綜合整治“內卷式”競爭，規范地方政府和企業行為，是2024年中央經濟工作會議明確提出的2025年重點任務之一。近十年來，我國地方政府在有力促進區域經濟增長的同時，也導致了部分低效率投資和重復建設，甚至為追求短期政績而進行惡性競爭，對我國實現高質量發展帶來不利影響。

“內卷式”競爭帶來效率損失

為應對2008年國際金融危機，我國實施一攬子救市計劃，對拉動全社會投資和穩定經濟增速發揮了重要作用。但也由此增強了地方政府以投資拉動內需的動機，開啟了新一輪GDP“錦標賽”。隨之而來的是一些地方政府未能厘清市場與政府的邊界，攪亂了市場配置資源的決定性作用，形成了大量低效率投資和同質化競爭，并加重了地方政府債務等系統性金融風險。

當前，中國經濟發展已由高速增長階段轉向高質量發展階段。高質量發展以創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念為核心遵循，其本質要求體現在轉換增長動力即實現由全要素生產率提升驅動增長，優化經濟結構即完成現代化產業體系建設的結構轉型，實現經濟、社會和生態可持續發展的動態平衡等維度。然而，地方政府的“內卷式”競爭呈現出政策工具異化、投資效率低下、資源配置扭曲、創新能力不足等典型特征，不僅不利于全國統一大市場建設，還成為我國實現高質量發展的阻礙之一。

一是政策工具異化。不少地方政府采取違規減稅、財政獎補、零地價出讓等優惠政策，加劇了行業的惡性競爭。例如，某地方新能源汽車產業園曾開出“十年免所得稅+零地價”的超常規優惠，導致企業在全國“政策套利”式布局。一些地方通過對未達到上市條件企業進行大額獎補，促進企業快速上市，“拔苗助長”式的支持方式破壞了市場公平競爭。這種地方政府機會主義行為不僅沒有在宏觀層面對新質生產力形成與發展予以扶持，還為微觀層面的企業的惡性競爭提供了外部支持，增加地方財政負擔，導致國有資產流失。

二是投資效率低下。一些地方政府曾大力主導的產業園區開發、特色小鎮建設和現代農業觀光園建設等經營性項目投資中，有不少呈現出投資邊際回報負增長趨勢，未能達到預期的經營性效果，已成為當前地方債務高筑的重要原因之一。我國財政部2023年審計報告披露，地方政府專項債較大比例投向同質化園區建設。前期論證不充分、規劃和設計方案不合理等原因，導致園區資產閑置。一些縣市動輒耗資幾十億、上百億元的古城古鎮文旅項目，建成后經營慘淡，最終淪為廢墟，形成巨額地方城投債務。

三是資源配置扭曲。為了讓地區生產總值和稅收留在當地，不少地方政府傾向于將資金、土地、稅收優惠等資源優先配置給本地企業，哪怕是傳統低效產業，而非更具創新潛力的科技企業或新興產業，導致大量資源流向低效領域。同時，各地“千城一面”地布局新能源、電動汽車、芯片等戰略性新興產業，也造成大量資源錯配，甚至可能引發產能過剩。根據行業報告披露，光伏行業已經進入嚴重的產能過剩階段，主鏈環節產能過剩度達60%以上。

四是創新抑制效應。地方保護導致的市場碎片化和市場分割限制技術交流，阻礙技術、人才和信息的跨區域流動，抑制知識溢出效應。在封閉式市場環境中，本地企業長期依賴政策庇護，缺乏與外部先進技術對接的機會，形成技術孤島，實際上抑制了創新。例如，某經濟強市三年內引進12個“院士工作站”，但成果轉化率不足5%，反映出地方封閉式重“掛牌”輕實效的形式主義創新。

五是數字經濟“虛化”。一些地方政府把數字經濟及其新型基礎設施建設布局作為創新引領的戰略方向，但決策過程往往缺乏嚴謹的科學論證和可行性分析，導致數據中心、算力平臺等新基建出現“村村點火”現象。例如，全國23個城市宣布建設“元宇宙產業園”，有不少仍停留在概念的宣傳上。

“內卷式”競爭本質是囚徒困境

這種“內卷式”競爭正是博弈論中典型的囚徒困境，表現為地方局部投入持續增加但整體邊際效益遞減，地方分割市場表面繁榮掩蓋統一大市場結構失衡，短期政績透支長期發展潛力。其深層原因主要有以下方面。

其一，對新發展理念的認識偏差。將高質量發展簡單等同于建設高端園區、引進世界500強企業等，忽視產業生態和創新生態培育。認識偏差導致能力鴻溝，在風險規避下往往選擇簡單模仿策略。

其二，激勵與約束機制失衡。政績考核的GDP導向導致地方政府將資源集中投向短期見效快的城市建設、園區開發等領域，忽視長期效益。分稅制下的地方財權與事權不匹配，土地財政依賴度持續高企，倒逼地方政府通過低價供地、稅收返還等方式爭奪企業落戶。

其三，傳統發展路徑依賴慣性。在傳統制造業產能過剩的背景下，一些地方政府仍傾向通過稅收優惠、財政補貼扶持本地企業，形成“低端鎖定”效應。土地、資本、技術和數據等要素跨區域流動存在隱性壁壘，不利于要素優化配置與全要素生產率提高。

其四，債務驅動的增長邏輯。隱性債務擴張形成“投資—債務—再投資”循環，官員任期制的短視效應導致債務循環疊加。而短任期制與產業發展規律又存在嚴重錯位，進一步加劇短視效應的負面影響。

其五，政策執行中的合成謬誤。宏觀經濟政策在地方執行中常被異化為“政治任務”，經濟改革試點被地方政府“錦標賽化”。特別是部分產業政策在實際執行中演變為“一哄而上”，自貿試驗區等改革平臺從制度創新場域異化為政策洼地爭奪的場所。

構建地方政府“新型競合”關系

習近平總書記強調，主動破除地方保護、市場分割和“內卷式”競爭。在現有制度框架下，地方政府既要應對經濟增長考核壓力，又要解決財政可持續難題，還要防范社會風險，容易陷入“不競爭就落后”的囚徒困境。破解這一困局，需要在制度重構中植入“激勵兼容”機制，在動能轉換中重塑比較優勢，在治理創新中培育協同基因。

第一，優化考核體系，構建“激勵兼容”機制。按照高質量發展內涵要求，建立“質量型考核指標體系”，將研發投入強度、單位GDP能耗、園區畝均產值、民生支出占比等指標權重提升至60%以上。遵循新發展理念，建立“差異化考核+過程性評價”的復合指標體系，引入綠色GDP核算，將生態補償績效等納入考核。試點跨行政區域的“區域發展共同體”考核機制，對跨區域協作項目實行聯合考核。試點“任期功過追溯制度”，對重大投資項目的長期效益進行離任審計。建立重大決策終身追責制度，防范“政績工程”“新形象工程”，遏制短期政績沖動。

第二，發揮大國優勢，加快構建全國統一大市場。超大規模市場是中國大國優勢在經濟上的具體表現。打破市場分割、連接區域“斷點”，推動商品、服務、資金、技術和人才等各類資源要素有序流通。發揮超大規模市場優勢，促進資源要素在更大范圍內有效配置，有效吸引全球高端要素和市場資源，更好連通國內與國際市場，為構建新發展格局提供強大支撐。破除地方保護主義和行業壟斷行為，堅決避免因強制稅源留在地方而阻礙企業自由遷移、要素自由流動，只顧地方“小循環”而忽視全國“一盤棋”的短視行為。優化市場化、法治化營商環境，促使有為政府回歸到支持實體經濟發展的本源上來。鼓勵地方政府深度融入“雙循環”體系，建設區域性國際消費中心城市，發展跨境電商、海外倉等新業態。

第三，統籌產業布局，扎實推動區域協調發展。深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略，推進科技創新、基礎設施、生態環境、公共服務一體化。加強產業統籌布局和產能監測預警，促進不同區域產業有序發展和良性競爭。借鑒長三角地區通過繪制“產業鏈圖譜”避免同類產能重復布局經驗，構建區域協同機制，推廣跨區域“鏈長制”產業協同模式。建立GDP跨區域核算和稅收分成制度，推廣京津冀曹妃甸協同發展示范區的稅收分成模式。創新生態產品價值實現機制，完善跨區域生態補償標準體系。構建“飛地經濟”2.0模式，建立產值稅收共享、環保責任共擔機制。建立全國統一的技術交易市場，推動科技成果跨區域轉化。完善知識產權證券化交易平臺，構建知識產權共享交易機制。

第四，擺脫路徑依賴，因地制宜發展新質生產力?；诒镜刭Y源、區位優勢和市場需求，聚焦主導產業，科學規劃本區域現代化產業發展戰略和差異化發展路徑。推動本區域內產業體系深度重構，實施傳統產業“數智技改”工程，推動人工智能、工業互聯網與傳統制造業融合發展。同時，結合區域實際，加快新興產業生態培育，前瞻布局量子科技、生物制造和具身智能等未來產業，搶占產業新賽道。構建跨區域協同的“創新集群+產業生態”，推動“產學研用”深度融合，支持龍頭企業牽頭組建創新聯合體，實現產業鏈跨區域分工。依托現代化產業體系培育地方經濟新發展引擎，通過制度變革打破路徑鎖定，依托技術創新和資源稟賦因地制宜培育新質生產力，實現發展范式從“規模擴張”向“價值創造”的根本轉變。

第五，創新治理模式，構建“新型競合”關系。構建地方政府之間“競爭有邊界、合作有動力、發展有質量”的新型治理體系，促進中央頂層設計與地方創新實踐的有機結合，通過制度創新釋放改革紅利，最終實現從“零和博弈”向“合作共贏”的根本轉變。建立區域合作收益顯性化機制，使協同發展真正成為地方政府的理性選擇。探索跨行政區域治理機制創新，建立大區協調委員會，賦予一定的跨區域規劃審批權限。建立競爭政策審查制度，對地方保護性政策進行合規性審查。地方政府之間的未來競爭應逐步轉向制度創新、公共服務、治理效能等高質量維度，在動態平衡中實現高質量發展范式躍遷。

打破地方政府“內卷式”競爭，本質上是政府與市場關系的再平衡過程。需要通過制度創新將地方政府行為導向“質量競爭”新賽道。這既需要頂層設計的系統改革，也離不開微觀機制的持續創新，最終形成高質量發展與政府治理能力提升的良性互動。

（作者系懷化開放大學校長、研究員）