導讀

國土空間規劃的兩個基本行為類型表現為土地用途的分類和分區。基于給定的土地用途分類標準進行分區是具體的規劃實踐，究其根本，規劃用途分區所參照的土地用途分類標準本身則是從基于分類方法的現狀調查獲得，因此，土地分類與分區的邏輯關系很容易混淆，厘清土地分類與分區的工作關系具有重大的理論意義。本文借助語言分析方法，以土地用途術語和及其分類和分區兩種基本規劃行為為研究對象，對土地用途概念進行梳理澄清，對分類和分區進行語言學解釋，理清土地用途分類與分區的運作邏輯，指出兩者分別回應的是土地使用“是（be）什么”和“應是（shall be）什么”的命題，提出建立分類標準和分區規則的建議，為土地分類作為國土空間用途管制的法律工具奠定理論基礎。

本文字數：7507字

閱讀時間：23分鐘

作者 | 蘇章娜、周劍云

華南理工大學建筑學院

關鍵詞

土地用途、用地分類、分區、規劃語言學

土地用途是規劃的關鍵內容，是用途管制中的一套關鍵術語，無論是在土地用途管制范疇、城鄉規劃范疇、還是當今的國土空間規劃時期，它都是用途管制的核心工具手段：《土地管理法》規定土地用途管制制度“編制土地利用總體規劃，規定土地用途”；《城鄉規劃法》《城市規劃編制辦法》規定總規包含用地布局這一重要內容，控規“對具體地塊的土地利用和建設提出控制指標”；《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》指出國土空間保護制度“以統一用途管制為手段”。它是認識和描述土地利用現狀的普遍性科學工具，也是表達規劃愿景、規制開發行為的專業語言。

針對土地用途這一對象，國土空間規劃的兩個基本行為類型表現為土地用途的分類和分區。土地用途分類作用于土地現狀的調查，是一般的研究行為，而土地用途分區作用于規劃愿景的表達，是規制行為。然而實踐中分類和分區在工作邏輯上存在很大程度的混淆，長久以來分類與分區往往采用同一套土地用途分類標準，如《城市用地分類與規劃建設用地標準（GB50137-2011）》中規定用地標準適用于規劃“編制、用地統計和用地管理工作”，《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》中規定國土空間用地用海分類作為“統一國土調查、統計和規劃分類標準”。國土空間用途管制很大程度上借鑒和延續了過去土地管理和城鄉規劃的土地用途分類工具的范式，這一混淆也從過去的土地利用規劃、城鄉規劃時期延續至當下的國土空間規劃時期，成為了一個規劃行為邏輯的根本性問題。國內外已有學者借助規劃語言學提出土地利用描述模式與規定模式的區分（A.Z.Guttenberg，1965；戚冬瑾，2015）[1-2]，但兩者具體應如何運作以發揮各自角色，仍有待探討。

“十四五”規劃提出深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略，其中要求“提升城市品質，轉變城市發展方式”。混淆分類與分區的舊的管制方法適應的是機械增長的舊城鎮化模式，以人為核心的新型城鎮化的新目標需要科學的管制工具，而管制需要清晰的理論解釋和理論支撐。厘清分類與分區的混淆須回答一個問題：土地用途的規劃行為遵循什么樣的邏輯和原則？本文以土地用途這一術語和土地用途分類和分區兩種基本規劃行為為研究對象，對土地用途術語的概念進行綜述和分析，借助語言哲學中的邏輯分析方法對分類和分區進行語言學解釋，目的是從理論層面澄清土地用途概念，理清土地用途分類與分區行為的基本邏輯和準則，以期為土地分類作為國土空間用途管制的法律工具奠定理論基礎。

#1

土地用途的概念辨析

1.1 “land use”的概念綜述

“土地用途”是城市規劃語言中的一個關鍵術語，但它的含義越來越模糊[3]。在土地用途管制、城鄉規劃、國土空間用途管制相關的學術和實踐語境中，“土地用途”和“土地利用”常有混用的情況，也都可以譯為“land use”，但兩者在詞性和內涵上實際存在細微差別。新華字典中， “用途”指應用的方面或范圍；“利用”指①使事物或人發揮效能，或②用手段使人或事物為自己服務；“使用”表示使人員、器物、資金等為某種目的服務。牛津詞典中use含名詞和動詞兩種詞性，作為動詞的use可表示：①出于某種目的，利用某物做某事，即“利用/使用”；②消耗。作為名詞的use可表示：①動名詞，利用/使用的過程/動作/行為/狀態；②用途/功能/活動，表示被使用的目的/方式；③使用權，使用某物的能力。在規劃和用途管制中的“use”為名詞詞性，作為名詞的“use”指代人類的活動，作為動名詞的“use”指代對空間進行利用的過程，是一個目標導向的行為。

部分學者區分了“land use”這兩方面的涵義。陳利根（2000）[4]早期提出土地用途只是一種靜態的描述，不能表現長期的動態變化。楊惠（2010）[5]進一步辨析了兩者的區別：土地用途是土地利用的外在表現形式，是土地利用的人類活動在特定時空下的結果；土地用途一經立法、規劃等方式所確定，將對土地利用起到方向上的引導或范圍上的限制作用；土地用途只是一種靜態的描述，而土地利用則是一個長期的動態變化過程。

依據這一辨析，“land use”的兩種詞性可以指向兩方面的涵義。名詞性的“land use”，在詞性和內涵上譯作“土地用途”較為貼切，它呈現了土地的靜態使用，表示一種土地的外在呈現形式，是對土地某一時刻的人類活動的客觀呈現；動名詞性質的“land use”， 在詞性和內涵上更貼近“土地利用”，反映一組作用于土地的動態過程和行動，是一個有目的導向的行為過程。

由于詞語的混用，要理清學者們所談的“用途”或“利用”究竟指向什么，并不能單看所使用的詞匯，須從所表達的概念內涵進行辨析。一部分概念解釋更傾向于反映靜態的、名詞性質的“土地用途”這一面：如 “城市土地使用反映的是人及其群體在城市土地上所從事的活動”（孫施文，2007）[6]，這一解釋將其歸結為樸素、可感知的人類活動； “土地用途是指人類為滿足自身的需要 , 在一定時段和空間內對土地進行的有目的、有意識的活動過程所表現的土地特征”（劉岸東，2005）[7]，這一解釋將其歸結為“土地特征”。一部分概念解釋更傾向于反映動態的、動名詞性的“土地利用”這一面：如“土地利用是人們根據土地資源固有屬性和功能特征，對其進行開發、使用、改善和保護等活動的總稱” （隋春花，1998）[8]，這一解釋將其歸結為作用于土地的一系列行動；“土地用途是國家土地利用總體規劃所確認的土地利用方式或結果” （楊惠，2010）[5]，這一解釋將其歸結為規劃行動的成果。另一部分概念解釋則意識到這兩方面內涵：如陳利根（2000）[4]認為“土地用途是人們為了滿足自身的需要根據土地的特性功能所確定的土地利用方式或類型，是土地地表形態自然附著物與勞動力和資本投入于地表的綜合表現”；程燁（2001）[10]認為“土地利用是人類活動目的清晰的生產生活的行為”，同時也指出“土地的適宜性用途、規劃用途、實際用途等各類用途反映了人類對土地利用的價值觀念和決策”；戚冬瑾（2015）[2]區分了描述性、評價性、規定性的土地利用。

學術語境中“土地用途”與“土地利用”的細微差別反映了“land use”的兩面：它既能作為名詞描述某一時刻下土地上人類活動的一種狀態，也能作為動名詞表示規劃管理過程中的一組行動。前文所述的土地用途的分類與分區行為的混淆來源于這種多詞性導致的多義。

1.2 “土地用途”是“土地利用”的前提與基礎

如前所述，“land use”包含名詞與動名詞兩種方面含義。在兩者的關系方面，名詞性的“土地用途”是動詞性的“土地利用”的前提基礎，主要原因有三：土地用途是土地利用的對象；必須先有對土地用途的認識，才可能出現土地利用的意識；名詞性的use為動詞性use的表達基礎，由于“土地用途是土地利用的外在表現形式”，“土地利用”的行為和愿景最終需要由作為書面語言土地用途進行具象化并固定下來。

這一名詞性的“土地用途”，是行動對象、認識基礎、表達基礎，它實際上是通過對土地上人類活動的種種現象“分類命名”，使得土地用途這一概念出場。在沒有土地用途的概念及其 “分類命名集”組成的土地用途術語之前，人類對土地的感知保留了最樸素和最真實的視覺信息，這些信息只是一系列零散的現象，由此獲得的認識是零碎、孤立的。過多的信息導致認識、處理、應用這些信息的效率的低下；脫離了這一組術語，我們很難建立對土地用途這一概念的認知。

“土地用途”這一名詞性概念術語提供了另外一種知覺模式，把有相似特征的東西放在一類，形成一種“分類命名集”[11]。土地用途現象經過抽象形成分類，將零散的信息聯系起來，由此才形成了認識。當我們在用途管制中談論“林地”時，它并非指眼前這一片被樹林覆蓋的土地，而是指有這一類特征的抽象的空間概念。詞所指示的不是事物本身，而是觀念的標記[12]。在認識到這個術語之后，它才幫助人類認識了客觀的外部世界，建立起對土地的各種利用形態的認識，幫助我們作出有組織的土地利用的行為。同時術語構建的這些認識又回過頭來塑造了我們對土地的思維方式。

這一“分類命名集”是土地用途的呈現方式，使得土地用途這一概念顯形。它既是認識世界和改造世界的工具，反過來又作為一層認知的“濾鏡”影響了我們對世界的思考方式，我們以土地用途分類的認知框架思考用途。這一“分類命名集”即廣義的土地用途分類。

#2

土地用途分類與分區的過程

人類從客觀外部世界接收刺激（stimulus）獲得知覺，并作出相應的反應（response），這是人類行為的兩個基本階段。語言是人類行動的象征性替代物，在語言層面上，與人類行為刺激與反應兩個階段相對應的，是指稱（reference）和表達（gesture）這兩種基本的語言行為[13]。指稱行為作用于知覺階段，發揮的是語言的指代功能和所指性價值；表達行為作用于反應階段，發揮的是語言的指導功能和規范性價值。

規劃功能與語言功能具有同構關系[14]。規劃的調查和干預/操作階段實際上就是人類對土地這一外部對象進行知覺并作出反應的過程，在這兩個階段中，土地用途管制行動包括兩種抽象的基本行為：分類和分區。分類作用于土地認識和調查階段，用于描述空間；分區作用于規劃愿景表達階段，用于規范和管理。

圖 1 語言行為與規劃行為的同構關系（作者自繪）

分類本身是一種概括性的知識體系，旨在科學地呈現土地用途的現狀構成，是科學導向的一般的研究行為。分區則是一種具體的干預行為，旨在勾勒未來土地用途的一系列可能性圖景，是目的導向的規制行為。兩者面向不同的目的，遵循不同的工作邏輯。

2.1 分類的過程：由具體到抽象

分類的過程是人類對土地用途建立認識的過程，也是一個樸素的現狀調查和描述的過程。分類始于對現狀的觀察，人眼看到一片土地，識別出土地上的覆蓋、活動、功能等特征的同時勾勒出這一特征的邊界，將這一特征歸納為一類土地用途，進行命名，建立一種土地用途分類，由此建立對土地用途的認識。每一個分類就是一個符號，在現實中有真實存在的若干塊空間作為對應。這個分類系統形成一個抽象的和最宏觀的土地用途結構。針對某一地區的全面的土地調查僅僅只能覆蓋該地區所擁有的土地用途類型，要形成一張全面的土地用途類型表格需要對更廣闊區域的調查，沒有出現在調查區域或我們尚未探索和認識到的用途則不會出現在這張用途分類表中。分類體系表格建立起來后即可直接投入到對其他未探索區域的描述，而當新類型出現時，則重新循環回到分類的起點，進行識別、歸納、命名、創設新分類。

分類所“分”得的結果是“類”，是一個抽象建構出來的對象。它是一個抽象的過程，經歷了從現實到符號、從具體到抽象、從意義到形式、從所指到能指的過程。

2.2 分區的過程：由抽象到具體

分區則經歷了一個相反的過程，它對應土地用途規劃的過程。分區需要對空間進行劃分，這種劃分并非隨意，而是需要從規劃的目的出發、基于已建立的土地用途認知以及分類標準。對土地用途進行規劃時，并非完全基于土地上已有的特征去做規劃的，而是以現狀調研的得到的一系列用途類作為空間表達的基礎，將城市發展的愿景轉化為用途分類符號的形式、投射到劃設好的區域中，形成新的分區，這個分區未來承載相應的地表形態和人類活動。規劃表達的內容往往被認為是我們主觀的創造，實際上那些新構想的用途分區是現狀存在的某一片空間或景觀在規劃區里的再現。這也被稱之為土地使用的愿望，本質上是將現有的用途按照其覆蓋、活動或功能等特征，劃為區域、進行命名后，在另一個空間中的剪貼、再現。

分區所“分”得的結果是“區”，最終投射于實體空間。同用途調查的過程相比，用途規劃經歷了一個相反的過程，經歷了從符號到現實、從抽象到具體、從形式到意義、從能指到所指的過程。

2.3 分區基于分類而不止于分類

在調查與規劃的過程中，分類和分區遵循了兩種不同的方法：一種是根據已有的現狀，對空間分區域抽象獲得一種分類；一種是根據調研獲得的分類投射為分區。現狀調研建立了一張土地用途表格；規劃的時候，以調研得到的這張表格為基礎，將土地用途投射至規劃的土地上。這是傳統土地利用規劃的最基本的過程。

然而分區并非完全脫胎自分類。分類是分區的認知和表達基礎，但分類表達的是名詞性的靜態的“land use（土地用途）”，分區表達的是動名詞性的動態的“land use（土地利用）”，表達內容上的不同決定了兩者邏輯上的本質不同的，分區需表達的是比分類更復雜的內容。分區基于分類，又不止于分類，以語言學的分析方法拆解它們所表達的內容可探知其邏輯和本質。

#3

分類和分區的語言學解釋

語言中的名詞對應世界中的實體，語言中的謂語對應世界中實體間的關系，語言像圖畫一樣反映世界的情況。名詞的意義來源于所指實體，謂詞的意義則來源于實體之間的邏輯關系，它們構成的語句命題就是事實的“邏輯構象”[12]。分區與分類共同構成了一種土地利用語法，它們分別對應于普通語言的名詞和動詞：分類在土地利用語法中扮演名詞性角色，分區在土地利用語法中扮演動詞性角色。對兩者進行語言學分析，即對這兩種規劃行為的邏輯進行拆解。

分類對土地用途進行描述和科學呈現，只需忠實并且高效地反映土地利用現狀結構，遵循的是陳述、判斷的句式，如“濱江某土地是商業用途”，表達的是某塊土地、某種土地用途以及它們之間的關聯。因而分類行為的語法構成要素可以簡化為：空間A、用途類B和謂語“是（be）”，謂語為“是”是由于兩者之間的關系為簡單直接的陳述關系。其基本句式可以簡化為如下符號公式：“空間A是用途類B”。

分類的命題為“土地是什么”，謂語為“是（be）”，屬事實領域，探討的是現實現象的規律性問題，通過歸納這一推理方法，從個別到一般，得到對土地的結構性認識。謂語“是”決定了分類的命題須是明確的，不能是模棱兩可的表達，例如一塊兼容了商務和娛樂的土地，表達為“既是商業用地又是居住用地”是模糊的，表達為“白天時段為商務，晚上時段為娛樂”或“底層為娛樂，其余樓層為商務”則是相對清晰的。模糊性將消解調查乃至后續規劃本身的可靠性，分類也將失去意義，因而這一領域需要的是建立科學、統一的描述標準，作為一般和共同的規劃調查基礎。

分區則表示對土地的祈使、命令、敦促、規定。未來土地用途并不局限于一種狀態，而是一種愿景，分區需滿足管制和規劃的不確定性，容納未來一段時間內土地用途的一系列可能性，描繪的是動態過程的“利用”而非單一靜態狀態的“用途”，例如“中軸線上的01號分區準入商業、娛樂和辦公用途”。因而分區的語法構成要素可以簡化為：空間A、用途B和謂語（shall be）。謂語（shall be）既表達了規定性又容納了可能性，具體可以是“準入”、“審批后準入”、“禁止”等。基本句式簡化為如下符號公式： “空間A應為用途B”。

分區的命題為“土地應是什么”，屬價值領域，價值判斷取決于規劃的價值取向、規劃者的個人價值選擇。不同于分類，分區需要的是有限度的確定性而非絕對的確定性，是在不損害分區定位和用途不互相妨害的等的前提下容納發展的可能性。例如當我們在規劃中建立一塊MO用地，往往并非是為了在未來確鑿無疑地獲得一塊 “三層廠房的研發用途”土地，而是為了吸引和容納一系列可能激發創新的新型產業開發。因而分區需要的并非制定統一的標準或僅僅照搬分類標準，而需要在分類所建立的認識基礎上建立一套目標跟現狀之間聯系的規則，將價值判斷限制在一定的合理范圍下，起到規范性作用。

#4

結論與展望

土地用途是規劃的關鍵內容，是用途管制中的一套關鍵術語，土地用途的分類和分區是國土空間規劃的兩個基本行為類型，厘清土地分類與分區的工作關系具有重大的理論意義。本文辨析了土地用途術語的概念，區分了“land use”作為名詞的“土地用途”以及作為動名詞的“土地利用”兩方面的含義， 作為名詞它描述某一時刻下土地上人類活動的一種狀態，作為動名詞它表示規劃管理過程中的一組行動。“土地用途”的概念作為對象、認知基礎及表達基礎，是“土地利用”的前提。這兩種詞性指向規劃的兩個最基本的使用領域——現狀調查和規制管理。

規劃功能與語言功能的同構，語言的指稱和表達分別在人類行為的刺激和反應階段發揮作用，規劃的兩項最基本的工作——分類和分區，也分別作用于規劃的現狀調查和規制管理階段。分類行為是將具體的土地利用現象歸納為抽象的類，獲得對土地的認識，分區行為是將抽象的類投射至具體的空間，獲得用于管制的空間分區。傳統土地利用規劃中分區直接以調查所得的分類為基礎進行用途的安排，是對分類與分區邏輯的混淆。

借助語言分析方法對分類和分區的本質命題進行拆解分析后發現，發揮描述性和研究性語言功能的分類行為實際上回答的是“土地是什么”這一問題，需要建立的是一套科學的統一標準；發揮規制性語言功能的分區行為實際上回答的是“土地應是什么”這一問題，需要建立的并非統一性的標準，而是一套聯系目標與現狀的規則。

對當前的用途管制而言，如何分別建立分類標準與分區規則是制度建設的關鍵。目前國土空間規劃已出臺用于調查的“三調分類”和用于規劃的用地用海分類，并在城鎮開發邊界內實行“詳細規劃+規劃許可”的管制方式； 在城鎮開發邊界外，按照主導用途分區實行“詳細規劃+規劃許可”和“約束指標+分區準入”的管制方式，這些都是對分類標準和分區規則的建立的積極探索。然而調查分類與規劃分類仍很大程度上繼承、共享了過去的分類標準；“分區準入”回應了分區“應是什么”的命題，但仍不足以處理分區行為中用途與用途、用途與分區之間復雜的關系。舊的分類與新的分類分區如何銜接、用于調查的分類與用于規劃的用地用海分類是什么關系，在實踐中仍有待梳理。分類的需求是建立科學的分類標準，使得各類用途的所指明確、能全面覆蓋客觀世界中的現象、且無交疊混淆，以利于調查統計，這一問題已有部分學者提出以多維土地利用分類系統作為一個科學的分類框架（A.Z.Guttenberg，1959；戚冬瑾，2014,2015,2017）[2-3,15-16]，然而如何從分類跨越至分區、分區的規則如何設計以滿足復雜的管制需求，這一方面仍有待探索。從現實中獲得的分類具體如何支撐分區的建立、分區自身具體的管制需要如何拆解分析，未來仍可繼續利用語言學分析方法做這方面的深入探討。

參考文獻（上滑查看全部）

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*本文為2024中國城市規劃年會論文

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