正義不僅要實(shí)現(xiàn)，

更要以可接受的方式實(shí)現(xiàn)

作者簡(jiǎn)介

王學(xué)輝，男，四川人，西南政法大學(xué)二級(jí)教授，行政法專業(yè)博士研究生導(dǎo)師。重慶市精品課程“行政法與行政訴訟”負(fù)責(zé)人，重慶市優(yōu)秀教學(xué)團(tuán)隊(duì)“行政法學(xué)”帶頭人。中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事，中國(guó)行為法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事，重慶市行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，中央依法治國(guó)辦特聘專家，最高人民法院特邀執(zhí)行專家，重慶市人民政府立法咨詢委員、復(fù)議委員會(huì)委員。研究方向?yàn)樾姓ㄅc行政訴訟法、法制政府建設(shè)、監(jiān)察法。

正文

前言

《行政決定可接受性研究》一書系廣西民族大學(xué)法學(xué)院副教授張春林博士在中國(guó)政法大學(xué)出版社2024年７月出版的一本行政法學(xué)專著。學(xué)生出了新書，作為導(dǎo)師我當(dāng)然高興。也想寫點(diǎn)文字以示紀(jì)念。眾所周知，在英國(guó)普通法傳統(tǒng)中有這樣一句法律格言：“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，更要以看得見的方式實(shí)現(xiàn)，”這句話通常被認(rèn)為是英國(guó)法官休厄特勛爵在1924年的一份判決書中提出來的，這一原則體現(xiàn)了現(xiàn)代法治對(duì)程序正義的重視，但我以為這一法治原則可能不太適合我們這個(gè)民族，適合我們民族精神的可能是這樣的一句格言：“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，更要以可接受的方式實(shí)現(xiàn)。”可接受其實(shí)強(qiáng)調(diào)的是對(duì)實(shí)體正義的重視。因當(dāng)下中國(guó)始終面臨著“在執(zhí)法人員依法辦案的同時(shí)，行政爭(zhēng)議紛紜不止”的實(shí)踐困境，而“訴訟中心主義”的傳統(tǒng)路徑則因受其所處的事后救濟(jì)立場(chǎng)限制，對(duì)行政糾紛的事前化解，乃至推動(dòng)中國(guó)實(shí)現(xiàn)良法善治下的“無訟”理想鮮有助益。而春林博士完成的這本書，因其獨(dú)特的研究視角——通過理性交往實(shí)現(xiàn)行政決定的可接受，進(jìn)而有效化解行政爭(zhēng)議，無疑為我國(guó)新時(shí)代的法治建設(shè)，為中國(guó)獨(dú)立自主知識(shí)體系的形成，寫下了濃墨重彩的篇章。我想借此機(jī)會(huì)將此書鄭重地推薦給每一位致力于推動(dòng)中國(guó)實(shí)現(xiàn)“良法善治”的公法學(xué)人。

對(duì)行政決定可接受性的研究

是非常困難的

卻也是非常值得的

其實(shí)，對(duì)行政決定可接受性的研究是非常困難的。牛頓曾言“如果說我能夠看得更遠(yuǎn)，那是因?yàn)槲艺驹诰奕说募绨蛏稀保谖铱磥磉@句話至少蘊(yùn)含了兩層意義：一是，人無法認(rèn)識(shí)到世上根本不存在的事物，所以從個(gè)體的角度而言，其認(rèn)知的形成必不可能脫離現(xiàn)實(shí)的客觀存在的思維以及實(shí)踐世界；二是，現(xiàn)代社會(huì)的進(jìn)步，必然來源于受規(guī)范調(diào)整的有組織的合作交往，因此從科學(xué)發(fā)展的角度而言，任何進(jìn)步都不可能不依靠他人的貢獻(xiàn)。然而關(guān)于行政決定可接受性的研究，在期刊論文方面，我以“行政決定”并“可接受性”同句、以“行政決定可接受性”為篇名、以“行政決定可接受性”為主題，并將文獻(xiàn)來源類別設(shè)定為法學(xué)核心及CSSCI后進(jìn)行檢索，得知時(shí)至今日也僅有三篇與此主題相關(guān)的學(xué)術(shù)文章。在學(xué)術(shù)專著方面，除在部分教材有粗略涉及到“行政決定”有關(guān)內(nèi)容以外，關(guān)于“行政決定可接受性”成系統(tǒng)的研究是很少的。此外，在研究“行政決定可接受性”前，正如福爾斯特霍夫所言——行政只能描述，而無法界定——我國(guó)乃至全世界的行政法學(xué)研究人員尚且面臨著“‘行政’是什么？”“‘行政決定’又是什么？”的概念詰難。因此對(duì)于行政決定可接受性研究則同樣也需在思維上從對(duì)概念的基本界定入手，到對(duì)其理論基礎(chǔ)的探明，再到實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的擬定，并在實(shí)踐上找到其于現(xiàn)實(shí)中的表達(dá)和行政決定可接受性的實(shí)現(xiàn)路徑。然而此間是漫漫長(zhǎng)征路，非勞其筋骨、空乏其身，而不能為。

但是，對(duì)行政決定可接受性的研究是非常值得的。無論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，還是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)時(shí)期，始終存在法治國(guó)目標(biāo)建設(shè)指引下行政權(quán)的依法行使與逐漸多元的社會(huì)利益之間的緊張關(guān)系。現(xiàn)有理論體系雖對(duì)此現(xiàn)象有從法哲學(xué)到諸部門法的闡述，但此張力究竟該如何化解卻是值得討論的議題。從社會(huì)實(shí)踐的角度來看，從“方富林案”到陜西榆林的“毒芹菜案”再到合肥的“拍黃瓜案”，一邊是秉公辦案的行政執(zhí)法，一邊是群情激昂的社會(huì)輿論，兩條織線在同一時(shí)空來回交織，如同兩條奔騰的河流相匯，激起的陣陣?yán)嘶o一不是對(duì)如何解決“形式正義與實(shí)質(zhì)正義沖突問題”的聲聲追問。

從理論層面而言，執(zhí)法規(guī)范文本與社會(huì)有效治理之間的矛盾，以及其背后所反映的應(yīng)然與實(shí)然、形式與實(shí)質(zhì)之間的天然裂痕等皆是貫穿行政法學(xué)研究，乃至法哲學(xué)研究始終的難題。那么我們的行政法學(xué)理論將要走向何方？我們又究竟需要一個(gè)什么樣的行政法治？對(duì)于前一個(gè)問題，有學(xué)者認(rèn)為：“應(yīng)當(dāng)用功能主義公法范式替代規(guī)范主義公法范式，用經(jīng)驗(yàn)主義的法學(xué)觀替代形而上學(xué)的法學(xué)觀。”然而我認(rèn)為，此種觀點(diǎn)雖察覺到了規(guī)范主義公法范式在糾紛實(shí)質(zhì)化解問題上的心有余而力不足，卻也過分強(qiáng)調(diào)了功能主義公法范式的意義，并輕視了前者的積極作用。即便是從公法范式背后的政治理論的視角出發(fā)，在這大道兩端既有哈耶克所言的“自身自發(fā)秩序”，并以此主張法律的非目的性，也有奧克肖特所言的“法律權(quán)威歸結(jié)于‘法律之法’而非統(tǒng)治者意志”。當(dāng)然，如洛克林等中外學(xué)者在法哲學(xué)層面也曾主張建立“公法研究范式上的開放認(rèn)知系統(tǒng)”，摒棄傳統(tǒng)的絕對(duì)主義公法觀。而當(dāng)我們將視野放置于行政法學(xué)研究的具體領(lǐng)域時(shí)，在后一個(gè)問題上，春林博士從主體間性的理論視角出發(fā)，在諸多扇門前選中了“行政決定可接受性”，進(jìn)而描繪了一個(gè)行政權(quán)與公民權(quán)基于良性規(guī)則有效交往的美好藍(lán)圖。這一帶有“平衡論”風(fēng)格的研究，既為我國(guó)實(shí)現(xiàn)訴源治理并走向真正的和諧行政鋪下了較為厚實(shí)的理論“地磚”，也為解決法哲學(xué)相關(guān)難題提供了有益的思路。由此，對(duì)行政決定可接受性的研究是困難的但也是值得的，《行政決定的可接受性研究》也正可謂是“心事浩茫連廣宇，于無聲處聽驚雷。”

從理論到實(shí)踐

用踏實(shí)的研究敲開

行政決定可接受性的大門

在對(duì)行政決定可接受性的概念及外延進(jìn)行界定后，《行政決定可接受性研究》一書受“交往行為理論”“行政正義理論”“行政法治理論”的學(xué)理支持，確立了可接受性標(biāo)準(zhǔn)形成的理論基礎(chǔ)，并積極預(yù)測(cè)了中國(guó)行政法治發(fā)展的未來。

其實(shí)，人文社科無論是歷史學(xué)還是社會(huì)學(xué)還是法學(xué)，在利益逐漸多級(jí)多主體分化的當(dāng)下，其最大的功用在于整合社會(huì)共識(shí)、消除社會(huì)矛盾、團(tuán)結(jié)社會(huì)力量。對(duì)此作出了卓越貢獻(xiàn)的學(xué)者數(shù)如繁星，而哈貝馬斯的主體間交往行為理論無疑是最耀眼的那一顆。但值得一提的是，在哈貝馬斯之前，黑格爾也同樣意識(shí)到“現(xiàn)代社會(huì)強(qiáng)調(diào)個(gè)體自主性的理性思維，這導(dǎo)致了傳統(tǒng)社會(huì)中人與人之間、個(gè)人與社會(huì)之間的整體性被破壞...”的問題。此種分裂在筆者看來其實(shí)正是尼克拉斯·盧曼所言的由外部環(huán)境復(fù)雜化致使功能系統(tǒng)分化，并在最終推翻原有等級(jí)體系的階段性進(jìn)程。放在交往行為理論產(chǎn)生的背景中，即表現(xiàn)為在過去我們的社會(huì)是由個(gè)人理性作為支配的頂點(diǎn)以制御系統(tǒng)的邊界，但隨著社會(huì)利益主體的多元分化，人與人之間較之以往便更容易產(chǎn)生矛盾甚至發(fā)生沖突，“主體－客體”間的個(gè)人理性難以維持系統(tǒng)既有結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，進(jìn)而催生“主體－主體”間交往行為理論誕生。

具體到對(duì)行政決定行為的研究中，行政官員的行政決定行為在過去表現(xiàn)為對(duì)“行政管理”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。然而在此理論指導(dǎo)下的實(shí)踐中，百姓常是“父母官”的背景板，因個(gè)人權(quán)利受到不當(dāng)干預(yù)而請(qǐng)求國(guó)家救濟(jì)的人則視為“刁民”。但隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，為推進(jìn)行政糾紛實(shí)質(zhì)化解，乃至實(shí)現(xiàn)和諧行政的理想樣貌，行政決定可接受性、合作行政、行政法律關(guān)系等學(xué)理概念不斷產(chǎn)生或在原有基礎(chǔ)上得以進(jìn)一步發(fā)展。這些理論在“主體－主體”認(rèn)知模式下，不將公民視為被管理的客體，而是與行政機(jī)關(guān)同等的主體性存在，以此造就了對(duì)以“行政管理”為支配的傳統(tǒng)理論等級(jí)體系的沖擊。春林博士的行政決定可接受性研究也正是接受了主體間性的法哲學(xué)觀，并在宏觀的交往行為理論、在中觀的行政正義理論及微觀的行政法治理論的共同幫助下，認(rèn)為行政決定可接受性作為以社會(huì)主體心理感受為基礎(chǔ)的行政決定客觀屬性，蘊(yùn)含著有關(guān)社會(huì)主體對(duì)該決定所發(fā)生的社會(huì)聯(lián)系。因此在謀求行政決定的實(shí)現(xiàn)過程中要充分考慮社會(huì)主體的心理感受，以推動(dòng)行政決定發(fā)展到理想狀態(tài)。這樣的研究結(jié)論是有益于有關(guān)社會(huì)主體去接受行政決定的。

但在筆者看來，如果從規(guī)范主義的視角出發(fā)，會(huì)面臨事實(shí)性與規(guī)范性的沖突，其中當(dāng)然也包括春林博士于此書中所提及的諸多問題。從經(jīng)驗(yàn)主義的視角出發(fā)，以有關(guān)社會(huì)主體的主觀心理感受為基礎(chǔ)討論行政決定可接受性，也因主觀心理太過模糊而難以把握。同時(shí)行政相對(duì)人與其他社會(huì)主體（無論是糾紛裁判者還是社會(huì)大眾）的立場(chǎng)是不同的，因而在面對(duì)同一行政決定時(shí)會(huì)存在不同的心理感受。更進(jìn)一步的，如果以一般公眾經(jīng)驗(yàn)為準(zhǔn)，也會(huì)面臨什么叫“一般公眾經(jīng)驗(yàn)”，以及如何判斷該經(jīng)驗(yàn)具有一般性的問題。當(dāng)然春林博士也曾于本書第一章第一節(jié)末尾表達(dá)了面對(duì)經(jīng)驗(yàn)主義與規(guī)范主義之間矛盾的無奈情緒，可此矛盾如不化解則很難在相關(guān)問題的解決上取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

春林博士從實(shí)踐側(cè)面對(duì)行政決定可接受性進(jìn)行了庖丁解牛式的拆解回答。他認(rèn)為，雖然在立法、司法審判、行政實(shí)踐等諸多層面可表征行政決定可接受性的存在，但基于利益沖突所帶來的社會(huì)心理偏差、行政決定所依文件存在的合法性與合理性問題、行政決定的具體內(nèi)容與過程失范、執(zhí)法人員素質(zhì)不高等原因，使得行政決定可接受性實(shí)現(xiàn)不足。針對(duì)此種不足，則應(yīng)以實(shí)現(xiàn)法治認(rèn)同為目標(biāo)，從社會(huì)心理基礎(chǔ)的奠定、法律基礎(chǔ)的改良、行政裁量規(guī)則的構(gòu)建以及遵循正當(dāng)程序等多個(gè)角度予以補(bǔ)足。進(jìn)行此研究當(dāng)然是一項(xiàng)艱苦的工作。

對(duì)此，我認(rèn)為行政決定可接受性實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于對(duì)裁量權(quán)的行使。行政決定的不可接受表現(xiàn)為行政決定的結(jié)果（無論是考慮相關(guān)因素作出還是考慮非相關(guān)因素作出）與社會(huì)主體的心理預(yù)期之間偏差幅度過大，從而致使社會(huì)主體的內(nèi)在不滿心理外化為消極不配合或主動(dòng)發(fā)生沖突以維護(hù)自己利益的外在行為。因而可接受（非可接受性）存在三種類型：一是考慮了非相關(guān)因素的，規(guī)范約束外的交易型可接受；二是裁量行為同時(shí)符合制度規(guī)定及社會(huì)主體滿意心理雙向要求的，規(guī)范約束下的溝通型可接受；三是以亞里士多德式良法善治為標(biāo)準(zhǔn)的，法治認(rèn)同下的當(dāng)然型可接受。其中交易型可接受是指與行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人或工作人員達(dá)成交易，使得行政處罰決定作出考慮非相關(guān)因素，從而使得決定為當(dāng)事人及行政機(jī)關(guān)可接受。但此種可接受因違反社會(huì)主體就法治所達(dá)成的基本共識(shí)，所以不可能也不應(yīng)當(dāng)被其他社會(huì)主體接受。法治認(rèn)同下的當(dāng)然型可接受是指基于公民法律意識(shí)的提高，當(dāng)事人乃至其他社會(huì)主體對(duì)法治（當(dāng)然包含法制）有著整體的認(rèn)同，因而在行政機(jī)關(guān)依法作出處罰決定后自覺接受。以上兩種可接受，前者因違反法治共識(shí)而不再討論，后者則因與當(dāng)下的法治狀態(tài)差異過大而不具討論的現(xiàn)實(shí)性。所以當(dāng)我們討論行政決定可接受性時(shí)，其所可能指向的“規(guī)范約束下的溝通型可接受”是當(dāng)前最為必要和最為現(xiàn)實(shí)的可接受類型。

“規(guī)范約束下的溝通型可接受”與“行政裁量權(quán)的行使”息息相關(guān)。其理由如下：首先，行政裁量本質(zhì)上是在法律框架內(nèi)賦予行政機(jī)關(guān)靈活判斷的權(quán)力，而這一權(quán)力的行使若缺乏合理溝通，容易降低相對(duì)人及社會(huì)的認(rèn)可度。其次，溝通需要在既有的法治框架下進(jìn)行，規(guī)范約束為溝通設(shè)定了邊界，以確保溝通不會(huì)異化為交易。對(duì)筆者之觀點(diǎn)，在司法和執(zhí)法的實(shí)踐中亦有例證。以“榆林毒芹菜案”和“衢州王某超速駕駛案”為例，2021年羅姓商販從陜西榆林市榆陽區(qū)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)購(gòu)入７斤芹菜，并將其中5斤以每斤4元的價(jià)格予以出售，后經(jīng)檢驗(yàn)此芹菜（2斤抽樣樣本）的毒死蜱實(shí)測(cè)值超出了0.05ｍｇ／ｋｇ的食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，因而被市場(chǎng)監(jiān)督管理局處以沒收違法所得20元，并罰款6.6萬元的行政處罰。與此相對(duì)的是2018年6月凌晨3時(shí)10分左右，駕駛員王某在G60N杭新景高速楊林出口接了一位準(zhǔn)備去開化醫(yī)院生產(chǎn)的臨盆孕婦。然而在孕婦剛上車不久后便開始生產(chǎn)，王某為挽救生命全程超速駕駛。對(duì)此經(jīng)高速交警衢州支隊(duì)四大隊(duì)核實(shí)確認(rèn)，并有證據(jù)證明王師傅確實(shí)是在救助危難時(shí)不得已的情況下才發(fā)生的超速行為，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定依法對(duì)王師傅因救助危難期間發(fā)生的超速違法行為進(jìn)行消除。兩案例中的行為同樣都是違法行為，如果說王某超速是因救助危難而可免責(zé)，那因法不強(qiáng)人所難，榆林羅某在貿(mào)易市場(chǎng)購(gòu)入芹菜（7斤）時(shí)不可能對(duì)該批蔬菜的毒死蜱量違反了食品安全法相關(guān)規(guī)定存在認(rèn)識(shí)的可能。那兩案何以產(chǎn)生了不一樣的結(jié)果？其核心區(qū)別就在行政機(jī)關(guān)如何行使裁量權(quán)。與“榆林毒芹菜案”類似的“莆田毒芹菜案”，該案二審法院判決撤銷仙游縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局所作出的仙市管處〔2018〕654號(hào)《行政處罰決定書》，其理由如下：

首先，仙游縣鯉城金森蔬菜店系從農(nóng)戶手上批發(fā)少量自種的蔬菜，從市場(chǎng)交易習(xí)慣及交易成本上，無法也不可能提供食品出廠檢驗(yàn)合格證或其他合格證明。其次，從仙游縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局作出的行政處罰決定可以看出，仙游縣鯉城金森蔬菜店采購(gòu)的芹菜數(shù)量較小，此類經(jīng)營(yíng)者主要是依照日常經(jīng)驗(yàn)判斷農(nóng)產(chǎn)品的新鮮度、完好性，以確定農(nóng)產(chǎn)品是否合格。因此，仙游縣鯉城金森蔬菜店在采購(gòu)上述芹菜時(shí)，通過檢查其外觀、氣味等，已履行了基本的進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)。第三，仙游縣鯉城金森蔬菜店違法所得僅８元，且未出現(xiàn)嚴(yán)重社會(huì)危害后果。根據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》第１３６條和《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第２７條規(guī)定的情形，對(duì)于違法情節(jié)輕微的，行政機(jī)關(guān)可以不予行政處罰。

那么至少在“規(guī)范約束下的溝通型可接受”這一類型下，行政機(jī)關(guān)正確行使裁量權(quán)對(duì)實(shí)現(xiàn)行政決定可接受性就具有了重要意義。因?yàn)椴昧繖?quán)的合理運(yùn)用能夠使行政決定更加符合個(gè)案實(shí)際，避免機(jī)械執(zhí)法帶來的不公，從而增強(qiáng)相對(duì)人和社會(huì)公眾對(duì)決定的認(rèn)同。裁量權(quán)的正確行使不僅要求行政機(jī)關(guān)在法律框架內(nèi)審慎權(quán)衡各種因素，如公共利益、相對(duì)人權(quán)益和社會(huì)效果。還需要通過公眾參與和說明理由等程序機(jī)制，使決策過程更具開放性和協(xié)商性。這種兼具合法性與合理性的裁量行為，能夠減少行政決定的對(duì)抗性，提升其說服力和可接受性，最終在確保行政效率的同時(shí)，維護(hù)法治的公正性和政府的公信力。

從良法到善治

實(shí)現(xiàn)行政決定可接受性的

三重挑戰(zhàn)

古希臘亞里士多德在《政治學(xué)》中強(qiáng)調(diào)：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律本身是制定得良好的法律。”可以說治理與制度之間天然地邏輯地存在著互動(dòng)關(guān)系。行政決定可接受性本身是一種客觀的行政決定的內(nèi)在屬性，于《行政決定可接受性研究》中春林博士也詳細(xì)梳理了其實(shí)現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)，以及實(shí)現(xiàn)的路徑。但從制度層面的標(biāo)準(zhǔn)訂立到法治層面的治理實(shí)現(xiàn)是存在相當(dāng)遠(yuǎn)的距離的，其間我們將面臨諸多挑戰(zhàn)。這樣的挑戰(zhàn)主要來源于三個(gè)方面。

首先是在行政組織改革方面，當(dāng)以韋伯式官僚層級(jí)制為結(jié)構(gòu)表現(xiàn)的行政系統(tǒng)，在原本“主體－客體”的外部環(huán)境劇烈變化為“主體－主體”的情況下，將面臨如何對(duì)自身進(jìn)行改革以維持系統(tǒng)存續(xù)的挑戰(zhàn)。

韋伯式官僚層級(jí)制以其等級(jí)權(quán)威、規(guī)則導(dǎo)向、專業(yè)化分工和非人格化決策，在“主體－客體”關(guān)系主導(dǎo)的傳統(tǒng)行政環(huán)境中表現(xiàn)出高效穩(wěn)定的優(yōu)勢(shì)。然而，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、公民意識(shí)覺醒和數(shù)字技術(shù)發(fā)展，外部環(huán)境已從單向管理的“主體－客體”模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?dòng)的“主體－主體”模式，傳統(tǒng)官僚制面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在“主體－主體”環(huán)境下，公民、企業(yè)、社會(huì)組織等不再是消極的管理對(duì)象，而是具有自主意識(shí)和利益訴求的能動(dòng)參與者，這使得單向指令式的管理模式難以適應(yīng)復(fù)雜治理需求。例如，在環(huán)保政策、疫情防控或數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管中，政府需與多方主體協(xié)作，而非單向控制；同時(shí)，信息技術(shù)的普及削弱了官僚體系的信息壟斷優(yōu)勢(shì)，公眾對(duì)透明度和參與度的要求日益提高，傳統(tǒng)層級(jí)結(jié)構(gòu)的僵化性可能導(dǎo)致決策滯后或合法性危機(jī)。

為適應(yīng)這一變化，行政組織需從多個(gè)維度進(jìn)行改革。第一，治理結(jié)構(gòu)應(yīng)從層級(jí)控制轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)化協(xié)作，通過跨部門協(xié)同（如“整體政府”模式）、地方分權(quán)（如基層治理創(chuàng)新）和公私合作（如ＰＰＰ模式）增強(qiáng)靈活性。第二，管理方式需從剛性規(guī)制轉(zhuǎn)向彈性治理，在保持基本規(guī)范的同時(shí)引入結(jié)果導(dǎo)向、政策試點(diǎn)和敏捷響應(yīng)機(jī)制，以應(yīng)對(duì)不確定性。第三，組織體系需從封閉走向開放，通過公民參與（如協(xié)商民主、聽證會(huì)）和數(shù)字化平臺(tái)（如電子政務(wù)、大數(shù)據(jù)決策）增強(qiáng)互動(dòng)性。第四，服務(wù)模式需從非人格化轉(zhuǎn)向人性化，以人民需求為中心優(yōu)化流程（如“一站式服務(wù)”），并在公共服務(wù)中融入共情能力。第五，合法性基礎(chǔ)需重構(gòu)，通過透明化（如開放數(shù)據(jù)）和多元問責(zé)（如社會(huì)監(jiān)督）增強(qiáng)公信力。

此外，在改革過程中也需平衡多重矛盾。一般來講，會(huì)存在諸如協(xié)作治理降低決策效率、決策靈活與規(guī)則約束之間存在張力、權(quán)力再分配遭遇既得利益阻礙等問題。更加具體的是，在發(fā)揮黨政體制的整合能力助力多主體協(xié)調(diào)時(shí)，可能會(huì)面臨的形式主義等問題。所以，行政組織改革應(yīng)是從“管理”走向“服務(wù)”、從“命令”走向“溝通”，通過結(jié)構(gòu)彈性化、治理協(xié)作化和服務(wù)人性化，重構(gòu)政府與多元主體的關(guān)系，以此真正實(shí)現(xiàn)行政決定可接受性內(nèi)化為行政決定的實(shí)踐屬性。而這不僅是對(duì)官僚制的技術(shù)性修正，更是對(duì)公共治理價(jià)值的重塑。唯有如此，行政系統(tǒng)才能在動(dòng)態(tài)變化的“主體－主體”環(huán)境中維持效能與合法性。

其次是在制度效能轉(zhuǎn)化方面，當(dāng)前行政決定可接受性標(biāo)準(zhǔn)的部分內(nèi)容較為原則，因而面臨向?qū)嵺`治理效能進(jìn)行有效轉(zhuǎn)化的挑戰(zhàn)。

具體說來，其一，在結(jié)果上基于利益分化后的多元樣貌及道德倫理內(nèi)容的多義性，決定結(jié)果實(shí)質(zhì)上難以有效關(guān)照多方利益，并使結(jié)果絕對(duì)符合社會(huì)倫理。即在結(jié)果層面，可接受性標(biāo)準(zhǔn)往往預(yù)設(shè)了一個(gè)能夠均衡各方利益、符合普遍倫理共識(shí)的理想狀態(tài)，然而現(xiàn)實(shí)中的利益格局早已不再是簡(jiǎn)單的二元對(duì)立，而是呈現(xiàn)出高度分化的多元樣貌。不同群體基于自身立場(chǎng)和價(jià)值取向，對(duì)同一行政決定的期待可能截然相反。例如在城市更新項(xiàng)目中，原住民可能強(qiáng)調(diào)居住權(quán)與社區(qū)記憶的保護(hù)，開發(fā)商關(guān)注投資回報(bào)與土地利用效率，而城市規(guī)劃者則需平衡整體公共利益。這種利益分化并非靜態(tài)存在，而是隨著社會(huì)變遷不斷動(dòng)態(tài)重組，使得任何行政決定都難以真正實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。更為復(fù)雜的是，道德倫理本身就是一個(gè)充滿多義性的領(lǐng)域，不同文化背景、代際差異乃至意識(shí)形態(tài)都會(huì)塑造人們對(duì)何為正當(dāng)?shù)睦斫狻．?dāng)行政決定涉及生命倫理、環(huán)境正義等深層次價(jià)值沖突時(shí)，其評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)往往陷入“諸神之爭(zhēng)“的困局，很難找到絕對(duì)的共識(shí)基礎(chǔ)。

其二，在過程中基于博弈地位的不平等與機(jī)關(guān)行為的理性，行政機(jī)關(guān)難以真正做到信息透明準(zhǔn)確與意見交換的暢通。在過程層面，可接受性標(biāo)準(zhǔn)雖然強(qiáng)調(diào)程序正義與參與民主，但實(shí)際運(yùn)作中卻面臨結(jié)構(gòu)性障礙。行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間天然存在權(quán)力不對(duì)稱，這種不平等不僅體現(xiàn)在資源動(dòng)員能力上，更深刻植根于“知識(shí)－權(quán)力”關(guān)系中。專業(yè)性較強(qiáng)的決策領(lǐng)域如核能安全、食品藥品監(jiān)管等，行政機(jī)關(guān)掌握著絕對(duì)的信息優(yōu)勢(shì)和技術(shù)話語權(quán)，普通民眾很難進(jìn)行實(shí)質(zhì)性參與。即便在制度層面設(shè)計(jì)了聽證會(huì)、公示等程序，也容易異化為形式化的“參與儀式”，難以實(shí)現(xiàn)真正的意見交換。另一方面，科層制本身的運(yùn)行邏輯也制約著理想化程序的落實(shí)。行政機(jī)關(guān)在有限理性約束下，往往傾向于選擇風(fēng)險(xiǎn)最小化的決策路徑，這種防御性行政特性可能導(dǎo)致信息選擇性公開、專家咨詢流于表面等異化現(xiàn)象。當(dāng)程序正義淪為技術(shù)性操作而非價(jià)值追求時(shí)，公眾對(duì)行政決定的認(rèn)同感自然會(huì)大打折扣。

這種制度效能轉(zhuǎn)化的困境，本質(zhì)上反映了現(xiàn)代行政國(guó)家面臨的合法性危機(jī)。要突破這一困局，或許需要超越既有框架，重新思考行政決定可接受性的生成機(jī)制。在結(jié)果層面，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)多元價(jià)值不可通約的現(xiàn)實(shí)，通過案例積累和類型化處理，建立更具彈性的利益衡量基準(zhǔn)；在過程層面，則需要重構(gòu)參與式治理的技術(shù)路徑，通過數(shù)字賦能、協(xié)商民主等創(chuàng)新機(jī)制，緩解權(quán)力不對(duì)稱帶來的程序扭曲。唯有在制度設(shè)計(jì)上直面現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性，才能使可接受性標(biāo)準(zhǔn)真正轉(zhuǎn)化為提升治理效能的實(shí)踐智慧。

最后是在法治認(rèn)同實(shí)現(xiàn)方面，因我國(guó)實(shí)際上正處于法治建設(shè)的過渡期，一種自發(fā)于我國(guó)本土的法治尚未完整出現(xiàn)，所以行政決定可接受性的實(shí)現(xiàn)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)都將同樣面臨理論范式轉(zhuǎn)型的陣痛。

其實(shí)，我國(guó)法治建設(shè)正處于一個(gè)深刻的歷史轉(zhuǎn)型期。而這一特殊階段決定了行政決定可接受性的實(shí)現(xiàn)必然伴隨著理論范式轉(zhuǎn)換的陣痛。這種陣痛本質(zhì)上源于兩種法治邏輯的碰撞：一方面是移植于西方法治傳統(tǒng)的制度框架與理論話語，另一方面則是根植于中國(guó)治理實(shí)踐的本土經(jīng)驗(yàn)與政治文化。在二者的張力尚未得到創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化的當(dāng)下，行政決定的可接受性標(biāo)準(zhǔn)難免陷入某種理論上的模糊與實(shí)踐中的搖擺。

從歷史維度看，當(dāng)代中國(guó)法治建設(shè)采取的是一種建構(gòu)主義路徑，即通過頂層設(shè)計(jì)（移植西方）快速建立起形式完備的法律體系。這種模式雖然高效，卻也帶來了法律制度與社會(huì)土壤的適配性問題。行政決定可接受性的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)往往直接借鑒了西方“程序正義”“參與民主”等概念，但這些概念在中國(guó)語境下的具體內(nèi)涵和實(shí)踐形態(tài)仍有待本土化重構(gòu)。例如，中國(guó)傳統(tǒng)治理智慧中的“情理法”平衡、實(shí)質(zhì)正義優(yōu)先等價(jià)值取向，與現(xiàn)代行政法強(qiáng)調(diào)的形式理性之間就存在需要調(diào)和的張力。當(dāng)民眾依然習(xí)慣用“公道”“天理”等傳統(tǒng)范疇來評(píng)判行政決定時(shí)，單純依靠法律條文的技術(shù)性正確往往難以獲得真正的社會(huì)認(rèn)同。

更深層次的矛盾在于法治認(rèn)同的形成機(jī)制。成熟的法治社會(huì)需要法律系統(tǒng)與其他社會(huì)子系統(tǒng)形成穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)耦合，而我國(guó)當(dāng)前正處于各社會(huì)子系統(tǒng)劇烈變革的時(shí)期。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型、社會(huì)結(jié)構(gòu)的快速分化、價(jià)值觀念的多元嬗變，都在不斷重塑人們對(duì)“何為正當(dāng)行政決定“的認(rèn)知基礎(chǔ)。在這種背景下，行政決定的可接受性標(biāo)準(zhǔn)很難依靠既有的法律教義學(xué)框架來簡(jiǎn)單確定，而必須回應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來的新問題。例如，算法行政、平臺(tái)監(jiān)管等新興領(lǐng)域就暴露出傳統(tǒng)合法性框架的局限性——當(dāng)技術(shù)理性與法律理性發(fā)生沖突時(shí)，行政決定的正當(dāng)性基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)如何重構(gòu)？

這種轉(zhuǎn)型期的特殊性還體現(xiàn)在制度實(shí)踐的非均衡性上。不同地區(qū)、不同層級(jí)的行政機(jī)關(guān)對(duì)法治原則的理解和落實(shí)程度存在顯著差異，導(dǎo)致行政決定可接受性的實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)出碎片化特征。在某些領(lǐng)域可能已經(jīng)出現(xiàn)強(qiáng)調(diào)程序正義的超前實(shí)踐，而在另一些領(lǐng)域則可能仍然延續(xù)著實(shí)質(zhì)結(jié)果導(dǎo)向的傳統(tǒng)模式。這種非均衡性雖然反映了法治建設(shè)的漸進(jìn)性，但也給社會(huì)公眾形成了認(rèn)知上的混亂，進(jìn)一步加劇了對(duì)行政決定評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)同困境。

要走出這一陣痛期，關(guān)鍵在于培育具有中國(guó)主體性的法治話語體系。這既不是簡(jiǎn)單回歸傳統(tǒng)治理模式，也不是對(duì)西方法治理論的機(jī)械套用，而是需要在把握中國(guó)治理現(xiàn)代化內(nèi)在邏輯的基礎(chǔ)上，構(gòu)建能夠有機(jī)融合形式法治與實(shí)質(zhì)正義、程序理性與結(jié)果導(dǎo)向的新型理論范式。只有當(dāng)法治真正扎根于中國(guó)的政治文化土壤，行政決定的可接受性標(biāo)準(zhǔn)才能獲得穩(wěn)固的價(jià)值根基和實(shí)踐生命力。在這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之前，理論范式轉(zhuǎn)型帶來的陣痛將是法治成長(zhǎng)必須經(jīng)歷的蛻變過程。

最后我想表達(dá)的是：一個(gè)國(guó)家的法律制度它一定是這個(gè)國(guó)家民族精神的體現(xiàn)。中華民族幾千年都重視每件事情的結(jié)果，那么，我們的法律制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)行就應(yīng)當(dāng)考慮民眾的需求，就應(yīng)當(dāng)注重“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，既要依法辦事，也要考慮情理，不能機(jī)械地執(zhí)行法律和政策，必須考慮法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。”就該考慮我們所作出的任何行政決定民眾的接受度。

審｜王學(xué)輝 編｜李宜星