導讀

完善國家戰略規劃體系和推進空間規劃制度改革是我國治理體系和能力現代化建設的重要環節。首先闡述我國空間規劃體系的建構歷程與趨勢，辨析基于“分區”和“系統”的空間規劃體系建構邏輯。然后闡釋“國家空間規劃體系”的概念和相關國際經驗，提出在建立各級國土空間總體規劃編制審批制度、明確市縣全域空間開發保護總體格局和規劃分區的同時，應針對“分區”與“系統”的發展規律和管控需求，建立城市規劃、鄉村規劃、生態區規劃、海洋規劃，以及相關專項規劃體系；進而提出以“國土空間總體規劃體系”與“分區規劃體系”“相關專項規劃體系”“實施規劃體系”共同建構“國家空間規劃體系”。最后，針對國土空間總體規劃的戰略性與基礎性作用，闡述深化改革和完善制度建設的思路。

本文字數：9653字

閱讀時間：29分鐘

作者

趙民同濟大學建筑與城市規劃學院教授、博導，中國城市規劃學會國外城市規劃分會副主任委員

程遙博士，同濟大學建筑與城市規劃學院，自然資源部國土空間智能規劃技術重點實驗室，副教授、博導，中國城市規劃學會總體規劃專業委員會委員、中國城市規劃學會學術工作委員會副秘書長，本文通信作者。

關鍵詞

國土空間規劃；國家空間規劃；分區與系統；分層分類體系結構

完善國家戰略規劃體系和推進空間規劃制度改革是我國治理體系和治理能力現代化建設的重要環節。自2019年中共中央國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)頒布以來，歷經5年多時間，我國已經初步建立了“多規合一”的國土空間規劃體系，并已經基本完成了全國、省、市、縣級國土空間總體規劃編制和審批工作，以形成國土空間開發保護“一張圖”。

2024年7月召開的黨的二十屆三中全會通過了《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》(以下簡稱《決定》)，明確了進一步全面深化改革的總目標和原則。在關于宏觀經濟治理體系部分，提出要“完善國家戰略規劃體系和政策統籌協調機制。構建國家戰略制定和實施機制，加強國家重大戰略深度融合，增強國家戰略宏觀引導、統籌協調功能”。在關于城鄉融合發展體制機制部分，提出要“全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平”，并要求“健全城市規劃體系，引導大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊布局”。為了落實《決定》精神，有必要進一步研究、深化和細化我國的空間規劃體系建構，以深入實施區域協調發展戰略和新型城鎮化戰略，優化重大生產力布局，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系。本文提出“國家空間規劃體系”的概念，并從“分區”和“系統”切入，闡釋國家空間規劃體系的分層分類建構思路，并延伸探討協同治理的策略。

#1

我國空間規劃體系建構的

歷程與趨勢分析

1.1 空間規劃體系的探索形成階段：“分區”和“系統”缺乏統籌

我國空間規劃自改革開放以來已歷經多次重大變革。1984年國務院頒布《城市規劃條例》，1989年全國人大常委會通過《城市規劃法》，從而在立法層面創設了城市總體規劃和詳細規劃編制審批和實施制度，并確立了城市規劃區內的建設用地和建設工程規劃許可制度。1998年全國人大常委會修訂《土地管理法》，確立了“土地利用總體規劃”和城鄉全覆蓋的土地用途管制制度[1]。進入21世紀以來，我國進入了城鎮化提速與提質并重以及城鄉統籌發展階段，2008年起施行的《城鄉規劃法》，明確了“城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃”為五級城鄉規劃，從而建構了城鄉建設規劃體系。期間，國家“十一五”規劃提出了將國土空間劃分為主體功能區的概念，要求“按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價，規范空間開發秩序，形成合理的空間開發結構”。國務院隨即發文部署編制全國主體功能區規劃[2]。與此同時，隨著國家管理的細化和強化，越來越多基于“系統”要素的部門管理與空間產生了聯系，空間相關的規劃類型不斷增加(圖1)。

▲ 圖1 “多規合一”改革前我國的空間規劃類型

資料來源：參考文獻[3]。

但由于缺乏頂層設計，各項空間規劃之間缺乏統籌、沒有清晰界定相互關系，不但“土規”與“城規”在“分區”上未能有效統籌，而且與“林規”“草規”“海規”等“系統”規劃也未能相協調。一方面，因不同“分區”和“系統”對應著不同主管部門，并由主管部門牽頭分別編制具有空間政策屬性的規劃。這些規劃雖然在其各自領域發揮了一定作用，但“政出多門”導致的職責不清、內容重復等矛盾時有發生，制約了我國國土空間治理體系的現代化建設[3]。另一方面，在各類空間規劃內部，隨著要素和內涵的不斷延伸，也出現了邊界不清的問題。

以城市規劃為例，由于我國特殊的“市帶縣”“撤縣設市”等行政區劃模式，各級建制“市”的轄區內既有城市，也有城市郊區和農村，所以其內涵遠遠大于真正意義上的城市(urban)①，是對應于城市-區域(city-region)，即建立在緊密功能聯系基礎上的城市及其區域腹地[4]。而《城市規劃法》基本針對城市，創設了包括由“城鎮體系規劃”“城市總體規劃”“城市分區規劃”和“城市詳細規劃”所組成的“城市規劃體系”；其中，“城市總體規劃包括市域城鎮體系規劃和中心城區規劃”。此后，《城鄉規劃法》所確立的城鄉規劃體系，則內含了“城市規劃體系”和“鄉村規劃體系”；由于客觀上是對市(縣)域“縱向到底”“橫向到邊”的全覆蓋，與“土規”等的矛盾也就更難以避免。

1.2 空間規劃體系的“融合”建構階段：“分區”和“系統”納入規劃統籌

黨的十八大以來，在生態文明建設框架下，中央大力推進全國的空間治理和制度建設。2015年9月，中央《生態文明體制改革總體方案》提出“構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系”。2018年3月，全國人大通過國務院機構改革方案，設立自然資源部。之后公布的《自然資源部職能配置、內設機構和人員編制規定》明確由自然資源部統一“履行全民所有土地、礦產、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源所有者職責和所有國土空間用途管制職責”。2019年5月，《若干意見》明確提出“將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現‘多規合一’”。

為落實《若干意見》，2019年自然資源部發出《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》。自此，以“國土空間規劃”為統一體系、“四梁八柱”為基本框架、“五級三類”為編制類型和層次的國土空間規劃編制工作全面啟動；旨在以國家、省、市、縣、鄉鎮五個層級形成空間開發保護的“全域格局框架”和“全要素分區基礎”，從而貫徹落實國家重大戰略和指引及管控地方空間的開發與保護。

相較以往的“政出多門、權責不清”，新建立的國土空間規劃體系是一個自上而下、層級清晰、傳導關系明確的體系；在市縣域層面，以優化“空間總體格局”、劃定“三區三線”和確定“規劃分區”等為手段，將“分區”和“系統”納入本級國土空間總體規劃的統籌。

1.3 空間規劃的體系完善階段：“分區”與“系統”走向精準治理

自《若干意見》發布以來，空間規劃改革和實踐已經取得了很大進展，主要是基本實現了三個“確立”，即確立了從國家到鄉鎮、以國土空間規劃為統一框架的空間規劃編制和運作體系，確立了以各級國土空間總體規劃為“一張圖”的空間底圖底數，確立了市縣以“三區三線”為“規劃分區”的框架和用途管制的基本限定條件。據此，可以認為我國的空間規劃改革已經初步實現了“多規合一”的目標。

但還需要指出，“合一”是解決以往空間規劃“政出多門”和缺乏統籌等問題的必要手段，是優化國家空間體系和實現空間治理現代化的基礎條件，但這并非是實現空間治理現代化的充分條件。在空間規劃“多規合一”改革初期，提出建立“五級三類”國土空間規劃體系，以及逐步建立“規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系”，可謂簡潔明了地表述了新體系的頂層設計，有利于快速“形成以國土空間規劃為基礎，以統一用途管制為手段的國土空間開發保護制度”。在此頂層設計之下，隨著“多規合一”的制度和各級國土空間總體規劃編制審批的基本完成，在初步解決了各級行政區空間規劃的“有無”問題之后，應及時轉向“規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系”的健全、細化和優化建構，基于“分區”與“系統”建構更具針對性的空間規劃分層和分類體系，以全面落實國土空間總體規劃的空間安排和傳導要求，重新審視對應于行政區空間精準治理的機制。

#2

基于“分區”和“系統”的

空間規劃體系建構邏輯

2.1 “分區”與“系統”內涵界定

目前的國土空間規劃五級編制，在全國和省級層面呈現為戰略性和結構性空間安排和傳導；在市縣和鄉鎮層面則是確定全域全要素空間格局和為空間用途管制提供依據，涉及生態保護區、城鎮發展區、鄉村發展區、海洋發展區等不同“分區”，同時也涉及到包括各類設施的多個“系統”。目前的“五級三類”國土空間規劃體系，其編制和管控也仍需采用“分區”“系統”策略。

其中，“分區”是指在空間政策導向上存在顯著差異的地域，例如市縣國土空間總體規劃劃定的“三區”和“規劃分區”都是典型的政策分區。分區具有完整和明確的空間邊界，在國土空間上呈現出連續的片狀分布，各區之間存在空間政策導向上的差異。但劃定分區并不能直接實現對土地用途的管制，即從“一片片”到“一塊塊”[5]，需要在既有國土空間總體規劃的框架下，開展各個“分區”的規劃編制，以明晰分區用途和管控要點。為此，需要建構相應的“分區”規劃子體系。

“系統”則是指某個完整的要素所構成的功能系統和規劃對象，有明確的內涵，各系統相互聯系又相對獨立，但并不一定有明確的區域邊界；可覆蓋全域或跨多個分區，可呈現為線狀、點狀，甚至體現為名錄或指標。據《若干意見》的列舉，可包括“交通、能源、水利、農業、信息、市政等基礎設施，公共服務設施，軍事設施，以及生態環境保護、文物保護、林業草原等專項規劃”。對涉及空間資源利用的“系統”需要編制相應的專項規劃，經批準后納入同級國土空間總體規劃的“一張圖”管控。考慮到與空間資源相關的專項規劃眾多，亦應視為規劃子體系。

2.2 建立分層和分類空間規劃體系的現實意義

早在國土空間規劃體系建設伊始，就有學者提出了“區域—要素”統籌視角下的“多規合一”，并延伸至國土空間治理的統籌[6-7]。在相關的研究中，區域型國土空間被界定為是對一定空間范圍內人類活動與自然資源環境的綜合性認知，即“一片片”的國土空間；要素型國土空間是從人類使用的客體角度考察國土空間，將其視為人類活動與自然資源環境的載體，即“一塊塊”國土，通常與具體宗地(宗海)的權利人對應[6]。雖然在內涵上，本文所提出的“分區”和“系統”與既有文獻中提出的“區域”與“要素”有所不同，但均可以演繹出空間規劃體系的分層和分類建構必要性。

在全國、省、市、縣級國土空間規劃編制審批工作已經基本完成的背景下，探討“國家空間規劃體系”的分層分類建構具有重要的現實意義。一方面，在實施市縣國土空間總體規劃和編制詳細規劃的過程中，具有不同空間政策導向的規劃分區，在工作內涵、技術邏輯、管控準則等方面的差異極大，很難在統一的技術體系下完成規劃編制和管控。另一方面，各個“分區”和“系統”的事權分屬于多個層級的不同行政主體；尤其是“系統”要素對應于諸多專項規劃和主管部門，且具有很強的行業技術屬性，既要服從國土空間規劃“一張圖”，其自身系統亦具有獨立性和完整性。

由此可見，我國的空間規劃制度建設和體系優化仍有待推進。事實上，目前的“五級三類”國土空間規劃編制體系，本身就已經是一個分層和分類體系；但在國土空間總體規劃格局、“三區三線”和“規劃分區”等已經明確的背景下，為了更好地實現精細治理的目標，還需基于空間的“分區”和“系統”運作邏輯和治理訴求而完善我國的空間規劃體系建構。

#3

“國家空間規劃體系”的

分層分類建構探討

3.1 關于“國家空間規劃體系”

黨的二十屆三中全會《決定》提出要“完善國家戰略規劃體系和政策統籌協調機制”，并闡述了國家發展規劃、國土空間規劃，以及專項規劃和區域規劃的作用和關系；還提出要“全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平”和“健全城市規劃體系”。這是完善國家空間規劃體系建構的根本遵循。

在國家宏觀治理體系深化改革的背景下，有學者曾闡述過系統構建“國家空間規劃體系”的核心問題，即關鍵在于如何科學理解空間規劃的基礎性作用，以及如何發揮好空間規劃的基礎性作用[8]。建立國土空間規劃體系是為了滿足新時期國家空間治理體系和治理能力現代化的要求，對應于國家五級政區單元，自上而下編制、審批和監管，體現了空間開發與保護的國家意志和行政邏輯，兼具戰略性和基礎性，因而稱之為“國家空間規劃體系”并完善其建構，可謂契合了其使命及內涵；同時，國家空間規劃對應和銜接國家發展規劃，兩者都是國家現代化建設和治理的重要手段。

3.2 “國家空間規劃體系”建構的國際經驗借鑒

回溯歷史，與城市、鄉村、生態區等對應的空間規劃早已有之，且在長期的實踐中分別形成了針對各類空間治理需求的相對成熟的規劃編制、實施和管理準則。在統一的國家空間規劃體系框架下，以市縣國土空間總體規劃為“戰略引領”和“底線管控”[9-10]，建立空間規劃細分子體系，應是順應各類國土空間開發和保護訴求，以及提升各級政區空間治理水平的重要舉措。

審視國際經驗，聯合國人居署[11]將空間規劃劃分為跨(國)境、國家、城市區域與大都市區、城市、社區等五個層次。在面對復雜的對象和錯綜的關系時，“劃(分)區+(分區)子體系”是常用的對策。例如加拿大省級及其以下空間規劃體系，由省規劃法搭建政策框架，“省政策宣言”(provincial policy statement)就省域土地利用和底線管控、重大項目等問題提供政策指引；市一級在省的政策指引下制定“官方規劃”(official plan)，作為羈束性政策文件(statutory policy document)，提出城市發展愿景，并為土地開發利用提供框架；在官方規劃界定的城市、鄉村和特別政策區范圍內，分別編制“次級規劃”，并納入“官方規劃”，以獲得法定文件的效力。在“次級規劃”以外，“官方規劃”還指導交通、基礎設施、綠地、自行車和步行系統等(專項)非羈束性總體規劃(non-statutory master plans)的編制。“官方規劃”和“次級規劃”主要關注的是土地利用；在此基礎上，則是進一步細化并附加開發控制條件，形成用于指導開發建設的“區劃法”(zoning by-law)，以及針對臨時開發而制定“臨時控制”(圖2，圖3)。

▲ 圖2 加拿大省級以下空間規劃層次(以安大略省和渥太華市為例)

資料來源：https://ottawa.ca/en/planning-development-and-construction。

▲ 圖3 渥太華官方規劃鄉村地區(上)、城市開發邊界及其拓展區(下)規劃指引

資料來源：https://ottawa.ca/en/planning-development-and-construction。

3.3 “國家空間規劃體系”的分層分類建構思路和框架

基于上述分析，提出國家空間規劃體系的分層分類建構思路和框架(圖4)。在國家空間規劃體系下，首先是穩定目前的國土空間總體規劃分層體系，即自上而下編制“國土空間總體規劃體系”，覆蓋各政區的全域，“對空間發展作出戰略性系統性安排”，明確主體功能區及各類空間的總體格局，從而為市縣域各分區的規劃體系建構提供邊界清晰、傳導明確和權責明晰的“框框”。這里的分區規劃體系包括城市規劃、鄉村規劃和生態區規劃等子體系。分述如下：

▲ 圖4 國家空間規劃體系框架示意

一是“城市規劃體系”。當市縣級國土空間總體規劃制定后，市縣域的空間格局和底線管控等要求便已經明確，使得城市規劃可以“回歸”城市本體。在“分區”定義上，即以“城鎮發展區”或“城鎮開發邊界”為“框”并適度外延，形成城市規劃體系，涵蓋城鎮體系規劃、城區/鎮區規劃、(城市)分區規劃、詳細規劃和城市設計等，以“引導大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊布局”，并聚焦于提升城市空間品質，促進城鎮人居空間、產業空間的優化建設和治理。可見，這里所稱的“城市規劃”，不同于以往的“城市規劃”，不是對應于市級政區，而是指“城市的規劃”，是契合《憲法》的“城市”意涵。

二是“鄉村規劃體系”。以市縣域規劃分區中的“鄉村發展區”和“農田保護區”為“框”，大致同于目前的“鄉鎮國土空間規劃”，涵蓋鄉鎮規劃、村莊規劃、農林規劃等。鄉村規劃體系應貫徹鄉村振興戰略，聚焦于鄉村人居空間建設和農田保護，并要致力于提升鄉村建設用地利用效率，并結合鄉村特色資源適度開發鄉村經營性用地。

三是“生態區規劃體系”。主要以市縣規劃分區中的“生態保護區”“生態控制區”等為“框”，以生態文明建設為導向，以“落實生態保護紅線管理制度，健全山水林田湖草沙一體化保護和系統治理機制”為目標，編制生態保護區規劃、生態控制區規劃、生態環境修復規劃，注重自然地理邊界和生態系統的完整性。此外，涉海地區還有“海洋規劃體系”，其內涵亦是同理。

從而，以“國土空間總體規劃體系”中的“市縣級空間總體規劃”為“底板”，城市規劃、鄉村規劃、生態規劃、海洋規劃等次級規劃體系共同形成了對應于市縣全域的功能(或政策)分區的“分區規劃體系”。與之并行的還有“相關專項規劃體系”，可分為“海岸帶、自然保護地與跨行政區域或流域國土空間專項規劃子體系”和“交通、能源、水利、市政、公共服務等涉及空間利用的專項規劃子系統”。至于“近期建設規劃”“行動規劃”“詳細規劃”“綜合整治規劃”等，是相應分類規劃體系中的一個層級，同時由于它們都具有“實施性”，似可一并納入“實施規劃體系”。

這樣，分層次的“國土空間總體規劃體系”，與“分區規劃體系”“相關專項規劃體系”“實施規劃體系”等分類體系便共同構成了“國家空間規劃體系”的完整框架(圖4)。

還需要指出，各次級規劃體系之間并非是排他關系，而是需要相互銜接，并存在一定交疊或雙重定義。以“城市規劃體系”為例，其“城鎮體系規劃”需要銜接和深化上級和本級國土空間總體規劃確定的城鎮空間格局或城鎮體系規劃內容；而“城區/鎮區規劃”則可能在市縣級國土空間總體規劃編制中已經完成，也可能需要在銜接基礎上加以深化，以及根據需要再編制分區規劃(或單元規劃)；關于鄉鎮，一般屬于鄉村規劃體系范疇，但規模較大的強鎮無異于小城市，其鎮區規劃應納入“城市規劃”。至于“城市詳細規劃”，則既是“城市規劃體系”的組成部分，同時也納入“實施規劃體系”。此外，“城市設計”“相關專項規劃”也均與“城市規劃體系”存在銜接和協調關系。如此，便可建構起“城市規劃體系”的外部銜接和內部分層關系架構(圖5)。

▲ 圖5 城市規劃體系的外部銜接和內部分層關系架構示意

3.4 完善空間規劃編制和實施監管體系，實現國土空間的協同治理

在生態文明建設和國家治理體系和治理能力現代化建設的總體目標指引下，國土空間規劃制度建設和規劃體系建構已經取得了突破性進展；“多規合一”改革的初衷，是為了解決政出多門導致的“規劃類型過多、內容重疊沖突，審批流程復雜”等矛盾，旨在“建立健全覆蓋全域全類型、統一銜接的國土空間用途管制和規劃許可制度”。空間規劃應是與空間相關、以空間為載體并最終落實至空間資源配置，涵蓋多層次、多領域和體現多重發展目標的“一攬子”規劃。但“一攬子”規劃不意味著將各個“分區”“系統”的指引和管控要點都整合到一個規劃；在空間治理上也不是要將所有事務都置于某一個部門[12]。

在我國的空間規劃改革新階段，應從統一框架的搭建走向體系的完善。為了更好地統籌協調各級政府和各專業部門的空間資源訴求，在國家空間規劃體系下，以各層級“國土空間總體規劃”為統一框架，以“一張圖”為技術平臺，并設置與其他各類規劃體系的銜接接口；在此基礎上，還應合理建構“分區規劃體系”“相關專項規劃體系”和相應的次級規劃體系。

還要認識到，空間規劃編制審批的根本目的和價值在于實施；因而要重視同步構建“實施規劃體系”，包括近期建設規劃、詳細規劃、行動規劃、全域綜合整治規劃等；這些規劃既是相關規劃體系的組成部分，也是規劃實施環節的多部門協同治理平臺。

在規劃實施監管體系方面，要切實遵循“誰組織編制、誰負責實施”和“誰審批、誰監管”的原則。各層級“國土空間總體規劃”和“跨行政區域或流域國土空間專項規劃”，均由相應的上級政府審批和監管；其余的則基本為地方事權，包括讓“城市規劃回歸城市層面，以此更好地界定中央與地方、政府與市場的關系”[13]。有了完善的國土空間規劃編制和實施監管體系，還需要有嚴格的責任機制，唯此方能實現國土空間的“分區”“系統”協同治理和“一張藍圖繪到底”。

#4

結論與延伸探討

本文回顧了我國空間規劃體系的建構歷程。鑒于我國已經建立了“多規合一”的國土空間規劃體系，并已經初步形成了國土空間開發保護“一張圖”，因而提出要進一步研究和深化、細化我國的空間規劃體系建構。為此，闡釋了“國家空間規劃體系”的概念和相關的國際經驗，提出在建立各級國土空間總體規劃編制審批制度、明確市縣全域空間開發保護總體格局和規劃分區的同時，應針對“分區”與“系統”的管控需求，建立城市規劃、鄉村規劃、生態區規劃、海洋規劃，以及相關專項規劃次級規劃體系；以“國土空間總體規劃體系”與“分區規劃體系”“相關專項規劃體系”和“實施規劃體系”共同建構“國家空間規劃體系”。“國家空間規劃體系”對應于“國家發展規劃體系”，均要服務于國家現代化建設事業和致力于國土空間的協同治理。

本文認為，通過推動空間規劃制度改革，我國實現了全域全要素、“多規合一”的空間規劃體系，這在全球范圍都是一個創舉。在國家空間規劃體系建構過程中，首先應堅定改革方向，繼續完善從全國到縣級政區的國土空間總體規劃的編制規則，從而為分層分類規劃體系的建構提供合理的框架。國土空間總體規劃的戰略性與基礎性互為支撐、相輔相成；同時，這兩方面都還須深化改革、完善制度建設和改進技術規則。

“戰略性”以市級或跨政區國土空間總體規劃為例，從國際和國內經驗看，即便稱之為空間規劃，實際也都具有經濟社會發展規劃的內涵，或是說已蛻變為綜合規劃，而不再是傳統的土地利用的規劃?！岸嘁幒弦弧焙蟮膰量臻g總體規劃應是謀劃區域和城市長遠發展的戰略性和綜合性規劃，是融會了經濟社會發展目標和導向的空間規劃。例如關于北京的規劃，習近平總書記曾明確要求，北京的城市規劃要深入思考“建設一個什么樣的首都，怎樣建設首都”這個問題，把握好戰略定位、空間格局、要素配置，堅持城鄉統籌，落實“多規合一”，形成一本規劃、一張藍圖②。關于上海的規劃，國務院在對《上海市城市總體規劃(2017—2035)》的批復中指出：要在《總體規劃》的指導下，著力提升城市功能，塑造特色風貌，改善環境質量，優化管理服務，努力把上海建設成為創新之城、人文之城、生態之城，卓越的全球城市和社會主義現代化國際大都市③。可見，承載著“建設一個什么樣的首都”“建設一個什么樣的上海”這類方略的國土空間總體規劃，其編制和實施應在地方黨委、政府統一領導下，由發展改革、自然資源、住房和城鄉建設等部門共同來完成；這個總體規劃應是指導制定各項部門規劃的頂層設計，包括五年期的發展規劃和近期建設規劃。這里的關鍵是要摒棄部門思維，不再將發展規劃與空間規劃截然分開。

“基礎性”以分區規劃子體系為例，當前無論是以市縣級國土空間總體規劃中的“主體功能區”，還是以“三區三線”，或是以“規劃分區”為“框框”，都難以相對合理和清晰地界定城鎮、鄉村、生態、海洋等地域的邊界——如果以主體功能區的“城市化地區”“農產品主產區”“重點生態功能區”為界，根據自然資源部的《主體功能區優化完善技術指南(報批稿)》，“在市縣級國土空間總體規劃中，根據實際需要，以鄉鎮為基本單元，細化主體功能區，每個鄉鎮只能劃定一個基本功能類型”，即主體功能區往往以行政單元為界，實際難以直接轉譯為各分區體系的權責邊界；而根據已經公示的市縣級國土空間總體規劃，“三區”是相對模糊的邊界，往往采取概念化的表達形式；本應具有清晰空間邊界的“基本分區”，以“農田保護區”和“鄉村發展區”為例，實際上只能是極為破碎的圖斑表達，并非“一片片”的功能(或政策)分區；“三線”與“基本分區”類似，且并未實現全覆蓋。對這類“基礎性”技術規則切不能小覷，其改進和創新抑或有賴于空間規劃體系的進一步建構和健全。

注釋及參考文獻（上滑查看全部）

注釋

① 根據我國《憲法》第十條，“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有?！笨梢?，此處“城市”是對應于“農村”的概念，取“urban”的內涵。為防止歧義，本文中凡是“城市”均取《憲法》的“城市”之意；建制市對應各級“市”政區，其內涵為城市-區域。

② 2017年2月24日下午習近平在人民大會堂北京廳主持召開北京城市規劃建設和北京冬奧會籌辦工作座談會的講話。https://news.12371.cn/2017/02/24/ARTI1487945853929549.shtml。

③ 參見《國務院關于上海市城市總體規劃的批復》(國函〔2017〕147號)。https://www.gov.cn/zhengce/content/2017-12/25/content_5250134.htm。

參考文獻

[1] 程遙，趙民. 國土空間規劃用地分類標準體系建構探討——分區分類結構與應用邏輯[J]. 城市規劃學刊，2021(4): 51-57.

CHENG Yao，ZHAO Min. On the Land-Use Classification System in the Context of Territorial Spatial Planning: Classification Structure and Application Rationale[J]. Urban Planning Forum，2021(4): 51-57.

[2] 樊杰. 主體功能區戰略與優化國土空間開發格局[J]. 中國科學院院刊，2013，28(2):193-206. FAN Jie. The Strategy of Major Function Oriented Zoning and the Optimization of Territorial Development Patterns[J]. Bulletin of Chinese Academy of Sciences，2013，28(2):193-206.

[3] 潘海霞，趙民. 國土空間規劃體系構建歷程、基本內涵及主要特點[J]. 城鄉規劃，2019(5):4-10. PAN Haixia，ZHAO Min. On the Reform Course，Basic Contents and Main Features of Territory Planning System of China[J]. Urban & Rural Planning，2019(5):4-10.

[4] JONAS A，WARD K. Introduction to a Debate on City-Regions: New Geographies of Governance，Democracy and Social Reproduction[J]. International Journal of Urban and Regional Research，2007，31(1): 169-178.

[5] 林堅，張瑜. 從空間規劃體系到國土空間體系——兼析國土空間體系構建下的國土空間治理趨向[J]. 中國土地科學，2024，38(1):1-8.

LIN Jian，ZHANG Yu. Transformation from Spatial Planning System to Territorial Space System: Analyzing the Trend of Territorial Space Governance Under the Construction of Territorial Space System[J]. China Land Science，2024，38(1):1-8.

[6] 林堅，李東，楊凌，等. “區域—系統”統籌視角下“多規合一”實踐的思考與展望[J]. 規劃師，2019，35(13):28-34.

LIN Jian，LI Dong，YANG Ling，et al. A Reflection on Multi-Plan Integration from Region-Element Integration Viewpoint[J]. Planners，2019，35(13): 28-34.

[7] 林堅，趙曄. 國土空間治理與央地協同：基于“區域—系統”統籌的視角[J]. 中國人民大學學報，2022，36(5):36-48.

LIN Jian，ZHAO Ye. Territorial Spatial Governance and Central-Local Coordination: Based on the Perspective of “Region-Element” Coordination[J]. Journal of Renmin University of China，2022，36(5): 36-48.

[8] 吳志強，郭仁忠，張兵，等. “國家空間規劃系統化建構”學術筆談[J]. 城市規劃學刊，2024(5):1-11.

WU Zhiqiang，GUO Renzhong，ZHANG bing，et al. Academic Discussion on the Systematic Construction of National Spatial Planning[J]. Urban Planning Forum，2024(5):1-11.

[9] 董珂，張菁. 城市總體規劃的改革目標與路徑[J]. 城市規劃學刊，2018(1):50-57.

DONG Ke，ZHANG Jing. The Goal and Path of Comprehensive Planning Reform[J]. Urban Planning Forum，2018(1):50-57.

[10] 趙民. 國土空間規劃體系建構的邏輯及運作策略探討[J]. 城市規劃學刊，2019(4):8-15.

ZHAO Min. On the Construction Logic and Implementation Agenda of the Territory Development Planning System of China[J].Urban Planning Forum，2019(4):8-15.

[11] 新城市議程[J]. 城市規劃，2016，40(12):19-32.

New Urban Agenda[J]. City Planning Review，2016，40(12): 19-32.

[12] 程遙，趙民. 從“用地規劃”到“空間規劃導向”——英國空間規劃改革及其對我國空間規劃體系建構的啟示[J]. 北京規劃建設，2019(1): 69-73.

CHENG Yao，ZHAO Min. Form Land-Use Planning to Spatial Planning Approach: Learning from Spatial Planning Reform in England and Its Enlightenment to Spatial Planning System in China[J]. Beijing Planning Review，2019(1): 69-73.

[13] 石楠，魏航. 城市規劃的語義演進與當代使命[J]. 城市規劃學刊，2024(5):18-28.

SHI Nan，WEI Hang. The Sematic Evolution and Contemporary Mission of Urban Planning[J]. Urban Planning Forum，2024(5):18-28.

本文來源：城市規劃

【免責聲明】本公眾號發布的內容僅供學習交流使用，不以任何形式進行牟利。內容版權歸原作者所有。如有侵犯您的權益，請及時與我們聯系，我們將于第一時間協商版權問題或刪除內容。內容為作者個人觀點，不代表本公眾號立場和對其真實性負責。

行業動態 |《南京都市圈國土空間規劃》成果初顯，助推國家級現代化都市圈建設

點擊圖片閱讀全文

視點 | 堅持底線思維，國土空間規劃工作進入全面實施階段

點擊圖片閱讀全文

視點 | 自然資源部國土空間規劃局副局長：學思踐悟、細照篤行，推動國土空間規劃事業高質量發展

點擊圖片閱讀全文