基礎教育在國民教育體系中處于基礎性、先導性地位。習近平總書記強調，“建設教育強國，基點在基礎教育?；A教育搞得越扎實，教育強國步伐就越穩、后勁就越足”。[1] 黨的十八大以來，我國基礎教育發生了格局性變化、取得了歷史性成就，為實現“幼有所育、學有所教”“建成世界上規模最大的教育體系”“教育普及水平實現歷史性跨越”發揮了重要作用。[2] 但是，對照教育強國建設的目標要求，我國基礎教育還存在一些發展不平衡不充分的問題，主要表現為城鄉、區域、校際、人群的教育差距，這對實現更加公平、更高質量的基礎教育帶來重大挑戰。針對這些問題，2023年6月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于構建優質均衡的基本公共教育服務體系的意見》，提出“以公益普惠和優質均衡為基本方向，全面提高基本公共教育服務水平”。[3] 2023年8月，教育部、國家發展改革委、財政部聯合印發《關于實施新時代基礎教育擴優提質行動計劃的意見》，提出“推進基本公共教育服務均等化，顯著擴大基礎教育優質資源，加快構建幼有優育、學有優教的高質量基礎教育體系”。[4] 近期，《教育強國建設規劃綱要（2024—2035年）》（簡稱《綱要》）公開發布，明確提出“深入實施基礎教育擴優提質工程”，將擴優提質上升為“辦強辦優基礎教育”的戰略舉措。

一、以加快建設公平優質的基礎教育體系為重點目標

《綱要》明確提出“構建公平優質的基礎教育體系”，確立了宏偉的戰略目標，要求在現有基礎教育體系基礎上，進一步優化結構，提升質量，確保每個孩子都能享受到更加公平、更有質量的基礎教育。由于我國基礎教育體系規模巨大且覆蓋全面，具有點多、線長、面廣、量大的特點，因此加快建設公平優質的基礎教育體系是基礎教育擴優提質和辦強辦優的重點目標。

（一）厘清基礎教育體系范疇

基礎教育體系是我國國民教育體系的重要組成部分，是由各種互相聯系的基礎教育機構組成的整體或系統，不僅包括學前教育、小學教育、初中教育和普通高中等學段，還涵蓋特殊教育、專門教育等類型。根據我國教育制度體系設計，小學和初中實行九年制義務教育。近年來，一些地方在中小學“六三三”學制的基礎上，推行“五四”制、完全中學制、九年一貫制、十二年一貫制等，實施學區化管理、集團化辦學，大大增加了基礎教育體系的多樣性和靈活性。部分地區從實際出發，還擴大實行十二年甚至十五年免費教育。從學理上看，基礎教育體系還包括教育管理體系、教育保障體系等。[5] 從現實情況看，建立完善的基礎教育體系，首先要厘清基礎教育體系的范疇，確保各教育層次、各教育階段、各教育類型之間的銜接和協調，這是擴優提質的重要前提。

近年來，基礎教育領域出現了提前教學、超綱教學、過度補習等現象，嚴重違背教育教學規律，影響兒童身心健康和全面發展，必須引起高度重視并予以制止。就基礎教育的規律和特點看，每個學段和類型都有其特定的教育目標、學習內容和教學方法。學前教育應側重于兒童的身心發展，通過游戲、活動等方式培養兒童的觀察力、想象力、創造力和語言表達能力；小學和初中主要側重于基礎知識的學習和基本技能的培養，以及學科知識的拓展和綜合能力的提升；普通高中教育是青少年進一步深入學習專業知識的階段，并為學生進入大學或職業生涯做好準備。

此外，建設公平優質的基礎教育體系要重視其他教育類型的發展?！毒V要》提出，支持人口20萬以上縣（市、區、旗）辦好一所達到標準的特殊教育學校，鼓勵有條件的地區建設十五年一貫制特殊教育學校?！毒V要》還提出“加強專門學校建設和專門教育工作”?？傮w上看，發展特殊教育和專門教育，能夠容納更多不同類型的學生，更充分地體現基礎教育的包容性和多元性，推動基礎教育體系的完善和創新。

（二）突出“公平優質”政策導向

建設公平優質的基礎教育體系，其出發點和落腳點都應放在“公平優質”上。“公平優質”涵蓋了公平與質量兩大核心追求，反映了構建基礎教育體系的內在要求，突出發展主題，把質量與公平融到一起，用公平支撐質量，以質量牽引公平，進一步凸顯基礎教育改革發展的政策導向。

“公平優質”具體落實到各學段，學前教育應突出“優質普惠”。旨在解決學前教育資源分配不均、家庭經濟負擔過重的問題，確保所有適齡兒童都能享受到高質量的學前教育?！毒V要》提出“探索逐步擴大免費教育范圍”，可在學前教育領域開展先行先試。

義務教育應突出“優質均衡”?！皟炠|均衡”是基本均衡的迭代升級，旨在通過政策支持和資源配置，實現區域內義務教育學校在辦學條件、教育質量、師資隊伍、管理水平等方面達到較高水平，并縮小校際差距。從整體上，要補齊農村和民族地區教育短板，切實兜住底線、抬高底部，不搞削峰填谷。

普通高中教育應突出“優質特色”。推進高中學校的多樣化發展仍然是高中階段教育發展的基本政策?！毒V要》提出，探索設立一批以科學教育為特色的普通高中，滿足不同性格稟賦、不同興趣特長、不同素質潛能的學生成長需要。同時，積極探索高中階段職普融通，做好綜合高中建設試點，拓寬學生成長成才通道。針對“縣中”發展，《綱要》強調“深入實施縣域普通高中振興計劃”，重點推進縣中標準化建設，發揮好縣中托管幫扶機制作用，通過教研指導、數字化手段等提高縣中教育教學質量，加快縮小縣中與城區高中的辦學條件和水平差距。

特殊教育應突出“優質融合”。這是近年來特殊教育領域的重要目標，旨在通過政策引導、資源配置和教育教學改革等措施，促進特殊教育與普通教育、職業教育、醫療康復等領域的深度融合，提高特殊教育質量和水平，確保特殊學生能夠享受到公平而有質量的教育。

（三）提高教育公共服務水平

提高教育公共服務水平是擴優提質的基本保障。從服務范圍來講，基本公共教育服務包括三個方面的內容：一是保障義務教育，要實現“優質均衡”；二是保障各級各類教育的學生資助，要實現“應助盡助”；三是保障面向青少年學生的衛生健康、文化體育、就業創業等其他基本公共服務，要實現“應保盡?！?。[6]《綱要》提出，“提高教育公共服務質量和水平，提升普惠性、可及性、便捷性”，給基礎教育擴優提質提出了新要求、提供了新路徑。

教育經費投入是教育公共服務首先關注的問題。《綱要》提出，“各級政府要加大財政投入力度，建立預算撥款和績效激勵約束機制，確保財政一般公共預算教育支出逐年只增不減，確保按在校學生人數平均的一般公共預算教育支出逐年只增不減，保證國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例高于4%。完善各級各類教育預算撥款制度，合理確定并適時提高相關撥款標準和投入水平”?！皟蓚€只增不減、一個比例高于”是對“兩個只增不減”的升級和強化。這意味著教育經費投入既要在投入增量上提高標準、增加教育服務項目，又要在投入結構上合理調整城市與鄉村、硬件與軟件的投入方向，進一步提升教育投入的精準度和使用效益。從各地實踐來看，教育經費投入要確保學校擁有足夠的資金支持教育教學活動、改善教學設施、提高教師待遇；要提高生均教育事業費和生均公用經費標準，建立動態增長機制；要適應發展素質教育、深化課程教學改革和數字化建設的要求，提高基礎教育學校辦學條件標準。同時，要加強中央扶持和省級政府統籌的力度，縮小不同地區間生均教育事業費和生均公用經費的差距。

提高教育公共服務水平要兼顧考慮優質教育的覆蓋面和受益面。覆蓋面主要關注的是優質教育資源的分布和觸及范圍，涉及地域、學生、資源等，受益面則側重于這些資源所帶來的實際好處或影響。關鍵在于全面保障義務教育優質均衡發展。一是推進學校建設標準化，推動義務教育學校各項辦學條件達到規定標準。二是推進城鄉教育一體化，建立與常住人口變化相協調的基本公共教育服務供給機制，合理規劃布局城鄉學校。三是推進師資配置均衡化，實施校長教師有序交流輪崗行動計劃，加快推動縣域內學校間師資均衡配置；同時，完善集團化辦學和學區制管理，加快實現集團內、學區內校際優質均衡。四是推進教育關愛制度化，完善隨遷子女入學保障政策，加強孤兒、事實無人撫養兒童、農村留守兒童、困境兒童教育保障和關愛保護，確保不同群體適齡兒童平等接受義務教育。

（四）調整優化基礎教育管理體制

《綱要》提出，建立“市縣結合”的基礎教育管理體制，因地制宜打通使用各學段教育資源，加強跨學段動態調整和余缺調配，擴大學齡人口凈流入城鎮教育資源供給。這就要求對原有教育管理體制進行調整優化。20世紀80年代以來實行的“以縣為主”的基礎教育管理體制，在歷史上起到了重要作用，但隨著社會的發展和教育需求的變化，其局限性也逐漸顯現。比如，縣級政府在資源配置、教育投入、教師隊伍建設等方面面臨較大壓力，難以充分滿足教育發展的需求；同時，由于縣域經濟水平和教育資源存在差異，導致縣域基礎教育發展差距較大。

采取“市縣結合”管理體制，既有利于加強市級政府對基礎教育的統籌和引領作用，又能充分發揮縣級政府的執行和實施作用。其優勢在于：市級政府能夠更好地統籌和調配教育資源，縮小城鄉、縣域之間的教育差距，實現城鄉、區域之間的均衡發展；市級政府能夠制定更具前瞻性和全局性的教育政策，引領市域基礎教育的發展方向；市級政府能夠制定更高的教育標準和要求，推動基礎教育質量的整體提升，縣級政府作為基層執行單位，能夠更好地落實市級政府的教育政策和規劃，提高教育管理的效率和質量。通過“市縣結合”的管理體制，激發地方政府的積極性和創造力，推動教育事業的持續健康發展?！毒V要》提出，“統籌推進市域內高中階段學校多樣化發展，加快擴大普通高中教育資源供給”。將高中階段教育的統籌權從“縣域”上升到“市域”，是實施“市縣結合”基礎教育體制改革的新探索。

需要注意的是，實施“市縣結合”管理體制也面臨一些挑戰。因此，應明確市級政府和縣級政府的職責分工，確保各自在基礎教育管理中的定位和角色清晰。建立市級和縣級政府之間的溝通協調機制，定期召開會議、交流信息、協商解決教育發展中遇到的問題。加強對教育政策的執行和監督力度，確保政策落到實處、取得實效。同時，建立激勵和約束機制，建立和完善問責機制。

二、以持續擴大優質教育資源供給為關鍵路徑

優化基礎教育資源配置是教育強國建設的重要內容。近年來，受相關因素的影響，基礎教育資源配置出現兩大難題：一是新出生人口快速下降，帶來學齡人口大為減少；二是城鎮化水平大幅度提升，學齡人口隨之流動，基礎教育“鄉村弱”“城鎮擠”的現象十分突出。應對這些變化，《綱要》提出“健全與人口變化相適應的基礎教育資源統籌調配機制”，并作出相應的制度安排。

（一）建立基礎教育各學段學齡人口變化監測預警制度

學齡人口變化監測預警制度是針對當前人口結構變化和教育資源配置需求的重要舉措。監測預警應覆蓋基礎教育各學段，包括學前教育、小學、初中和高中等，同時還應關注特殊教育、流動人口子女教育等特殊群體的學齡人口變化。主要監測指標包括各學段學齡人口數量、結構、流動趨勢以及學位需求等。通過定期收集和分析相關數據，可及時了解學齡人口的變化情況。更重要的是，根據監測數據建立預警機制，對可能出現的教育資源短缺或過剩情況進行預警。預警級別可以根據學齡人口變化的程度和緊迫性進行劃分，以便采取相應的應對措施。同時，教育部門要加強與衛生健康、公安等部門人口數據的信息共享。近年來，一些省份以縣域為單元對本區域適齡人口情況進行全面摸底調查，并利用從出生人口到學齡人口的窗口期，研究采取有針對性的應對措施，建立了基礎教育學齡人口變化監測機制。這一做法值得借鑒。

（二）建立城鄉中小學幼兒園學位供給調整機制

《綱要》提出，“加強近期和中長期教育資源統籌配置”。需要積極應對區域學齡人口變化情況，建立城鄉中小學幼兒園學位供給調整機制。其主要目標是確保城鄉中小學幼兒園學位供給與學齡人口變化趨勢相適應，實現學位供給的總體平衡和布局結構合理。具體操作時要精準測算人口自然增長和流動聚集等因素造成的新增學位需求，確保滿足當地適齡兒童入學入園需求。落實學前教育、義務教育、普通高中教育的結構調整要求，促進教育資源的均衡分配。重點任務是：學前教育要擴大普惠性幼兒園供給；義務教育要抓好城鎮學校擴容增位，加強寄宿制學校建設，辦好必要的鄉村小規模學校；高中階段應對推行職普融通和建立綜合高中的新需求，要加快擴大普通高中教育資源供給。同時，要壓實地方政府的主體責任，將學位供給調整目標任務分解到各縣市，加強對縣市的指導跟蹤和考核。

結合一些地方的實踐，學位供給調整的主要策略有：一是建立跨學段的學位數據監測平臺，實時掌握學位供需動態。二是開展學位需求調研，廣泛征求社會意見，確保學位供給的精準性和有效性。三是根據學位需求測算結果，科學編制學位建設規劃，明確建設任務和時間表。優先在學位緊缺地區布局學校建設，保留并辦好必要的教學點。四是創新學位供給方式，鼓勵社會力量參與學位供給，豐富教育資源來源。推進教育信息化，利用現代信息技術手段提高學位供給效率。強化學校的自主調整能力，根據實際情況優化學位設置。五是加強教育用地統籌，統籌調增一批建設用地，專項用于義務教育學校建設。實行教育用地保障制度，確保學校建設用地的供應。六是完善經費保障機制，落實一般公共預算教育投入“兩個只增不減”，統籌落實基礎教育公辦學位建設所需資金。鼓勵多渠道籌集資金，支持學位供給調整工作。

（三）推進學校建設標準化

推進學校建設標準化是擴優提質的基本策略。《綱要》提出，“加強義務教育學校標準化建設，逐步縮小城鄉、區域、校際、群體差距”。這要求以中西部和農村地區學校為重點，大力推進學校標準化建設，有效推動實現城鄉統一的義務教育學校建設標準、教師編制標準和生均公用經費標準。

推進學校建設標準化主要包括幾個方面，一是教育教學設施。確保校舍建設規范、標準，校園環境優雅整潔，設施設備充實完善。二是課程設置與教學改革。執行國家課程標準，優化課程結構，推廣多元化教學模式，如探究式學習、項目式學習等，增強學生的創新能力和實踐技能。三是師資隊伍建設。加強教師培訓和發展，提升教師的專業素養和教學技能。建立激勵機制，吸引和留住優秀的教育工作者。四是學校管理與評價體系。實施科學管理，建立科學完善的質量保障體系，確保各項標準得以落地實施。構建科學、公正的教育評價體系，注重對學生全面發展的評估。

（四）打造高素質專業化教師隊伍

高素質專業化教師隊伍是擴優提質的關鍵因素?！毒V要》以“建設高素質專業化教師隊伍，筑牢教育強國根基”為題，專章強調了加強教師隊伍建設，提高師資保障水平。結合當前實際，工作重點在于：一是完善義務教育學校教師“縣管校聘”管理機制，以學區內、集團內和城鄉間為主有序實施教師交流輪崗計劃，加快推動縣域內學校間師資均衡配置。二是支持開展團隊式交流，加快提升薄弱學校、農村學校辦學水平。三是加強縣域統籌，促進思想政治、科學、體育、藝術、心理健康等緊缺學科教師校際共享。

三、以提高教育質量為核心任務

教育質量是基礎教育的生命線。應將提高教育質量作為核心任務，貫穿基礎教育改革發展和人才培養全過程，體現在從“有學上”到“上好學”、從“學有所教”到“學有優教”的改革發展當中。

（一）把立德樹人成效作為根本標準

立德樹人是教育的根本任務，必須把立德樹人成效作為檢驗教育質量的根本標準。《綱要》提出“實施新時代立德樹人工程”，為擴優提質提供了平臺路徑。這就要求重點做好以下幾方面工作：一是堅持不懈用習近平新時代中國特色社會主義思想鑄魂育人，做好“進教材、進課堂、進頭腦”工作。二是加強和改進新時代學校思想政治教育，推進大中小學思政課一體化改革創新，打造一批“大思政課”品牌。三是推動理想信念教育常態化制度化，加強社會主義核心價值觀教育。圍繞立德樹人根本任務，使社會主義核心價值觀融入思想道德教育、文化知識教育、社會實踐教育各環節，貫穿基礎教育各學段，體現在課程教材教學、校風教風學風建設中。四是加強黨史、新中國史、改革開放史、社會主義發展史教育。深化愛國主義、集體主義、社會主義教育，開展中國共產黨人精神譜系教育。加強社會主義先進文化、革命文化和中華優秀傳統文化教育，分學段有序融入思想政治教育。五是加強鑄牢中華民族共同體意識教育。六是加強憲法法治教育、國家安全教育、國防教育。七是拓展實踐育人和網絡育人空間和陣地，推動思想政治教育工作和信息技術深度融合，塑造有利于青少年健康成長的網絡空間和育人生態。

（二）深化課程教學改革

實踐證明，深化課程教學改革是提高教育教學質量的關鍵所在。《綱要》提出“統籌推進‘雙減’和教育教學質量提升”，并從多個方面提出具體要求。特別強調，要強化學校教育主陣地作用，全面提升課堂教學水平，加強對學習困難學生的輔導，壓減重復性作業，減少日?？荚嚋y試頻次。

當前，要切實落實好《基礎教育課程教學改革深化行動方案》，重點抓好幾方面工作：一是優化課程實施規劃。省級教育行政部門應切實落實課程建設與管理主體責任，對義務教育國家、地方、校本課程實施和普通高中必修、選擇性必修、選修課程實施進行整體規劃；學校應立足辦學理念和學生發展需要，因校制宜規劃和實施課程，構建體現學校辦學特色的課程育人體系。二是推進教學方式改革。鼓勵廣大教師深入研究課程方案、課程標準和教材內容，創新教學設計和教學方法，針對學生被動接受知識、缺乏創新思維等重難點問題開展試驗試點，注重啟發式、互動式、探究式教學，引導學生主動思考、積極提問、自主探究。三是加強科學類學科教學，確保開齊開足開好科學課程，強化跨學科綜合教學，加強實驗教學。四是建立科學合理的課堂教學評價體系，注重過程性評價和表現性評價，不僅關注學生的考試成績，還應重視學生在學習過程中的表現和進步，以及學生的創新思維和實踐能力。五是提升教師的專業素養和教學能力。強化教師培訓的針對性和實效性，推動教師深度參與教研，積極推廣應用優秀教學成果。與此同時，要積極鞏固校外培訓治理成果。

與深化課程教學改革密切相關的是教育評價問題?！毒V要》從三個方面提出具體要求：一是各級黨委和政府要樹立正確政績觀，樹立科學的教育評價導向，防止和糾正“分數至上”等偏差。完善督政、督學、評估監測教育督導體系，健全國家、省、市、縣教育督導機構。二是有序推進中考改革。加快擴大優質高中招生指標到校，開展均衡派位招生試點。三是深化高考綜合改革，構建引導學生德智體美勞全面發展的考試或考核內容體系，重點強化學生關鍵能力、學科素養和思維品質考查。

（三）推進教育數字化

《綱要》提出“推進智慧校園建設，探索數字賦能大規模因材施教、創新性教學的有效途徑，主動適應學習方式變革”，為擴優提質開辟了新領域新賽道。從近年來實施的“互聯網+教育”實踐來看，通過數字化手段，可以將優質教育資源進行數字化處理，實現資源的共享和復用，從而有效擴大優質教育資源的覆蓋面。特別是利用國家中小學智慧教育平臺等，為廣大中小學生提供便捷、高效的在線學習服務。

推進教育數字化建設，首先要加強數字基礎設施建設，包括寬帶網絡、數據中心、智能終端等，確保不同地區學生能便捷訪問數字化教育資源。針對不同地區學生的特點和需求，提供定制化的教育資源，開發適合當地文化背景的教材、課件和教學視頻等，以提高學生的學習興趣和效果。加強對中小學教師的數字化教學技能培訓和支持，通過線上培訓、遠程教研、實地指導等方式，提升教師的數字化教學能力和水平。此外，還要建立數字化教育資源的監測與評估機制，定期評估資源的使用效果和滿意度，并根據評估結果及時調整、優化資源內容和教學策略。當然，推進教育數字化還要積極面對一些挑戰，如數字鴻溝、教育資源質量不均等，并采取有效應對措施。

（四）提升依法治教和管理水平

強化規范管理是推進基礎教育擴優提質的重要保障，《綱要》就此提出“完善學校管理體系，健全學校章程實施保障機制，落實學校辦學自主權”。中小學應堅持依法治教、依法辦學、依法治校，完善以學校章程為核心的制度建設，確保學校管理有章可循、有法可依。學校章程明確了學校的辦學宗旨、發展目標、發展思路、人才培養目標等頂層設計，規范了學校內部管理體制和運行機制，為學校各項工作提供了明確的指導和依據。各級教育行政部門和學校要堅持把依法治教、依法辦學、依法治校融入日常教育教學管理之中，規范辦學行為，全面提高學校治理的整體水平。將規范辦學治校納入考核體系，加大對學校依法辦學的督導力度，并將督導結果納入對學校的年度考核。

結合當前基礎教育領域改革發展形勢，應進一步明確依法治教和學校治理的工作重點。[7] 其中包括，深入開展規范管理提升年行動。加強新任局長、中小學書記校長辦學治校能力培訓，將規范辦學底線作為培訓基本內容，做到書記校長培訓全覆蓋。支持和保障名校長在教育教學、辦學治校等方面發揮示范引領作用。持續開展陽光招生行動，進一步辦好“教育入學一件事”，完善隨遷子女、留守兒童、困境兒童等特殊群體教育關愛機制，強化家校溝通，加強心理健康教育，常態化開展義務教育控輟保學工作。持續抓好校園安全工作，深入開展“護校安園”專項行動，加強學生安全教育，完善學生欺凌和暴力行為早發現、早預防、早控制機制，加強校園周邊、校車、食品等安全管理，用心用情守住安全底線，為廣大學生健康成長、全面發展保駕護航。

（陳如平 作者系中國教育科學研究院副院長、研究員）

《人民教育》2025年第3-4期

[1] 習近平. 論教育[M]. 北京：中央文獻出版社，2024：230.

[2] 教育部：“雙減”工作取得積極成效[N]. 中國新聞網，2023-08-30.

[3] 中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于構建優質均衡的基本公共教育服務體系的意見》. https://www.gov.cn/gongbao/2023/issue_10546/202306/content_6888957.html

[4] 教育部 國家發展改革委 財政部關于實施新時代基礎教育擴優提質行動計劃的意見. http://www.moe.gov.cn/srcsite/ A06/s3321/202308/t20230830_1076888.html

[5] 顧明遠. 教育大辭典[D].上海：上海教育出版社，1998：782.

[6] 教育部. 推進基本公共教育服務覆蓋全民、優質均衡[N]. 人民日報客戶端，2023-08-30.

[7] 田祖蔭. 2025：加快建設公平優質的基礎教育體系[J]. 人民教育，2025（1）：1.

作者：陳如平