魏后凱：加快建立縣域進城落戶農民土地三權有償退出機制

鄉村振興

當前中國發展最大的不平衡是城鄉發展不平衡，最大的不充分是農村發展不充分，農業農村現代化是中國式現代化建設的突出短板。2023年，中國常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率分別為66.16%和48.3%，兩者相差近18個百分點，涉及2.5億多人。這意味著數億農村勞動力轉移到了城鎮，并在城鎮常住、工作和生活，但他們在就業、教育、醫療、養老和住房保障等方面并沒有享受到城鎮原居民同等待遇，至今仍未完全實現市民化。

當前城鄉融合發展面臨體制機制障礙。城鄉要素自由流動仍然面臨制度性障礙。一是城鄉勞動力雙向流動機制尚不健全。戶籍制度改革滯后，農民工市民化進程緩慢。城市人才下鄉機制不健全。鄉村人才引進、扶持機制有待完善，配套服務與后續跟進不到位。二是城鄉統一土地市場制度建設緩慢。土地要素市場化程度依然不高，全國城鄉統一的土地市場建設依然存在諸多深層次阻礙。除部分試點以外，集體經營性建設用地入市難度依然較大。宅基地制度具有“強管制、弱產權”的規制導向，形成“管制無效”和“產權無效”并存的困局，農民對宅基地仍缺乏自由處置權，有償退出渠道狹窄、范圍有限。三是城鄉資本要素流動仍以單向為主。農村資金凈外流局面尚未根本改變，鄉村振興面臨資金需求巨大與供給不足的難題。農村融資難、融資貴等問題突出。涉農金融機構主要依賴傳統的授信模式和風控手段，核心是抵押擔保。但當前農業農村財產權利抵押登記、評估、流轉等機制仍不健全，服務“三農”的融資擔保合作機制不完善，資本補充不暢，抵押物處置困難。

城鄉公共資源配置機制有待均衡。鄉村學校優質師資不足，師資結構性短缺問題凸顯，教師隊伍老齡化嚴重。城鄉醫療資源配置依然存在差距，城市每千人口衛生技術人數、每千人口執業（助理）醫師數、每千人口注冊護士數也均高于農村。城鄉社會保障水平差距依然較大。例如在基本養老保險方面，2023年，農村居民養老金平均為2671元/年，只相當于城鎮職工養老金平均發放水平44912元/年的5.95%。農村居民養老金只能達到其食品支出的45%左右，無法保障農民的基本生活。財政給予的城鄉居民基礎養老金水平太低，城鎮職工基本養老保險的財政補貼水平是城鄉居民基本養老保險的2倍多。城鄉基礎設施投入差距依然較大。

城鄉產業融合機制有待健全。農村一二三產業融合發展面臨著農業產業體系不完善、產業互聯互通性差等問題。企業、農業新型經營主體等與農民之間的利益聯結機制尚不健全，農戶仍然以初級農產品銷售為主，難以更多分享二三產業利潤，企業與農業經營主體未能形成合力，無法組成聯動經營的產業經營組織體系。城鄉社會治理存在割裂問題。農村社區建設相對滯后，普遍存在經費投入不足、公共設施落后、專業人員缺乏、管理體制不順等問題。

黨的二十屆三中全會《決定》對完善城鄉融合發展體制機制作出重要戰略部署。面向中國式現代化，不僅要貫徹落實《決定》部署要求，還要消除城鄉融合發展的基礎性制度障礙，構建城鄉融合發展長效機制。城鄉融合發展長效機制是指長期管用、有效的機制，是一整套規范化、法制化的制度安排。面向中國式現代化構建城鄉融合發展長效機制，應著重從以下五個方面入手。

第一，建立城鄉一體的規劃管理體制。打破城鄉分割的管理體制，在編制發展規劃、空間規劃、專項規劃和區域規劃過程中，把城鄉發展空間作為一個統一有機整體，統籌城鄉國土空間開發保護格局，一體化推進優化生產生活生態空間布局，特別是在產業發展、基礎設施建設、基本公共服務供給、生態環境保護、要素市場建設等方面加強城鄉統籌規劃、統籌布局、統籌項目建設。

第二，構建城鄉協同的系統推進機制。農村改革呈現出部門化、碎片化的傾向，一些關鍵領域的重點改革進展緩慢，各項改革的整體性和協調性不夠，相關改革的配套性較差。城鄉改革不宜再采取零敲碎打的辦法，而必須采取綜合配套、整體推進的“一攬子”改革方式。例如嘉興市創新設計“十改聯動”，即以“兩分兩換”優化土地使用制度為核心，包括充分就業、社會保障、戶籍制度、新居民管理、涉農體制、村鎮建設、金融體系、公共服務、規劃統籌等改革的“十改聯動”，堅持“一改帶九改”“九改促一改”，整體聯動，推進城鄉系統性改革。

第三，形成城鄉共管的部門協作機制。

第四，完善政府引導和市場導向機制。要完善市場導向機制，充分激發城鄉融合內生動力。特別是要加快破除要素市場化配置的體制機制障礙，充分發揮市場在城鄉要素資源配置中的決定性作用，以完善產權制度和要素市場化改革撬動城鄉融合發展全局，提高城鄉要素協同配置效率。在公共服務方面，要厘清政府和社會的權責邊界，強化政府基本公共服務兜底保障職責，促進基本公共服務優質資源向農村覆蓋，加快補齊農村基本公共服務的軟硬件短板，縮小城鄉基本公共服務差距。此外，還要支持市場主體和社會機構等提供多樣化、個性化的優質公共服務，更好滿足城鄉居民對更高層次公共服務的需求。

第五，優化激勵相容的權利責任機制。總的思路是建立中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制。適當加強中央政府、省級政府事權，提高中央政府、省級政府的財政支付比例。應積極探索在政府引導下工商資本與村集體合作共贏模式，促使工商資本、新型經營主體與小農戶形成緊密關聯，共享城鄉融合發展成果。

重點舉措。一是建立城鄉融合發展執行評估制度。出臺城鄉融合發展重大改革項目清單、城鄉融合發展指標體系等。城鄉融合發展的重大改革項目清單旨在明確健全城鄉要素雙向流動機制、搭建城鄉產業協同發展平臺、城鄉公共服務優質均衡、城鄉基礎設施一體化等重點改革事項。城鄉融合指標體系旨在明確要素融合、產業融合、公共服務融合、治理融合等可量化的具體目標。

二是加快形成縣域城鄉融合發展體制機制。率先建立縣域要素雙向流動機制。加快建立縣域進城落戶農民在農村土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權“三權”有償退出機制，完善進城配套政策。構建農村土地制度參與性與市場化并重的平穩改革推進機制，組建形式多樣的鄉村經營合作平臺，推動集體經營性建設用地、閑置宅基地、閑置農房的盤活利用和價值實現。加快建設覆蓋縣域的農村產權流轉交易體系，健全農村產權確權頒證、抵押登記、流轉交易、評估處置等配套制度，完善和拓展農村產權交易平臺生態、數字資源交易功能和風險防控機制。深化縣域主導產業培育行動，推動主導產業鏈式發展和集群化，打造縣域特色優勢產業集群。開展縣鄉村公共服務一體化示范建設，構建縣域城鄉學校共同體、醫療衛生服務共同體等。建設城鄉統一的社會保障體系，持續提高城鄉居民基礎養老金標準，推動城鄉低保制度一體化，實現標準統一、待遇統一、管理統一。建立健全縣域城鄉基礎設施一體化投建運管機制，推進基礎設施網、智慧城市網、數字鄉村網等城鄉并網。賦予鄉鎮更多的審批、服務、執法權力，推動治理重心下移。

三是以試驗區促進體制機制的創新與推廣。建立靈活的授權方式和高效的授權路徑。國家城鄉融合發展試驗區涉及突破現有制度規定的重點改革事項，既可以采取“一事一議”的方式解決具體性問題，也可探索用“清單式批量報批”的方式解決系統性問題。建立清晰明確的容錯糾錯機制，不斷營造鼓勵基層改革創新的氛圍。通過科學劃定容錯底線、制定免責清單，給基層干部松綁，形成可持續的改革動力。

【 魏后凱：長安街讀書會成員、中國社會科學院農村發展研究所所長】

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