作者：孫建偉，上海市法學會研究部主任。

一、問題的提出

“獨處與隱私于人更是必不可少”。隨著圖像采集、個人身份信息識別設備的使用成本持續降低、適用場景不斷拓展，公共視頻監控技術得以迅猛發展。然而，這一技術的應用對個人隱私造成的潛在威脅也日益突出，常常超過了維護公共安全所需的限度。與此同時，隨著數字技術的不斷進步和大規模應用，新的“數字利維坦”應運而生。如今，國家利維坦和大型數字企業共同以“數字利維坦”（也稱為“數維坦”）的形象呈現在公眾視野中。“數維坦”不僅會侵蝕人們的隱私空間，而且容易造成大規模數據泄露，進一步帶來數據安全風險。尤其是公共視頻監控的大規模應用，導致這一數字巨獸迅猛擴張。對“數維坦”的法律規訓已經迫在眉睫，因為這涉及對人的隱私和尊嚴等方面的保護，也構成了實現人的尊嚴和體面的制度底線。

作為數字社會中的新型組織形態，“數維坦”在為人們帶來便利的同時，也產生了嚴重的數字支配問題。尤其在大模型、生成式人工智能等新技術、新場景下，大規模公共視頻監控會導致個人隱私無處藏身。公共視頻監控的普及在提升社會安全治理水平的同時，也不可避免地對個人隱私構成潛在威脅。由此，如何在公共視頻監控的公權力需求與個人隱私的私權利保護之間劃定明確的法律邊界，成為亟待解決的重要問題。這不僅需要對公權力的邊界進行限定，以防止公權力的過度擴張和對個人隱私的侵犯，而且需要明確個人隱私保護的界限，以厘清在公共場所中哪些個人信息應當得到保護以及哪些個人信息可以被合理收集和利用。既有研究對個人隱私保護的法律原則、公私法路徑、新型技術發展與個人隱私保護的挑戰、隱私侵權抗辯與界定標準等內容進行了探索，但是并未系統性地分析個人隱私保護與公共視頻監控界定標準和制度規則之間的關系。因此，有必要進一步解決界分標準泛化、制度規則模糊等問題。

《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱《個人信息保護法》）第26條首次在法律層面對公共場所安裝圖像采集、個人身份識別設備作出了明確規定。一些國家和地區已經針對個人隱私保護與公共視頻監控的邊界劃定開展了立法實踐。例如，歐盟2018年實施的《一般數據保護條例》（General Data Protection Regulation）是體系較為完備、影響較為廣泛的個人信息立法例；美國在聯邦層面起草了《建立確保數據訪問、透明度和問責制的美國框架法》（SAFE DATA Act），同時美國加利福尼亞州通過了《加州消費者隱私法》（California Consumer Privacy Act），并通過《加州隱私權法》（California Privnia Rrivacy Act）作了進一步修訂。但是這些域外經驗由于法律文化背景差異而不能直接適用于我國，我們需要結合本國國情進行制度的適配和創新。據此，本文將以數字政府與數字網絡復合形態為特征的“數維坦”為分析視角，嘗試分析公共視頻監控這一“數維坦”的法律風險，反思公共視頻監控的法理基礎，并對個人隱私保護和公共視頻監控的二元價值進行辨析，最后通過標準界定和制度構建，嘗試劃定公共視頻監控的法律邊界，推動馴服“數維坦”目的的實現。

二、風險“數維坦”：公共視頻監控的法律挑戰

基于在數據收集和處理中的公私權交叉特性，本文將公共視頻監控的討論擴展至政府、企業等公私主體安裝的視頻監控系統。《個人信息保護法》第26條的適用不限于政府部門，這是因為企業的監控也面臨類似的個人隱私保護問題，所以將其一并討論有助于更全面地劃定公權和私權的邊界。以公共視頻監控系統為代表的“數維坦”是數字技術在社會治理中的重要應用，其核心在于通過技術手段保障公共安全，然而這一系統的應用也給法律帶來了挑戰。在“數維坦”的影響下，個體在面對“數據霸權”“算法統治”和“技術支配”時，除了被動接受外，往往束手無策。這種狀況帶來了如下風險：其一是侵犯隱私風險。對個人信息的無差別收集和隱私泄露凸顯了個人信息保護的不足，進而引發了一系列社會風險，這不僅侵犯了公民的人格尊嚴，還會導致社會信任缺失和治理效能降低。其二是數據使用的商業化和權力化帶來的社會風險。一方面，個人信息被非法收集和交易，成為企業進行精準營銷和操縱消費者的工具，侵犯了消費者的選擇權和隱私權。另一方面，政府濫用公共視頻監控數據的行為，侵犯了公民的隱私權，引發新的社會風險。

（一）侵犯隱私風險

隨著公共視頻監控技術的廣泛應用，個人信息的無差別收集成為個人隱私保護面臨的主要風險之一。雖然公共監控在保障公共安全和提升社會治理效能方面具有正當性，但在實際操作中，數據的采集和處理卻往往超出了合理范圍，導致侵害個人隱私的潛在威脅增加。這種無差別的信息收集方式，在沒有個人明確同意的情況下，可能構成對個人隱私的侵犯。特別是在公共場所，監控設備的無處不在使得公民的行為和身份信息被廣泛記錄，一旦這些信息未能得到嚴格的保護，便可能引發嚴重的社會風險和信任危機。因此，必須在法律框架內明確公共視頻監控的合法性基礎，并確保數據采集和使用的透明度和合法性，以平衡公共安全與個人隱私保護之間的關系。

1.個人信息的無差別收集

公共視頻監控作為現代社會中最常見的一種技術手段，為公民提供了便捷高效的服務和保障。對此，有觀點指出，公共視頻監控和其他身份識別工具已逐漸成為社會轉型、產業升級和智慧城市建設的關鍵技術組成部分。公共視頻監控的普及與進步在維護公共安全方面發揮了重要作用，但也帶來了個人信息無差別收集的問題，特別是搭載人臉識別技術的公共場所監控設備，能夠在不經個人同意的情況下收集個人的面部特征、行為模式及其他生物識別信息。這種無差別的信息收集方式不僅可能涉及對個人隱私的侵犯，而且可能導致個人信息的意外泄露和不當使用。一旦這些敏感個人信息被非法訪問或泄露，容易導致嚴重的侵權事件，如身份盜用、個人信息濫用等。根據《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第1034－1039條以及《個人信息保護法》第2、6、13條的規定，公共監控的安裝應當基于公共安全的必需性，且應符合國家有關規定。例如，鄰里之間的公共空間應禁止安裝監控攝像頭，避免他人私密空間、私密活動受到窺探。這是因為，鄰里公共空間所安裝的監控攝像頭，長期記錄著鄰居的出行數據、訪客情況、生活狀態等，可形成對鄰居私人活動完整的數據畫像，侵犯了鄰居的隱私權。根據《民法典》第1033條，公共視頻監控不得侵犯自然人的隱私，包括私人生活安寧和不愿為他人知曉的私密空間、私密活動、私密信息，無論是私人還是政府都不能以維護安全為名窺視他人隱私。因此，公共監控設備應當被明確標示，并將收集的信息僅用于維護公共安全的目的。但在實踐中，如何界定“公共安全的必需性”和確保收集的個人信息僅用于維護公共安全的目的，并不是一件容易的事情。如歐盟GDPR中沒有關于視頻監控的具體條款和明確規定，只提及“對公共區域進行系統和廣泛的監控”時要進行數據保護的影響評估。因此，GDPR出臺之前許多有關視頻監控授權的限制性規范仍然適用。GDPR強調數據主體的知情權和同意權，要求對個人數據的處理具有透明度和目的限制性，這些立法經驗被我國《個人信息保護法》所借鑒。因此，對公共視頻監控的合法性評估，不僅需要考慮其在公共安全方面的作用，而且必須考慮到對個人隱私的尊重和保護，更應當充分考慮監控技術帶來的社會風險。

2.隱私泄露的社會風險

隱私泄露會引發一系列連鎖反應，觸發社會風險。數字技術是一把雙刃劍，在便利人們現代生活的同時，也會給人們套上數字枷鎖。公共視頻監控中的隱私泄露行為，會對監控行為的正當性造成挑戰，而且會影響公眾對監控系統的信任。公共監控技術的迅速發展和廣泛應用，尤其是大數據、人工智能等在視頻監控領域的應用，使得個人隱私泄露成為日益嚴峻的問題。對隱私泄露的風險預防，能夠有效回應數字社會中個體隱私保護的緊迫需求，提升國家治理的現代化水平。因此，應當對公共監控劃定法律邊界，公共監控的合法性需要基于公共安全的必需性，這需要確保監控活動既能滿足公共安全需求，同時不會侵犯個人隱私。總之，我國對隱私及個人信息保護遵循適度處理原則，同時設置了很多保護措施，從自然人、信息處理者及公權力三方的角度構筑個人穩私、個人信息的立體保護制度框架。

（二）數據濫用風險

隨著公共視頻監控技術的普及，大量個人信息數據被廣泛地收集和利用，數據的商業化侵權和公權力對數據的濫用成為突出問題。雖然個人數據的收集初衷是維護公共安全，但在數據的后續使用中，尤其是未經授權的商業利用和政府濫用數據權力，往往會導致對個人隱私的侵害，甚至引發社會信任的危機。因此，必須在法律框架內嚴格規范數據的收集和使用，明確公共監控的邊界，防止個人數據在商業和權力運作中被濫用，確保個人隱私不受侵犯，并在技術與法律的互動中實現對個人隱私和個人信息的有效保護。

1.數據商業化侵權風險

盡管公共視頻監控在提高城市管理效率和保障公共安全方面發揮著重要作用，但其帶來的個人信息數據商業化利用的侵權風險也不容忽視。公共視頻監控系統的普及導致大量個人數據被收集，這些數據原本應用于公共安全和城市治理，但存在被非法收集和出售給第三方的風險。例如，一些企業可能將通過公共視頻監控收集的包括個人隱私在內的個人數據用于商業目的，通過分析消費者的行為模式、購物習慣和其他個人偏好，制定個性化的精準營銷策略，或者將其出售給其他廣告公司或市場研究機構，這種做法同時構成了對個人隱私和個人信息權益的侵害。

2.數據權力化窺視風險

數字時代個人信息的公共屬性越來越鮮明，其上不僅附著了個人利益，還承載著公共利益，對個人信息的廣泛利用是不可逆轉的時代潮流。技術的進步使得公共視頻監控成為政府和執法機構手中強有力的工具，但由于現有法律制度缺乏對這一工具的有效規制，其背后所代表的數據權利和算法權力已然產生異化風險。與此同時，這種監控能力的強化也帶來了侵犯隱私的風險。政府或執法機構可能濫用監控手段，超越其職權范圍對公民進行監控。在沒有充分的法律依據和透明的監管機制下，這種監控很容易滑向對個人自由的不正當干涉。此外，全量化的數據采集容易造成政府獲取個人信息的權力邊界不清，聚合性的數據存儲可能使個人信息收集時缺乏應有的權利保障，對外信息共享也容易讓個人信息面臨潛在風險。更令人擔憂的是，通過對大量的個人信息進行深入分析，可以構建出較為完整的個人畫像，這些信息包括個人的經濟狀況、健康信息、社交關系等敏感個人信息。雖然這些數據對于提供個性化服務有著重要作用，但是基于數據畫像所做的標簽可能導致對個體的不公正評價或歧視，也嚴重地侵犯了個人隱私。通過追蹤和分析個人數據，政府本來可以預測和干預潛在的社會風險，例如通過識別特定模式的行為來預防犯罪。然而，這種做法可能會擴展到對公民日常生活的廣泛監控，從而侵犯個人自由及隱私，這種基于大數據分析的社會控制反而會引發新的社會風險。在沒有完善的法律和有效監督的情況下，政府在使用監控數據時可能難以平衡公共安全需求與個人權利保護。目前的法律框架未能及時適應技術發展的步伐，并且監控實踐中的倫理問題也未得到充分討論。例如，公共視頻監控數據的長期存儲、面部識別技術的應用，以及跨數據庫的信息共享等做法，均在沒有明確法律規定的情況下實施，容易引發侵犯隱私、歧視和濫用權力等法律和社會問題。

三、反思“數維坦”：保護私權利與控制公權力的二元結構

保護私權利與控制公權力本質上是一體兩面的二元治理結構。傳統的私權利保護模式過于依賴個體維權，難以應對系統性的侵犯隱私風險。相較之下，通過法律來約束公權力的權利保護模式，可以確保公權力行為的透明度和合法性，從而在保護個人隱私與維護公共安全之間實現平衡。在分析“數維坦”為何失控以及產生何種風險的基礎上，應當對為何會形成這樣的數字巨獸進行理論反思，進而探求規制“數維坦”的法理邏輯和制度構造。當前，僅從私權利保護入手難以應對公共視頻監控這一“數維坦”的現實挑戰，唯有結合對公權力的控制，方能更好地保護私權利。

（一）私法保護的局限性

在個人信息保護領域，《個人信息保護法》包含大量的公法內容，強調了國家在保護個人信息中的重要作用。盡管如此，私法在個人信息保護中的作用仍然不可忽視，特別在涉及個人與企業之間的糾紛時，但是僅依賴私法保護個人信息，無法妥善解決現代數字社會復雜問題。隨著大數據、云計算、人工智能等技術的應用，個人信息的收集、存儲、處理和利用方式日趨復雜。這一算法治理本質上有三種范式，即個體賦權、外部問責和平臺義務，現有的法律框架僅涉及個體賦權，缺乏外部問責和平臺義務的規制手段，往往無法有效應對這些新興技術帶來的隱私保護問題；個人隱私及個人信息保護尚缺乏完善的基礎法律制度體系，其多維價值尚未被全面、充分地考量，這導致控制數字權力和保障數字權利的難度加大。在這種情形下，傳統的私法保護模式在個人隱私保護方面陷入困境，單靠合同法、侵權法、人格權法等私法保護機制難以有效保護個人隱私和個人信息，原因在于個人隱私和個人信息的獨特性。維護個人隱私并不等同于切斷個人信息的流通渠道，這是因為個人信息具有一定的社會公共特性，并不是傳統上有明確界限的、具有排他性的私人權益。單純依靠私法救濟機制，往往只考慮私人利益，對公共利益的考量較少，不利于維護國家和社會安全。

（二）限制公權力的重要性

盡管《個人信息保護法》為個人信息保護提供了制度保障，但是公權力擴張給個人隱私帶來的威脅仍然不容忽視。政府在使用科技手段進行公共監控時，可能會超越合理的法律邊界，侵入公民的私人領域。為此，必須在法律層面上對公權力進行嚴格限制，以平衡公共安全與個人隱私保護的需要，保障數字社會中的個人尊嚴和隱私。

1.公權力擴張的風險

隨著人工智能等新興科技的蓬勃發展，政府開始在公共場所大規模部署具有數字化特性的視頻監控設備，盡管這在一定程度上有助于提升公共安全治理水平，但也容易引發對個人隱私的嚴重侵犯。如果不加約束，極端情形下，公權力可能將視頻監控范圍擴展到私人領域，如家庭住宅、私人會所等場所，從而形成對個人隱私的廣泛侵犯。倘若政府對數據的收集和使用缺乏必要的公眾監督，則會進一步加劇公眾對于隱私權被侵犯的擔憂。公權力的合法正當行使，是法治現代化的內在需求，在公共視頻監控領域強調保護個人隱私，既有助于維護私人利益，也有助于約束公權力，實現法治的控權目標。社會治理技術的進步不應以犧牲人的隱私和尊嚴為代價，這就必須給予人之所以為人的邊界感和尊嚴感，也即合理區隔措施。在法律上，要承認人獨處的自由、保護主體不容他人知悉的隱私、劃定外人不得窺視的私密空間。

2.公權力行使與個人隱私保護的平衡

在傳統的社會管理模式下，侵害個人隱私的事件主要是在私主體間發生的，個人隱私的保護更多地集中在私法的范疇內。但是，伴隨著信息技術在日常生活和生產中的廣泛應用，政府已經充分融入了數字化時代，變成了個人信息的主要處理者之一。為了實現社會治理的既定目標，政府已經著手處理來自社會多個領域的各類信息。以公共視頻監控為例，政府部門利用公共區域攝像頭收集的數據來維護社會秩序，在此過程中廣泛地獲取了公民的個人信息。盡管政府采取的這些措施有助于提升行政效率和實現對社會的精準治理，但在處理大量個人信息的過程中，也存在著侵犯個人隱私的風險。在數字化時代，信息控制者對個人信息的利用具有很強的激勵作用，但是缺乏同等級別的保護激勵。政府作為公民信息的主要接收者，更傾向于使用而不是保護其獲取的個人信息，且基于公權力本身的天然擴張性，這種傾向可能更加明顯。在公法和私法領域中，個人隱私會體現出不同的屬性和保護方式。在私法上，個人隱私是一種私益，而在公法領域中，個人隱私保護更多地強調公權力的執行范圍、監管方式、保護程度以及合理空間等維度，需要國家在公共利益和私人利益之間尋找平衡點，而該平衡點的把握需要相關規則體系的支撐和配合。

四、馴服“數維坦”：公共視頻監控的邊界劃定

在理解公共視頻監控這一“數維坦”帶來的法律風險，并進一步反思公共視頻監控中保護私權利和限制公權力的辯證關系后，應當通過對公權力的限制來馴服“數維坦”，這是克服公權力無限擴張侵犯個人隱私的正確路徑。然而，問題在于對數據的后續使用和監管的不足。當前存在的監控數據濫用和侵犯隱私的現象通常出現在監管機制尚未健全的領域。因此，應當在我國現行法律框架下，通過有效的約束和監督來規范數據的使用，明確公共監控的邊界，防止對數據的濫用和對隱私權的侵犯。

（一）公權力與私權利的界限厘定

《個人信息保護法》《民法典》均要求嚴格限定個人信息的收集和使用范圍，以尊重和保障個人隱私。據此，應當明確公權力與私權利的界限，并在法律、技術和社會政策層面上協同推進，以此來實現公共安全與個人隱私的有效平衡，確保監控措施合法。

1.平衡公共安全與個人隱私

平衡公共安全與個人隱私是一項復雜任務，需要法律規定、技術手段和社會政策等協同發揮作用。公共視頻監控系統的主要目的是維護公共安全和預防犯罪，以及在必要時幫助執法部門進行調查。然而，這種監控活動不可避免地涉及個人信息的收集和處理，包括個人位置、行為模式和面部特征等信息，這就需要通過法律實現公共安全與個人隱私之間的平衡。在應對數字技術給個人權益保障帶來的挑戰時，需要確保新技術的開發和使用應當以尊重和促進人的基本尊嚴為基礎和底線。例如，歐洲人權法院在2003年的判決書中指出，公共場所披露自然人的視頻監控，應出于保障安全、預防犯罪和保護他人權利的目的，并對當事人采取必要的保障措施，尊重當事人私人生活。我國《個人信息保護法》《民法典》的相關規定為此提供了法律框架，確保在收集和使用個人數據時實現對個人隱私的尊重和保護。根據《個人信息保護法》第13條，任何個人信息的收集和處理都必須有明確的合法目的，并且嚴格限定于實現該目的所需范圍。這意味著公共視頻監控系統不能隨意收集個人信息，而是應當基于公共安全的具體需求，對收集的信息類型和范圍進行嚴格限制。《民法典》第1034－1038條同樣對個人信息保護作了較為完整的規定，要求個人信息的處理應當透明，并保障個人的知情權。這意味著公民有權知道自己的數據被收集和使用的情況。對于公共視頻監控，應明確標識監控區域，并公開監控的目的和范圍。這些規定不僅有助于獲得公眾信任，而且提供了對公權力機構監督和問責的機會。個人對于其個人信息還應當具有一定的控制權，包括請求更正、刪除或撤回同意等。雖然在公共視頻監控下的個人對自己信息的控制權可能受到限制，但必須確保公權力主體在收集和處理敏感數據或進行非常規監控時，個人的這些基本權利得到尊重。此外，還應當鼓勵社會各方面的參與和討論，形成對隱私權和公共安全平衡的廣泛社會共識，即通過公眾咨詢、專家研討會和公開辯論等方式，收集社會各界的意見和建議，以實現決策過程的民主和透明。

2.最小化信息收集原則

公共視頻監控系統通常涉及大量個人信息的收集，在這一過程中必須遵循最小化信息收集原則，從而在高效利用公共視頻監控優勢的同時，尊重和保護個人隱私。根據最小化信息收集原則的要求，公共視頻監控只能收集實現公共安全目的所必需的個人信息，以此在保障公共利益和尊重個人隱私之間實現平衡。最小化信息收集原則具體包括目的特定性、信息收集的范圍和限度、技術限制、數據存儲、訪問控制、信息披露、公眾參與等內容。第一，在部署公共視頻監控時，必須明確收集個人信息的具體目的，只有與維護公共安全直接相關且必要于該特定目的的實現時，才可以進行個人信息收集。根據《個人信息保護法》第26條，公共場所的圖像設備在收集個人信息時，其主要目的是維護公眾的安全，體現了在公共場所中平衡個人信息保護和利用的價值觀。例如，在犯罪高發區域安裝的視頻監控，應當確保其僅用于監控與預防犯罪直接相關的活動，而避免收集其他無關的個人信息。第二，確定信息收集的合理范圍對于實施最小化信息收集原則至關重要，《個人信息保護法》第6條對此有所涉及。信息收集的合理范圍應當包括確定監控的地理范圍、時間段和所收集信息類型。例如，應當探索僅在特定高風險時段進行監控，同時避免在不涉及公共安全的私人場所附近安裝監控。對涉及隱私信息的公共視頻監控，可限定其儲存方式和儲存時間，在限定期限內予以刪除。例如，2001年歐洲法院裁決，公共場所視頻監控中的內容如果包含個人信息，并對其進行永久儲存的，就構成對《歐洲人權公約》第8條的違反。第三，平衡技術創新與技術規制，充分利用技術手段來限制數據收集。以技術規制技術是一種有效的治理手段，其主要目的在于預防和糾正數據技術發展中的不合理觀念，從而確保數據技術能夠持續創新性發展。例如，應當采取技術手段來模糊或匿名化公共視頻監控圖像，以防止對特定個體進行識別。第四，個人信息的存儲和訪問也應遵循最小化信息收集原則。政府和企業收集的個人信息應當有存儲時間限制，并且只能由獲得授權的人士訪問。第五，公共監控系統的部署應當注意信息公開，并強調公眾參與。政府應當公開視頻監控的目的、范圍和信息處理方式，同時鼓勵公眾對監控政策提出意見和建議，這樣的信息公開和公眾參與可以實現對公共監控系統的有效監管，并推動建立符合社會心理預期的法律標準。上述這些措施可以糾正數字治理中存在的偏差，防止法律的規則、原則、價值、文化、功能和目標受到削弱，進而可以實現“法律優于技術”“法律融入技術”和“法律歸化技術”的目標，從而避免出現“法律與技術二元共治”以及“法律的歸法律，技術的歸技術”的局面。

（二）個人隱私保護的標準界定

個人隱私保護的法律邊界應建立在充分尊重個人隱私的基礎上，同時需要考慮維護公共利益的需要。《民法典》明確將隱私權與個人信息權益納入人格權范疇，強調了數字時代下個人隱私和個人信息的獨特性。隨著公共視頻監控技術的廣泛應用，必須在法律框架內進一步細化隱私權的保護標準，確保在數據收集和使用過程中，個人隱私得到充分尊重。這種標準界定不僅可以保障公眾在公共場所的安全需求，而且可有效避免因監控無序擴張而對個人隱私造成的侵害，推動實現公私權利之間的平衡。應當在法律層面明確隱私保護的邊界，同時在技術和政策層面實現對公民隱私權的全面保護和對公共視頻監控數據的合理合法使用。

1.隱私權優先保護

在信息流通速度極快的社會環境中，對隱私權的保護應當進一步加強，遵循隱私權優先的原則。在《民法典》關于隱私權、個人信息保護規定的基礎上，確保集合信息、政府公開信息、征信信息等能夠納入相應的保護條款。集合信息、政府公開信息、征信信息通常不被視為隱私的組成部分，但在涉及個人隱私、個人信息保護時，應當考慮這些信息的“反向識別”和“再次識別”的問題，使這些信息與其他類型的信息融合時，能夠準確地識別信息主體，以便數據處理者可據此繪制出相應的人格畫像。具體到公共視頻監控的法律制度構建中，應當堅持隱私權優先保護原則，做好隱私風險評估，明確公共視頻監控所收集數據的范圍和目的，評估個人信息的處理方式，以及可能導致隱私泄露的風險。同時還應當保護被收集信息主體的知情權、選擇權、訪問權，并在個人隱私受侵犯的情況下，賦予相應的救濟途徑。

2.公私法協同共治

為了更好地保障隱私安全，對個人隱私和個人信息的保護應當與《民法典》的規定相一致。同時，在構建關于個人隱私、個人信息保護的法律框架時，應明確將某些類型的信息排除出個人信息保護法律的適用范圍，清晰界定個人隱私與個人信息保護之間的分界，避免“觀賞性立法”。鑒于數字化背景下，僅僅依靠某個單行法難以滿足個人隱私保護的需要，因此為實現國家數據安全、社會公正秩序以及個人權益保護等目標，數據、市場規制等領域立法均應當積極推動個人隱私的保護。為了促進《民法典》等私法規范中隱私權和個人信息保護的功能優化，制定關于數據隱私保護的體系化標準勢在必行。制定該標準是為了使法律能夠適應各種特定應用場景中的需求，因為在數據收集、應用和處理過程中，與數據隱私的確認、保障和救濟有關的法律問題非常廣泛。因此，在后續的立法完善中，應該從法律的連貫性角度考慮，優先保護個人隱私，促進個人信息保護法律規范的正確適用。為實現個人隱私保護領域多維度立法的有機融合，有必要在數據立法、市場規制立法和《民法典》等規范基礎上實現公私法協同共治，以形成多層次、體系化的個人隱私保護規范。

（三）公共視頻監控的法律控制

公共視頻監控在各個使用環節均應當受到嚴格控制，包括數據收集、存儲、銷毀，以確保監控行為合法規范及數據處理透明合理。在此基礎上，應進一步明確公共視頻監控的目的和范圍，限定監控設備的安裝地點和監控數據的訪問權限。

1.公共視頻監控的階段控制

如前文所述，公共視頻監控系統已經給個人隱私保護帶來了巨大威脅，必須針對公共視頻監控的數據處理流程實施全程控制。第一，信息收集階段的控制。根據《個人信息保護法》第60條規定，國務院有關部門在其職權范圍內對個人信息保護進行全面監督和管理。其中，公安機關應當嚴格遵守個人隱私保護規范。只能收集與公共安全直接相關的數據，如人流量監控或對特定區域異常行為的捕捉。公安機關還應進一步公開數據收集的具體類型，并針對不同類型的公共場所，在確保維護公共安全的前提下，制定有關視頻監控設備的安裝地點、提示機制以及監控范圍和強度的具體規范。例如只收集圖像數據而不收集聲音數據，以減少對個人隱私的侵犯。同時應當對公共視頻監控的時間范圍進行限制，確保不在必要的時段之外進行監控，以減少無端侵犯個人隱私的可能性，并對監控的責任方、信息的應用以及相關的法律責任進行嚴格的規定。第二，信息存儲階段的控制。按照《個人信息保護法》第26條規定，所有視頻監控設備都必須嚴格按照國家有關規定使用，即使在需要限制個人信息權利以保護公共安全利益的情況下，也應該將這種限制本身限縮在最小的范圍內。具體到信息存儲過程中，應當將公共視頻監控收集到的信息設定合理的保存時限，例如，僅在事件發生后的特定期限內保存錄像資料，對過時的信息必須及時刪除，以防數據濫用或泄露。此外有關部門還應當采取數據安全措施，對存儲的數據采取加密手段等措施，例如使用安全的服務器和加密技術，防止數據被非法訪問或泄露。根據《個人信息保護法》的相關規定，國家網信部門承擔整體統籌協調的個人信息保護職責，而其他有關部門則在其各自職權范圍內對個人信息保護進行嚴格的監督管理。在此基礎上，應當明確各個監管部門的職責和協同工作機制，提升監管效能和處罰措施的統一性，以便有效地管理進入存儲階段的個人信息。第三，銷毀階段的控制。一旦個人信息數據達到其保存的最長期限或者原先的用途不復存在，應立即進行安全、徹底的銷毀，確保監控數據不會被誤用或誤傳。此外，應當賦予信息主體請求刪除信息的權利，即當個人信息不再有合法的使用目的時，有權向公權力機構提出刪除其個人信息。請求刪除的范圍不僅包含與維護公共安全不相關的個人信息，還包括缺乏合法處理依據的個人信息，以及存儲已經達到最長保存期限的個人信息等。在行使刪除權時，應遵循“申請—審查”程序，并且公權力機關應當給予及時的反饋和必要的協助。

2.公共視頻監控的范圍限定

公共視頻監控的范圍限定是個人隱私保護的關鍵環節。有觀點認為，只要被評估為有必要、可操作，有明確的目標與迫切的現實需要，就應允許圖像采集設備的大規模運用。此種觀點值得商榷，因為范圍限定是為了確保個人隱私得到充分尊重，如果為了所謂的安全目標就放任公共視頻監控這一“數維坦”的擴張，將導致嚴重的后果。進入數智社會，為了平衡公共安全與個人隱私，將公共視頻監控“硬件、軟件、內容”視為一個整體，基于其運行架構“物理設施、程序系統、圖像信息”進行治理，推進智能視頻監控物理設施的安全保護、程序系統的有序運行與創新應用，以及圖像信息內容的規范使用，是破解法律與技術嵌合治理難題的可能進路。具體來看，應當對監控的目的、地點以及數據訪問等進行限制，這些措施不僅有助于保護個人隱私，還有助于構建公共視頻監控系統的規制體系。第一，目的限定是確保監控僅用于特定合法目的的關鍵。美國布蘭代斯大法官在歐姆施泰德訴美國案（Olmstead v. United States）中的意見極具啟發性：“生而自由的人自然會警惕并抵制對其自由的侵害。對自由的最大危險潛伏于熱情、好心但缺乏理解力之人的暗中破壞。”因此，監控系統的部署必須嚴格遵循合法性和必要性原則，確保監控數據僅用于公共安全或犯罪預防等特定合法目的。應當將個人的自由和權益作為思考的起點，而不是將公共安全作為最重要的理由，這樣可以避免監控數據的濫用。第二，區域限定是公共視頻監控的重要考察因素。監控設備的安裝地點必須經過仔細篩選和規劃，明確規定哪些公共場所可以安裝監控設備，哪些區域應當禁止安裝，例如公共區域內的更衣室、衛生間等高度敏感或私密區域，應當絕對禁止安裝監控設備。公共視頻監控設備的安裝，應當經過合法性評估。例如，2024年3月實施的《株洲市公共安全視頻圖像信息系統管理條例》規定，禁止在公共區域內的旅館業客房、集體宿舍、公共浴室、母嬰室、試衣間、更衣室、化妝間、衛生間等私密場所安裝視頻圖像信息系統。除此以外，對選舉箱、投票點等可以觀察到個人意愿表達的區域，也應禁止通過視頻監控進行識別與追蹤。第三，個人信息數據訪問限定是范圍限定中的最后一環。應當對監控數據的訪問權限進行嚴格的管理，確保只有在合法且必要的前提下，授權的人員才能訪問這些數據。以英國《監控攝像機業務守則》為例，其多數條款針對識別分析而非圖像采集的限制，要求“盡可能保持透明度”“有明確的規則、政策和程序”“對誰可以訪問以及為何種目的授予訪問權限有明確定義”。這些規定進一步限縮了視頻監控數據收集的范圍，有利于保護個人信息，維護個人隱私安寧。同時，還應當構建相應的問責機制，確保訪問監控數據的人員不濫用其權力，保護監控數據的安全性和合法性，防止隱私泄露和數據濫用。

五、結語

根據霍布斯的設想，利維坦的作用在于“通過其威懾組織大家的意志，對內謀求和平，對外互相幫助抗御外敵”。利維坦被視為強大國家（政府）的象征，盡管它為人們帶來了安全、有序和歸屬的感覺，但它也可能在某些時刻失去控制，從而對人類造成傷害，讓那些高度依賴利維坦的人因此感到不安。21世紀是一個人權文明凸顯的世紀，保護人權既包括保護全人類的生存權和發展權，也包括保護個體的基本權利和尊嚴。本文通過公共視頻監控這一事例，引出個人隱私領域中保護私權利與控制公權力的界分和平衡問題，并進一步分析公共視頻監控所帶來的侵犯隱私風險和數據濫用風險，其中侵犯隱私的風險包含個人信息數據的無差別收集和隱私泄露的社會風險，數據濫用風險包括數據商業化侵權風險和數據權力化窺視風險。由此可見，以數字網絡和數字政府合力塑造的“數維坦”，已然對傳統的個人隱私、個人信息私法保護模式構成巨大沖擊，讓個人隱私無處藏身。因此，限制公權力成為控制“數維坦”的應然解決方案。為此，應當厘清公權力與私權利的界限，清晰界定個人隱私保護的標準規則，進而構建符合我國國情的公共視頻監控制度，防止對人的隱私和尊嚴的侵犯，讓人的尊嚴能夠在數字社會繼續得到尊重，讓數字文明的光輝照耀數字化時代。

（原文刊載于《法律科學》2025年第1期）

《數字法治》專題由上海市法學會數字法學研究會特約供稿，專題統籌：秦前松。