當(dāng)?shù)貢r間4月22日，美國國務(wù)卿魯比奧宣布美國務(wù)院將實施全面重組計劃。魯比奧在一份聲明中表示，目前的美國務(wù)院機(jī)構(gòu)臃腫、官僚主義盛行，難以履行其重要的外交使命。

據(jù)美媒報道，國務(wù)院全面重組計劃第一階段將在美國境內(nèi)削減約15%的員工，撤銷132個辦事機(jī)構(gòu)。一些涉及民主人權(quán)、多元化等事務(wù)相關(guān)機(jī)構(gòu)將被關(guān)停。與此同時，將設(shè)立一些新的機(jī)構(gòu)，包括成立一個新部門專門應(yīng)對“新興威脅”，重點(diǎn)關(guān)注網(wǎng)絡(luò)安全、人工智能（AI）擴(kuò)散等領(lǐng)域。

此前，美媒曾陸續(xù)曝出特朗普政府提議大幅削減國務(wù)院與國際開發(fā)署（USAID）預(yù)算，關(guān)閉大批海外使領(lǐng)館等涉及國務(wù)院改組的內(nèi)容。自特朗普再次入主白宮以來，美國聯(lián)邦政府掀起了一場前所未有的改革風(fēng)暴，而國務(wù)院成為此次改革的主要對象。如今這一激進(jìn)改革的齒輪已開始轉(zhuǎn)動，其所帶來的沖擊或?qū)⒊蔀槊绹詸?quán)和國務(wù)院職能的歷史拐點(diǎn)。

圖為美國國務(wù)院 資料圖

為什么是國務(wù)院？

在特朗普看來，美國國務(wù)院是其“排干華盛頓泥沼”的天然對象。這一機(jī)構(gòu)處于“美國優(yōu)先”議程的對立面。

其一，國務(wù)院是美國多元化議程的主要推動者。國務(wù)院長期以來被視為美國推動所謂美式民主價值的核心機(jī)構(gòu)，通過對外援助、文化交流和外交政策，將美國理念從國內(nèi)延伸至全球，影響國際政治生態(tài)。這其中，多元化議程成為“美式民主”的重要組成部分。美國國際開發(fā)署作為國務(wù)院分支，在推廣性別平等、少數(shù)族裔權(quán)益和氣候變化等議題上扮演了關(guān)鍵角色，向發(fā)展中國家投入大量有關(guān)性別平等、支持跨性別組織、氣候變化運(yùn)動的援助項目。

特朗普的支持者認(rèn)為，這些項目與美國國家利益無關(guān)，甚至可能在一些敏感地區(qū)引發(fā)爭議，讓美國民眾面臨新的風(fēng)險。此外，國務(wù)院和USAID員工在政治捐款上高度傾向民主黨，這進(jìn)一步加劇了特朗普支持者的懷疑，即國務(wù)院所推動的多元化議程是一種在全球范圍內(nèi)針對特朗普理念的“陰謀”。

其二，國務(wù)院被視為是美國“深層政府”（Deep State）的主要代表。所謂“深層政府”，指的是美國國內(nèi)不受民選官員直接控制、通過政策制定和外部游說影響政府的官僚機(jī)構(gòu)和智庫網(wǎng)絡(luò)。特朗普長期將“深層政府”視為其執(zhí)政的主要障礙，也有意炒作這一議題，煽動底層民眾和上層精英的對立。國務(wù)院被認(rèn)為是這一隱形權(quán)力的核心代表。特朗普認(rèn)為，國務(wù)院的許多政策受到華盛頓智庫、跨國企業(yè)和非政府組織的過度影響，USAID也與諸多美國智庫以及外國游說團(tuán)體關(guān)系密切。特朗普及其支持者指出，國務(wù)院和USAID的一些項目間接支持了哈馬斯、伊斯蘭極端勢力等“美國敵人”。這些項目被特朗普政府放大為國務(wù)院受到“深層政府”操控的證據(jù)。

其三，國務(wù)院被視為是經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)的“眾矢之的”。馬斯克領(lǐng)導(dǎo)的“政府效率部”將國務(wù)院及其附屬機(jī)構(gòu)作為重要審查目標(biāo)，也發(fā)現(xiàn)一些所謂低效和浪費(fèi)的項目。這些項目包括USAID向伊拉克的“新芝麻街節(jié)目”撥款2000萬美元，旨在通過教育娛樂推廣多元化理念，被批評為不切實際；向烏干達(dá)和牙買加的LGBTQ倡導(dǎo)項目分別撥款550萬美元和150萬美元，項目效果存疑。此外，USAID部分人道主義援助項目被指行政開支過高，多數(shù)資金被用于管理和咨詢，養(yǎng)肥了外包商和咨詢機(jī)構(gòu)，未發(fā)揮援助效果。裁減這些項目為特朗普提供了展示“精簡政府”政績的機(jī)會。

美國總統(tǒng)特朗普

美國國務(wù)院例外論的終結(jié)

特朗普針對美國國務(wù)院的“斷臂式改革”不僅沖擊國務(wù)院職能，更標(biāo)志著戰(zhàn)后美國國務(wù)院“例外時代”的終結(jié)。

作為戰(zhàn)后國際秩序的“設(shè)計師”，國務(wù)院奠定了美國霸權(quán)的基礎(chǔ)。國務(wù)院作為外交政策的主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，通過多邊機(jī)制、價值觀推廣和盟友協(xié)調(diào)，塑造了美國全球領(lǐng)導(dǎo)地位。國務(wù)院深度參與美國構(gòu)建以聯(lián)合國、布雷頓森林體系和北約為基礎(chǔ)的全球框架，是所謂“自由國際秩序”的主要設(shè)計者和執(zhí)行者。

馬歇爾計劃是國務(wù)院塑造美國全球戰(zhàn)略的巔峰體現(xiàn)。1948年至1952年，時任國務(wù)卿馬歇爾主導(dǎo)的該計劃向西歐提供超過100億美元援助，協(xié)助歐洲重建。在國務(wù)院資深外交官喬治·凱南等人的深度運(yùn)籌下，該計劃不僅恢復(fù)西歐經(jīng)濟(jì)，還將盟友綁定在美國的地緣政治軌道上，塑造了對蘇冷戰(zhàn)的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。

1949年，北大西洋公約組織（NATO）成立進(jìn)一步鞏固了美國的軍事霸權(quán)。國務(wù)卿艾奇遜是北約的主要設(shè)計者，他說服歐洲盟友接受這一聯(lián)盟。北約象征美國對西歐安全的承諾，奠定了戰(zhàn)后軍事秩序的基礎(chǔ)。這些措施使美國從孤立主義轉(zhuǎn)向全球領(lǐng)導(dǎo)。

冷戰(zhàn)期間，國務(wù)院的職能和規(guī)模迅速擴(kuò)張，以應(yīng)對與蘇聯(lián)的全球競爭。國務(wù)院推動美國國際開發(fā)署（USAID）成立，負(fù)責(zé)管理對外援助，美國使領(lǐng)館數(shù)量、外交人員規(guī)模和預(yù)算規(guī)模都穩(wěn)步上升，國務(wù)院逐漸成為聯(lián)邦政府中最為龐大的部門之一。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，國務(wù)院職能進(jìn)一步擴(kuò)展。上世紀(jì)90年代，克林頓政府將“民主推廣”作為外交核心，國務(wù)院通過資助非政府組織和選舉監(jiān)督，擴(kuò)大在東歐和中亞的影響力。新世紀(jì)以來，國務(wù)院協(xié)調(diào)對阿富汗和伊拉克的重建援助，總額超600億美元，涉及基礎(chǔ)設(shè)施、教育和治理改革。這些行動顯示國務(wù)院從傳統(tǒng)外交擴(kuò)展到基于價值觀的“國家改造”，涵蓋人權(quán)、反恐和氣候變化等領(lǐng)域。

因其在維護(hù)美國霸權(quán)中的不可替代性，國務(wù)院成為美國歷史上多次政府改革和預(yù)算削減的“例外對象”。相比之下，美國情報機(jī)構(gòu)、美國軍方更容易成為改革靶子。尼克松政府時期，中情局遭遇大規(guī)模裁員和預(yù)算削減，超過1500名雇員被解職，大量涉外職能被取消。與之相對，國務(wù)院預(yù)算和職能未受影響，甚至有所增加。克林頓政府時期，國防部和情報機(jī)構(gòu)成為“政府精簡”的重點(diǎn)目標(biāo)，國務(wù)院則繼續(xù)享受擴(kuò)張紅利。

特朗普和馬斯克打破了這一傳統(tǒng)。在特朗普的政府改革中，國務(wù)院的次序從最優(yōu)先變?yōu)榱俗睢傲雍蟆保漕A(yù)算面臨斷崖式的削減。受此影響，國務(wù)院自然難以維持現(xiàn)有的職能和定位，將面臨“推倒重來”程度的調(diào)整和變化。

特斯拉首席執(zhí)行官埃隆·馬斯克

倒退還是進(jìn)化，國務(wù)院走到十字路口

美媒稱此次國務(wù)院重組是美國外交系統(tǒng)數(shù)十年來最大的變革。目前實施的是國務(wù)院重組計劃的第一階段，未來不排除國務(wù)院的預(yù)算和規(guī)模進(jìn)一步被削減的可能性，美國的海外使領(lǐng)館也有可能如美媒此前爆料的那樣，被大批關(guān)閉。

在此背景下，美國國務(wù)院面臨一個艱難的選擇。一條道路是就此擺爛，其職能重新退回到二戰(zhàn)前的初始狀態(tài)，成為一個服務(wù)和聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)。另一條道路是減員增效，運(yùn)用新技術(shù)提升效率，更加聚焦于經(jīng)濟(jì)、安全領(lǐng)域，實現(xiàn)所謂的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。從國務(wù)院當(dāng)前趨勢看，走向后一條道路的可能性更高。

近年來，國務(wù)院成為運(yùn)用新一代人工智能技術(shù)最為積極的美國政府部門之一。據(jù)國務(wù)院人員披露，該部門已將人工智能引入信息收集、整理、文件翻譯等領(lǐng)域，部分替代了人力工作。借助這些新技術(shù)，國務(wù)院有可能在雇員顯著減少的情況下維持住“基本面”，繼續(xù)作為美國對外戰(zhàn)略中的主要觸角。

同時，經(jīng)費(fèi)和人員削減必然對美國在國際多邊機(jī)制、全球治理等領(lǐng)域的能力有所影響。相對于一般外交工作，這些領(lǐng)域更需要專業(yè)性技術(shù)支持，更需要持續(xù)性的投入。在缺少資金的情況下，美國國務(wù)院難以繼續(xù)通過外包和外部智力支持的方式引導(dǎo)多邊機(jī)制和全球治理的議程。

此外，美國國務(wù)院還可能將一些對他國實施“影響力”、試圖影響他國政局的職能轉(zhuǎn)交給美國軍事和情報部門。這意味著美國在這些領(lǐng)域的政府內(nèi)部分工將退回到冷戰(zhàn)初期的狀態(tài)，即由軍事安全部門主要負(fù)責(zé)。這種變化可能帶來一些意料之外的結(jié)果。國務(wù)院在進(jìn)行此類“民主推進(jìn)”中一般會兼顧與對象國的外交關(guān)系，但軍事安全部門則顧慮更少，更傾向于采取高風(fēng)險高回報的策略。這可能將給全球安全帶來新的不穩(wěn)定因素。

（李崢，中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院全球安全治理研究中心執(zhí)行主任、美國研究所副研究員）