用野心對抗野心

文：王建勛

人不是天使，任何擁有權力的人都是有野心的，要制約野心，必須以野心來對抗野心，除此以外，別無他法。

——麥迪

▍人不是天使，權力應該受到約束

美國憲法之所以要實行三權分立，要進行分權制衡，是因為任何擁有權力的人都容易濫用權力，任何擁有權力的人都有野心。

麥迪遜曾說過一段非常著名的話：“如果人是天使，將無需政府；如果天使統治人，將無需對政府進行內外的限制。在構建一個人統治人的政府時，巨大的困難在于：你必須先讓政府能控制住被統治者，接下來，還必須能讓它控制住自身。無疑，依賴人民是控制政府的主要手段，但經驗表明，輔助性的手段是必需的。”

這段話的一個基本假定是，人不是天使，或者，像我們通常所說的一樣，人性有惡的一面。因為人性有惡的一面，所以必須讓權力之間相互對抗、相互制約、相互平衡。

在西方傳統中，基督教強調“原罪”，主張每個人都是有罪的，主張每個人都容易犯錯誤，所以，任何人都不能擁有不受限制的權力，任何人都不能擁有至高無上的權力。

當然，這并不意味著，麥迪遜和美國其他的國父們相信，人性完全是惡的，不是如此，他們的人性觀非常復雜。一方面，他們相信人性有惡的一面，所以，必須得對擁有權力的人進行制約。否則的話，我們就不需要對其進行制約，甚至不需要政府。

有限政府的基本前提之一就是，人性有惡的一面，所以我們才需要政府，才需要對政府進行嚴格的限制。但是，同時，麥迪遜和其他國父們又相信，人性有善的一面，否則的話，他們的結論就將是霍布斯式的。

如果人性全部都是惡的話，那么，結果必然是，每個人都反對其他人，像霍布斯所描繪的一樣，要想讓這些人能夠和平相處，唯一的辦法就是，賦予一個至高無上的主權者所有的權力，讓他來裁決人世間所有的糾紛。

但是，霍布斯式的解決方案忽略的一個重大問題是，誰來約束主權者？如何約束他？霍布斯所設想的主權者是凌駕于法律之上的，他雖然受到自然法的約束，但違反了實證法卻無法對其進行懲罰，沒辦法制約他。

美國的國父們相信人性有善的一面，才從霍布斯式的方案中走了出來。他們認為，既然人性有惡的一面，又有善的一面，那么，一方面我們需要對政府的權力進行嚴格地約束，另外一方面，我們要相信民眾有充分的自治能力，人們是可以自己管理自己的，在適當的制度安排之下，應該讓他們自主治理，自己決定自己的命運，否則的話，我們就會造就一個高高在上的政府，它替人民作主，凌駕于人民之上。

那樣，將違背我們設立政府的本意，如果有一個統治者或者一個機構高高在上地統治我們，而不是我們自己成為自己的主人，那我們設立這個政府是為了什么？這完全背離我們設立它的目的。

▍用野心來對抗野心，方能有效限制權力

麥迪遜說，任何擁有權力的人都是有野心的，要制約野心必須是用同樣的野心來對抗它，沒有別的辦法。

防止權力集中在一個部門手里的關鍵就在于，給予每一個部門阻止其它的部門侵犯其權力的動機和手段，并且防衛和侵犯的這種手段要相當。如果立法機構想要防止行政機構，那么立法機構應該擁有相當的權力可以對抗它。

美國國父們想出來的辦法就是，國會可以彈劾總統，如果你行為不端或者違反法律，可以進行彈劾，雖然這種權力不一定經常使用，但是，永遠都是一種威懾。反過來，總統要制約立法機關，可以通過行使否決權。如果國會制定的法律，總統無法接受，他就可以否決。當然，國會又可以通過三分之二的多數，再把這種否決扳回來。

從這個意義上，我們可以看出，在一個代議制共和國中，立法機關占有某種意義上的優勢，因為立法權最終掌握在立法機構手里。但是，別忘了，三分之二多數通過法律，是非常困難的，要求極高，需要議員之間的共識程度相當高，大部分的法律都無法做到這一點，因此可能永遠擱淺。也就是說，總統的否決在相當大的程度上能夠起到防止立法機關為所欲為的作用。

立法機關跟司法機關之間也存在相互制約的機制，一方面，立法機關可以彈劾法官，如果法官涉嫌濫用權力，貪贓枉法，它可以彈劾法官。反過來，法官也可以對立法機關進行制約，它的手段就是違憲審查，如果法官認為國會制訂的法律違反了憲法，可以宣布它無效。行政機關和司法機關的相互制衡體現在，一方面，總統有權提名法官，另一方面，法官可以宣布總統的命令或者行動違憲并無效。

由此可以看出，立法、行政、司法這三個機構之間，每一個機構都對另外一個機構形成了某種程度的牽制，或者說，行使了另外一個機構部分的權力。恰恰因為這種部分的擁有，部分地行使另外一個機構的權力，以至于它們之間能夠相互制約、相互平衡。這就是麥迪遜所說的，要用野心來對抗野心。由于每一個機構都有野心，所以，必須由其他同樣有野心的機構監督和制約它。

▍控制政府：依賴于人民和輔助性手段

麥迪遜認為，在構建一些人統治另外一些人的政府的時候，困難首先就在于必須得讓政府能夠控制住統治者，也就是說，這個政府必須能夠存在，能夠維持秩序，維持安寧，不然的話，它根本就存在不下去，就會出現無政府狀態。

首先，必須是一個有政府的狀態，其次，必須讓這個政府能夠約束住自己，也就是說，這個政府不變成一個無限政府，必須是一個有限政府，而不能讓它變得高高在上，最后變成了統治人民的對象。這是一層含義。

另一層含義是說，依賴于人民是控制政府的主要手段。在一個共和國中，主權在民，最終對政府權力的控制依賴于人民，如果人民都腐化了，人心都壞了，這個共和國就沒救了。

因為憲法上，你可以有制約政府的手段，但是憲法總是人執行的，法律是人制訂的，法律是人執行的，法律還是人解釋和使用的，所以從最終意義上講，還是要依賴于人民。

但是，我們不能事事訴諸于人民。一旦發生了沖突或者糾紛，一旦某個部門濫用了權力，我們就讓人民出來裁決，那很危險。所以，必須得有輔助性的手段。所謂輔助性的手段，就是在憲法上必須得有相應的牽制每一個機構的辦法，主要就是讓他們之間能夠相互打架，相互抗衡。

不過，我們不可能給每一個機構同樣的防御權，也就是說，三個機構相比，不可能給每一個機構都完全一樣的抵抗其它部門侵犯的權力，因為在共和政體下，立法權必然占上風，解決立法權占上風所帶來的不便的方式，是將立法機關分為不同的分支，也就是實行兩院制，使這兩個分支缺少關聯，共同依賴于整個社會，共同依賴選民。

從歷史上來看，兩院制不是美國的發明，英國早就實行兩院制，但是英國的兩院制跟美國的還是有很大區別的。在英國，上議院是貴族院，不是選舉產生的，而且隨著民主化程度的增加，其重要性越來越低，其權力不斷受到削弱，下議院（平民院）變成了英國議會中的核心。

而在美國，國會兩院都是選舉產生的，產生的方式不同。這種兩院制目的在于立法機關內部的進一步分權制衡，所有的法律都必須同時經過這兩個機構通過才能生效，一個機構不通過，這個法律也生效不了。這就給任何一部法律的通過增加了難度。

可能很多人會說，這種安排效率太低了，立法速度太慢了。但是，對于美國國父們來說，這樣才能更好地確保民眾的自由和安全。如果法律通過得很快，幾天或者幾個月就制訂一部法律，那么，這樣的法律往往是非常危險的，因為根本沒有經過充分的討論和辯論，沒有經過各種利益的博弈。

在美國，一個法律的制定和通過可能要經歷幾年甚至幾十年，他們主要關心的不是效率問題，而是自由問題。當然，從大歷史上的視角看，從長遠來看，我們也沒有發現兩院制導致他們效率低下，相反，那里不僅高度自由，而且相當繁榮。

阿克頓勛爵曾經說，兩院制是防止多數暴政的最重要的手段之一。因為在兩院制中，兩個院的產生方式不同，參議院是按照地域產生議員，而眾議院是按照人數來產生議員。如果一個國家的議會只有一院，并且完全按照人數來產生議員的話，那么，多數的暴政是難以避免的，因為人口多的地方產生的議員就多。

不過，遺憾的是，今天美國的兩院制發生了很大的變化，因為從二十世紀初，美國的參議院選舉方式被改變了，在1787年制定憲法的時候，參議院的選舉是間接選舉，就是每個州的議會來選舉兩名參議院的議員，到了1913年第十七期修正案，把它改成了直接選舉，這樣，參議員選舉的方式和眾議員就沒有什么區別了，因此，兩院之間的相互牽制、相互制約受到了削弱。

進入大眾民主時代以來，可能人們覺得間接選舉太精英化了，離選民太遠了，于是主張改成直選，在他們看來，直接選舉才是最能夠體現民主的。其實，這是一個非常糟糕的改變，背離了當初制憲者的精心考慮和安排。

▍通過雙重分權制衡權力

就1787年美國憲法而言，其限制權力的方式主要是通過雙重分權制衡來完成的。一方面是橫向的分權制衡——三權分立，即立法、行政、司法三權之間的分立與制衡，另一方面是縱向的分權制衡——聯邦主義，即聯邦政府和各邦政府之間的分立與制衡。麥迪遜認為，這樣的安排對于人們的自由和權利而言最安全，因為它是最大限度的分權制衡。

他說，在一個單一制的共和國中，人民讓渡出來的所有權力都由一個機構來行使，那就是中央政府，要防止這個中央政府濫用權力只有一種辦法，就是讓這個政府的三個不同的機構之間相互牽制，即實行三權分立。

但是，在一個美利堅合眾國這樣的復合共和國（compound republic）中，在這樣一個聯邦共和國或者說擴展了的共和國（extended republic）中，人民讓渡出來的權力分給了兩個不同的政府：一個是聯邦政府，一個是州政府。它們是兩個不同的政府，獨立地存在，二者相互牽制，而在每一個政府的內部，又實行三權分立，即內部的相互制約。

所以，麥迪遜說，這種復合共和國和單一制共和國比較起來，對個人自由的保護提供的是一種雙重保障（double security）。在一個單一制共和國當中，因為只有橫向的分權，沒有縱向的分權，所以對權力的制約是單向的，是一維的，遠遠不夠。而復合共和國對權力的制約是雙向的、雙重的，所以能起到雙重安全的作用。

而且，美國這種復合共和國的一個重要優勢在于，它能夠更有效地防止多數人的暴政。麥迪遜指出，有兩種辦法可以防止多數的暴政。一種是創立一種獨立于多數和整個社會的意志，這種方法在世襲制政體中流行。國王或者貴族可以被視為一種獨立于多數的意志，當多數濫用權力的時候，由它凌駕于多數之上，阻止多數濫用權力。問題是，這樣的方法很危險，因為無法防止它變得專斷。

還有一種辦法就是，在一個社會中，盡可能多地形成各種各樣的不同的利益，不同的階層，不同的群體。就像《聯邦黨人文集》第十篇所提到的派系之爭一樣，讓社會的利益和群體多元化，因為越是多元化，同一群人形成多數的可能性就會降低，多數的暴政發生的可能性就會減小，多數聯合起來欺壓少數的可能性就會降低。也就是說，如果一個社會的利益高度多元化，有各種各樣的利益集團，有各種各樣的階層，多數人想要聯合起來欺壓少數的可能性就會變得更小。

可以想象，如果是在一個非常小的、比較單一的社會中，利益群體相對比較少，多元化的程度不夠，多數人想要聯合起來欺壓少數人是比較容易的。但是，在一個大的聯邦共和國中，它首先由無數個小的共和國組成，每一個小的共和國都有自己的獨特的政治法律制度，社會的利益高度多元化，多數人想要聯合起來欺壓少數的難度大大增加。

美國憲法正是采用了這樣一種辦法。麥迪遜說，在美國這樣一個利益、黨派、派系、階層眾多的國家，多數人要想聯合在一起，除非是建立在正義和公共利益的原則基礎之上，否則，幾乎是不可能的。

比如，奧巴馬總統所搞的醫改法案，似乎應該得到美國大多數人的支持，但實際上遇到相當大的阻力，三十多個州的州長起訴奧巴馬，說這個法案違憲。這在一個單一制共和國里，在一個中央集權國家，是無法想象的，因為這看起來是一個對大多數民眾都有利的方案，在那里卻被認為不合理、不正當。

在美國建國的時候，歷史上還沒有出現過大的共和國。十八世紀之前的理論家，比如孟德斯鳩都認為，共和國只能在一個小國建成，象日內瓦這樣的地方，而在一個大國，是無法建立一個共和國的。

孟德斯鳩曾經說，如果一個共和國太小，它容易被外部力量摧毀；如果一個共和國太大，它則容易由于內部的缺陷而敗壞。他的意思是說，小的共和國很容易被大國吞并或者侵略，而大的共和國由于內部的制度安排找不到合理的架構，因而容易自我毀滅。

當時的美國，13個殖民地，三百多萬人口，已經被認為是一個大國了。不少人認為，要在這樣大的國土上建立一個共和國，是不可行的。

但是，麥迪遜說，如果我們采納聯邦制這種架構，建立的是一個復合共和國，大國成為共和國不僅是可行的，而且是更有利于自由和自治的，因為多數的暴政在那里變得更加困難。

如果我們建立一個單一共和國，或者中央集權的國家，多數的暴政無法避免，共和國的前途就非常渺茫。而聯邦制很好地克服了這種缺陷，一個社會越大，利益越多元，它就越有可能自治（self-government）。

王建勛，男，漢族，1972年7月生，河南南樂人，博士，現為中國政法大學法學院副教授。出版有《用野心對抗野心》（2020年），

（2017年）。