法資源配置等角度出發，建立公益訴訟檢察案件質效評價標準十分緊迫。結合辦案實際、司法規律和公益訴訟制度設計的初衷，應從合法性、規范性、精準性、實效性四個方面建立公益訴訟檢察一般高質效案件評價標準。對于符合一般高質效標準的案件，若符合有代表性高質效情形之一的，則可以評價為有代表性高質效案件。通過建立這兩個層次的案件質效評價標準，將有效引導檢察機關辦理質量優、效果好、社會評價高的案件，進而推動檢察公益訴訟制度行穩致遠。

檢察公益訴訟制度自2017年全面推開以來，經歷了蓬勃發展的8年，現在處于發展完善的關鍵階段。檢察公益訴訟制度的健康發展，需要科學合理的案件質效評價體系來引導檢察人員規范辦案，以此保障檢察公益訴訟制度行穩致遠。

一、確立公益訴訟檢察案件質效評價標準的價值維度

2024年11月，最高人民檢察院印發《關于推進公益訴訟檢察高質效辦案的意見（試行）》，其中明確提出要“探索構建符合檢察公益訴訟制度價值的高質效標準及評價體系”。案件質效評價標準對規范公益訴訟檢察辦案程序、提高辦案質量、增強監督效果具有重要的導向作用。從當前情況看，確立公益訴訟檢察案件質效評價標準十分必要且緊迫。

（一）確立公益訴訟檢察案件質效評價標準是“高質效辦好每一個案件”的必然要求

近年來，檢察機關辦理公益訴訟案件數量持續增長，由此帶來了一定的案件質量隱患，包括公益訴訟檢察“程序空轉”問題、忽視實質性公益損害問題等。2024年，安徽省檢察院組織開展全省案件質效評查活動，隨機抽取2023年以來辦結的1306件公益訴訟案件進行全面評查。評查中發現的問題除程序不規范以外，更多的質量問題在于立案關口把控不嚴格、檢察建議制發不精準、辦案效果不明顯等實體性問題。產生此類問題的重要原因之一就是規范供給不足，實踐中由于對什么是高質效案件、如何辦出高質效案件缺乏科學遵循，以致“低質化”案件一定程度存在。

（二）確立公益訴訟檢察案件質效評價標準是深化“三個管理”的重要基礎

2024年10月，最高檢作出“一取消三不再”的決定。與此同時，最高檢提出要切實、真正把檢察管理從簡單的數據管理調整到更加注重業務管理、案件管理、質量管理上來，即“三個管理”。“三個管理”的核心是高質效辦好每一個案件，抓手是案件質量檢查評查和司法責任追究懲戒。無論是案件質量檢查評查，還是司法責任追究懲戒，其基本前提都需要有客觀、科學且公正的案件質效評價標準。

（三）確立公益訴訟檢察案件質效評價標準是優化司法資源配置的有效途徑

經過這些年的努力，公益訴訟檢察的社會影響力越來越大，與之相伴的線索來源渠道日益寬廣，公益訴訟案件線索日益多元和豐富。在這種情況下，如何將有限的司法資源用到刀刃上成為檢察機關不得不認真思考的課題。而確立公益訴訟檢察案件質效評價標準，同時建立配套的正面激勵和辦案負面清單，就能有效引導檢察人員將更多精力放在辦理能夠體現制度監督價值的案件上，放在更加追求提升案件質效上。

（四）確立公益訴訟檢察案件質效評價標準是彰顯公益訴訟制度價值的重要舉措

公益訴訟檢察是以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現代化的重要制度設計，彰顯了其高度契合國家治理要求的獨特優勢。公益訴訟檢察雖然是一項司法程序，但辦理公益訴訟案件絕非為了履行程序性職責，更重要的是通過修補被損害的國家利益和社會公共利益，達到促進社會治理，實現長效長治的效能。通過建立明確統一、符合司法規律的評價體系，將檢察人員對公共利益的判斷、對公益訴訟價值的理解統一到以法治化方式推動國家治理體系和治理能力現代化的目標上來，確保司法實踐不偏離公益訴訟制度初衷，更好實現其制度價值。

二、公益訴訟檢察一般高質效案件標準

質效是一個體系化的概念，包含質量、規范、效果、效率、結構等，是各要素的有機結合，不僅包括統一于案件之內的法律程序與實體因素，更有作用于外的案件效果因素。要通過檢察履職辦案，在實體上確保實現公平正義，在程序上讓公平正義更好更快實現，在效果上讓人民群眾可感受、能感受、感受到公平正義，做到檢察辦案質量、效率、效果有機統一于公平正義。質量、效率和效果構成案件質效的三個基本要素。圍繞這三個要素，立足于檢察公益訴訟制度的設計初衷和最高檢關于以“三個善于”做實高質效辦好每一個案件的要求，結合公益訴訟檢察工作實際，筆者剖析出決定或影響公益訴訟檢察案件質效的四個方面因素，據此確定公益訴訟檢察一般高質效案件評價標準。

（一）合法性

公益訴訟檢察是檢察機關履行法律監督職責的一種形式，既要遵循公益訴訟檢察內在的運行規律和發展規律，更要合乎司法運行的基本邏輯。檢察機關履行公益訴訟監督職責必須嚴格依法進行，不僅要符合法律規定，也必須契合基本法律精神、法律原理。司法實踐中，對公益訴訟檢察案件合法性的評價應著重從兩個方面進行。

1.辦案范圍依法確定。目前公益訴訟檢察的法定辦案范圍已經拓展到14個領域，這既是囿于訴訟功能的局限性和司法資源的有限性作出的取舍，也是在以人民為中心的發展思想及推動國家治理體系和治理能力現代化目標指引下作出的選擇。一方面，當前的14個法定領域及相關地方立法授權的領域中，很大一部分尚未深耕，如，在反壟斷、反電信網絡詐騙等領域，公益訴訟檢察尚有很大的履職空間；另一方面，部分法定領域以外的拓展呈現“紊亂”“沖突”的狀態，⑦在某種程度上引起了學術界、行政機關及社會大眾的質疑。因此，在辦案范圍上，原則上應堅持以法定領域為主，不隨意拓展。如確有必要的，需綜合研判監督必要、辦案效果、輿情風險等，并經嚴格的審批程序，才能進行有限拓展。

2.監督職權依法行使。公益訴訟案件辦理中，檢察機關應嚴格把握檢察權行使的法律邊界，不能隨意突破法律的規定。一是恪守檢察權與行政權的邊界。檢察機關通過行政公益訴訟督促行政機關履行職責，但不能干預行政權的具體實施過程。二是恪守檢察權與審判權的邊界。如，在民事公益訴訟案件辦理中，相關侵權責任的大小、承擔方式等，檢察機關可提出訴訟請求，最終由法院裁判，檢察機關無權在法院裁判前作出放棄或無明確法律依據的變更處置。三是厘清公益與私益的界限，避免將屬于特定多數人利益的私益問題作為公益訴訟案件辦理。

（二）規范性

1.辦案程序的規范性。檢察權歸根結底是一種程序性權力，程序的規范性至關重要。程序方面常見的不規范問題主要包括：（1）違反檢察機關內部辦案程序的，包括未履行報批、備案等程序；（2）文書送達不符合要求的，如行政公益訴訟立案、終結決定書未送達；（3）聽證程序不規范的，如公開聽證未公告、流程不規范等；（4）跟進監督不到位的，如行政公益訴訟案件中未對行政機關整改落實情況進行充分核實調查的；（5）中止審查程序不規范的，如無法定事由對案件中止審查的、中止審查事由消除后未及時恢復審查的，等等。

2.法律文書的規范性。法律文書是司法案件辦理的主要載體，文書規范與否直接決定案件質效高低。實踐中常見的公益訴訟檢察案件文書不規范問題主要體現在：（1）文書中的文字、術語、語法等存在不規范、遺漏、錯誤，影響法律文書表述準確性的；（2）法律文書的格式、名稱、類型、文號、用印、時間等不規范或者錯誤的；（3）未按規定制作審查報告等相關必備法律文書的；（4）法律文書無釋法說理或釋法說理不充分的。

（三）精準性

精準是公益訴訟檢察高質效履職的前提，要以可訴性促進提升公益訴訟檢察辦案精準性和規范性。應以“精準性”作為評價公益訴訟檢察辦案質效的重要標尺，且貫穿辦案全過程，從線索評估、立案、調查取證到提出檢察建議、提起訴訟等各個辦案環節。歸納來說，主要有四個方面：

1.事實認定的精準性。高質效辦好每一個案件，查清案件事實、厘清原委是前提和基礎。要精準認定公益受損事實，查明國家利益或社會公共利益是否受到損害及受到損害的程度。要從證據入手，調查終結報告、審查終結報告中認定的事實均應有證據予以支撐。要精準認定違法事實，民事公益訴訟案件中應全面查明侵權行為的危害結果、因果關系；行政公益訴訟案件中應從法定職責入手，查明行政機關違法履職或怠于履職的事實。行政公益訴訟案件中還應注重對行政機關整改情況的核實調查，對公益損害是否全面修復的事實進行精準認定。

2.立案環節的精準性。公共利益實體規范與公益訴訟受案規范完全是兩個問題。查明了公益損害的事實，對是否立案、對誰立案仍然需要進行價值判斷。并非所有的公共利益都具有可訴性，具有可訴性的公共利益也未必都要通過公益訴訟進行救濟。從民事公益訴訟的角度看，部分輕微的、主觀過錯較小的違法行為，實無啟動公益訴訟之必要。從行政公益訴訟的角度看，一方面，部分公益損害問題整改較為容易，通過提醒等方式即能解決問題，無立案之必要；另一方面，應對最能推動問題解決的行政機關立案，避免立案的泛化。

3.檢察建議的精準性。檢察建議內容應當具有合法性，避免提出與法律規定相悖的建議；還應當具有可操作性，保證行政機關根據法律規定可以有效落實；也應具有針對性，不能過于籠統，應針對案涉問題提出具體建議，避免與社會治理檢察建議相混同，過多的“額外附加”式檢察建議降低了法律監督的嚴肅性與剛性。同時，還需要避免低質化傾向的同質化辦案問題。如，針對食品安全問題，向市場監管部門制發檢察建議的同時，向轄區僅有協助職責的鄉鎮政府制發內容雷同的檢察建議，此類針對鄉鎮政府的檢察建議缺乏可訴性，應盡量避免。

4.法律適用的精準性。全面、準確適用法律法規，對案件精準定性、精準確定責任人意義重大。民事公益訴訟案件中，應準確適用民法典及相關司法解釋，準確認定侵權責任關系，從而精準確定侵權責任人和責任形式，進而提出符合法律規定的訴訟請求。行政公益訴訟案件中，要注意訴訟請求與檢察建議的銜接，做到檢察建議、行政機關整改情況、訴訟請求三者之間邏輯自洽。訴訟請求應當具體、明確，能夠切實有效地恢復或補償受損的公共利益，避免過于寬泛或模糊的訴求導致訴訟效果不佳。對公益訴訟案件裁判結果，應依法進行審查，發現公益訴訟判決、裁定確有錯誤的，應當依法提出上訴；認為生效裁判確有錯誤的，應依法移送民事或行政檢察部門監督。

（四）實效性

公益訴訟的根本目的是保護公共利益，公益訴訟辦案自然應堅持以解決實際問題為目標。公益訴訟檢察案件的實效性可以從三個方面來確立相關標準。

1.取得實質性辦案效果。簡言之，要杜絕程序空轉問題發生。行政公益訴訟案件中，檢察建議制發后應持續跟進，在確定受損公益得到修復的情況下再終結案件。民事公益訴訟案件中，應聚焦實質性侵權責任的承擔，且要考慮履行責任的實際可能性，既要杜絕單純的公告“賠禮道歉”等簡單訴求，也不能機械適用法律訴請“巨額”賠償而實際卻難以執行到位。

2.實質性推動問題解決。評價辦案質效應當以辦案活動對公益損害問題的修復起到實質性推動作用為重要指標，引導檢察機關充分發揮監督、督促職能作用，將精力放在真正推動問題解決上。檢察機關應避免對行政機關已經著手整改，或者已經制定工作方案的公益損害問題進行立案并制發檢察建議，搭行政機關自行履職的“便車”。

3.無負面影響。在辦案中感受公平正義的主體是人民群眾，評判辦案是否高質效的根本標準也是人民群眾的獲得感。因此關于辦案效果的評價，不僅要關注其正向結果，更要注重防止負面效果的產生。公益訴訟檢察監督的根本目的在于對公共利益的保護，故應把握案件監督范圍和監督邊界，并綜合考慮監督的必要性。比如，在街頭、小區貼小廣告的行為雖然有損市容，但是違法性并不突出，而且難以徹底整改，極易反彈，檢察機關開展監督效果不一定好。對于此類需要人民群眾不斷提升意識、行政機關不斷推動整改、短時間內無法徹底解決的問題，需要研判公益訴訟介入監督的必要性。

三、公益訴訟檢察有代表性高質效案件標準探析

最高檢《關于推進公益訴訟檢察高質效辦案的意見（試行）》中指出，“構建分層次的公益訴訟檢察高質效案件標準”“探索構建有代表性高質效案件標準，引導辦理有代表性高質效案件”。案件質效是一個相對客觀的概念，有著司法規律、法律規定、檢察工作政策等各種硬性要求，因此，確定一般高質效案件標準是為評價公益訴訟辦案質效確定一個“及格線”。有代表性高質效是在一般質效基礎之上的價值評價，難以通過具體指標進行量化。因此，對公益訴訟案件需要在達到一般高質效標準的基礎上，綜合考量案件辦理的難度、效果等因素，滿足有代表性高質效案件標準相關情形之一的，則評定為有代表性高質效案件。

（一）為大局服務，政治效果突出

作為國家治理體系現代化建設的重要組成部分，公益訴訟檢察表現出以國家為主導、富涵社會主義公益特色的特征，政治效果是該項制度價值追求中的應有之義。在具體的公益訴訟檢察辦案過程中，實現政治效果就是要始終心懷“國之大者”，依法履行“法律監督機關”和“公共利益代表”雙重職責，通過辦案落實中央重要決策部署，與國家大政方針、工作大局同頻共振。如，通過辦理相關公益訴訟案件，為國家挽回較大經濟損失的。

（二）為人民司法，社會效果突出

以公益之名推動社會治理，必須充分考慮經濟發展、社會穩定、民生民意等各種因素，這是高質效司法辦案的應有之義。社會效果要靠人民群眾來評價，以解決與人民群眾生產生活息息相關的公益損害難題為標準。如，案涉公益損害問題涉及面廣、存續時間長、危害大，涉及本地區行業性、系統性的“老大難”問題，通過案件辦理推動案涉問題得到切實解決的；通過辦案切實推動解決民生難點問題的；等等。

（三）為法治擔當，法律效果突出

公益訴訟檢察案件辦理，不僅有推動個案所涉問題解決的任務，更應當有推動檢察公益訴訟制度進一步發展完善的法治情懷。具體到公益訴訟個案中，法律效果好主要體現在：對辦理同類案件具有一定指導意義的，依法探索新類型案件成功辦理并具有指導意義的；案件被評為指導性案例、典型案例的；案例被檢察機關年度工作報告所引用的；等等。上述高質效案件辦理將更大限度地體現檢察公益訴訟制度的獨立價值，有效助推檢察公益訴訟高質量立法，實現習近平法治思想在公益保護領域的生動實踐和原創性成果法治化、制度化，推動公益訴訟制度有效完善。

第8634期

安徽檢察新媒體出品

終審丨吳貽伙 二審 丨吳熒

來源丨《人民檢察》雜志

編輯丨李昂

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