城市更新熱火朝天，郊區農房翻建也等不得了。

上海郊區部分村鎮房屋破舊問題日益突出。房屋破舊，不僅有損風貌，還關乎市民居住安全和質量。特別是農村宅基地自建房（以下簡稱“農房”），是農村居民的生活甚至生產的場所，也構塑了農村“風景線”。上海農房現狀的成因是什么？村鎮房屋翻建難在哪里？

2025年3月以來，澎湃研究所研究員調研了上海郊區的奉賢區、浦東新區、嘉定區的7個行政村，并基于調研情況采訪基層資深房屋管理人士，分析相關數據、政策——特別是《上海市農村村民住房建設管理辦法》（以下簡稱“上海16號令”）。

七成以上農房房齡超25年，翻建需求急迫

在中國農村集體土地制度下，農村宅基地，指農村村民基于本集體經濟組織成員身份，而享有的可以用于修建住宅的集體建設用地。一般來說，村民可以在原有宅基地房的基礎上自行翻建、更新。隨著改革開發以后農村居民生活水平提高，翻建農房也成為農村居民提高居住生活的質量和安全度，并改善農村風貌的主要方式。

據統計，上海共有農村自建房近90萬套。其中2000年以前建造（即房齡25年以上）的農房占比超過7成，而近15年建造的農房不到9%。

近期住建部已宣布將“2000年以前建成的城市老舊小區全部納入城市更新改造范圍”，并“鼓勵居民自主更新改造”。在上海農村，2000年以前建造的農房占比高達73.7%。此類“老舊”農房不僅建造時間較長，更重要的是由于早期建筑工藝的局限，大都采用預制板磚混結構，房屋質量、安全和使用壽命略遜于當前更常用的鋼筋混凝土結構。

“我們一到臺風季節、汛期雨季很擔心的，特別去年臺風天，房子都是要像倒塌一樣的，就怕房子吹垮了，壓下來砸到人了，這邊離海又更近……非常擔憂住在里面的居民。人家想建又沒有通道。（只能）趕緊轉移一些居民到村委會、居委會……”浦東新區大團鎮三墩居委書記吳華娟對澎湃研究所研究員“吐苦水”。這并非孤例。

可見，農房應該翻修，無論是從居民居住安全、質量，還是從總體風貌來說。同時，上海農村居民也有能力負擔、有意愿翻建自家農房。在長三角城市中，上海農村人均可支配收入（2024年）排名第9名，落后于杭州（第5）、蘇州（第7）、寧波（第4），卻高于南京（第14）、溫州（第21），溫州（第10）等幾個重要城市，靠近長三角第一梯隊。基于統計局公開數據并經澎湃研究所研究員測算，與上海城鎮居民相比，近10年上海農村居民人均可支配收入漲幅更多；城鎮與農村居民人均可支配收入的倍差，從2013年的2.34倍縮小至2024年的2.04倍。

澎湃研究所研究員所調研的各村村委，無一不傾訴有關農房翻建需求多、但“無通道”沒法翻建的困惑。

2025年3月，嘉定區曹王村一處農房，該區域因河道拓寬工程將被拆遷。本文圖片均為 周燕玲 攝

2025年3月，嘉定區曹王村一處正在建造的農房別墅，與上圖農房僅一墻之隔。現場建筑工人說，在這塊地被確認不被拆后，房主很快積極翻建。

政策變化導致農房翻建難

農房日顯老舊，翻建需求日增，但為什么近年農房翻建數量卻很少呢？原因可能是多樣的，其中一方面的原因在于審批政策。農村居民希望翻建宅基地上房屋，但是，未經審批擅自翻建重蓋的屬于違法違規行為。

調研發現，近年上海農村宅基地自建房面臨更嚴格的規范、限制，已在基層出現許多張力。特別是2019年新的《上海市農村村民住房建設管理辦法》（簡稱“上海16號令”）出臺（替換老辦法，即2007年71號令），對上海農村自建房產生了重大影響。

澎湃研究所研究員通過訪談部分基層規建工作人員和農村村委人員，并對比上海16號令和71號令，發現政策上的三點變化可能是造成了農房翻建難的客觀結果。

第一個變化，規劃先行，大多數農房“不能”翻建。

16號令強調，農村自建房不僅要符合宅基地用地性質，還必須符合且基于規劃。其第六條新增規定：翻建、改建住房前提是“位于規劃確定的農村居民點范圍內”（業內常稱為“規劃保留區”），而在此范圍外即“規劃非保留區”的農戶只能選擇“上樓”或選點“集中建房”。

“規劃先行”使大量農村自建房處于“除非危房，不得翻建”的處境。“規劃”被視為農房翻建前提和剛性要求，被提到了非常重要的位置，其自身的完善、周全、確定性、合理性也應經得住挑戰。僅從澎湃研究所研究員調研的幾個村鎮來看，就發現存在幾個有待商榷的疑問：

其一，不允許農房翻建的“規劃非保留區”的農房數量多于“規劃保留區”。

據上述基層資深房屋管理人士提供的數據，某鎮大概有11,000多戶宅基地自建房，其中約8000戶在“規劃非保留區”，而在8000戶中至少有6000戶建造于1990年之前，但不允許農房翻建，只能引導集中上樓、集中平移或拆遷。如果超7成的農房需要靠政府多級財政之力拆遷、修建集中居住完成住房安全和質量改善，這在各地財政吃緊，上海農民集中居住政策面臨“轉換”的背景下，是否可行呢？

其二，規劃本身具有遠期性、不確定性，卻宰制、剛性地影響了農村實際生活。

部分農房屬于“規劃非保留區”，即便有規劃，也是在10年以后，或者規劃本身存在不確定性，但也不能翻建，甚至一些基礎設施更新、鄉村振興項目“也不可能再來投錢”；部分農房所在區域還可能因為“規范沒落地”，暫時沒有規劃，因而也不能審批農房翻建。

還有些村，因為全鎮集體土地因“以土地換保障”政策已被政府代征，即便還未正式征收、改換土地性質，農村村民也不能翻建宅基地房。

第二個改變是，資格收緊、用地上限降低，申請人“不愿”改建。

首先，建房用地人的資格要求趨嚴，部分農民或農村家庭成員失去了建房資格。相比71號令規定的村民資格為“具有本市常住戶口的本市農村集體經濟組織成員”，16號令增加了“具有本市農業戶口”的要求。這一要求使得一些農村家庭，能夠申請建房資格的人數減少，其被審定的翻建房面積數也相應縮小，從而使得一些農戶“不愿/不敢”翻建。

例如上海市人大代表瞿磊就曾公開建議“賦予失地農民房屋翻建權限”，他指出，“上海的失地農民數量龐大”，“一部分因被征收承包經營地而轉為非農戶口性質的農民失去了建房資格”，而他們“生產、生活、居住尚在本集體經濟組織”[1]。他還舉例：“以奉賢區南橋鎮為例，現存宅基3700余戶，除近千戶采用集中上樓安置以外，剩余宅基地房齡大多在30年以上，農民改善人居環境愿望強烈。”

還有一些農村家庭成員，被新政策排除在申請資格之外，如“外來媳婦/女婿”。按上海戶籍制度，外省市人員與具有本市家庭常住戶口的居民結婚登記后，須等待10年（且35歲以上）才能在上海（配偶戶口所在地）落戶，因此在成為家庭成員10年之內，暫無上海戶口。此類情形，以往可以按照“標準家庭戶”進行核定、提前納入的，只要證明“家庭成員接納”，但新政策明確強調“具有本市農業戶口”，無法如此操作。

其次，建房用地面積上限不斷壓低。從上海71號令到新的16號令，可用建房占地面積上限從200平方米下調至160平方米。

這被很多村民理解為，要改建舊房，審定后的一些房子會“變瘦”，從而也“不愿/不敢”翻建。當前農村自建房多為老人居住，他們偏好“接地氣”，活動不便，居住活動多在一樓，不喜上樓。占地面積的縮減明顯將降低農村老人的生活質量。并且，農居不僅是生活場所，也常具備農業生產設施工具儲放功能。

可見，村民并非真不愿翻建，所謂“不愿”“不敢”，只是在既有制度/政策下不得已的選擇。

第三個變化是，程序繁瑣，增加費用，拉高農房翻建成本。

上海16號令實施落地的過程，因強化了管理規范、線上報備等，導致落地時間和執行流程都客觀上延長。

上述基層資深房屋管理人員透露，16號令作為市級文件2019年就下發，但很多區2021年才發布區級文件，而且還須發布鎮級文件。這層層下達的幾年時間內，都無法辦理農房申請/審批程序。并且2022年開始，農房審批在原有線下基礎上加入線上流程，線上線下同步，更拉長了辦理時間。同時，農房建設審批流程中，參與部門更多了，從之前以規建口為主，改為部分環節需要農委、規資、建交其下若干條線“聯審”。程序上更嚴謹，但同時也變得繁瑣。

某不愿具名的村干部因遭受村民的諸多壓力和責難，向澎湃研究所研究員吐槽：“三年多了政策是否落地都不知道。（申請）翻建房屋流程、時間很長，就算是可批準的。我現在碰到一個兩年前申報翻建（的農戶），到現在還沒有審批通過。”

此外，新政下，鑒于流程規范化和房屋質量管控等的需要，農房翻修申請過程還產生了一定費用，比如用于購買用地測繪、定界報告與施工圖紙服務。

2024年4月，中央多部分聯合印發《關于加強農村房屋建設管理的指導意見》重申，對農房實施改擴建，應當依法辦理用地、規劃建設等有關審批手續，嚴格按照相關工程建設標準進行設計和施工。

農房建設確實需要規劃和規則，各級政府建立規范、規則，甚至“規劃先行”在原則上是正確的。但在各地執行和實施過程中，這些規劃、政策會如何影響當地農村、農民的實際生活，是否會產生非預期的政策后果，甚至是否真的有利于達成政策目標，需要納入觀察和考量，形成上下互動并考慮做一定優化調整。

4月16日，上海召開實施鄉村振興戰略現場推進會。市委書記陳吉寧在會上提到，“要持續優化鄉村人居環境，大力解決農民居住困難，實事求是完善公共服務配套，著力改善生態環境品質”。

適度放開房屋翻建的“通道”，在可行的引導和規范下，不難想象，上海將在短期內以較少的投入，改變農村的房屋風貌及人居環境。

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