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作者 |薩塔克·普拉丹

編譯 |胡可怡 張謙和

編譯審核|王澤媛

本期編輯|賈麗豪

本期審核|范家菀

編者按

印度政府試圖通過生產(chǎn)掛鉤激勵計劃（PLI）、關(guān)稅政策和本土成分要求（DCR）等一系列產(chǎn)業(yè)政策措施，推動國內(nèi)制造業(yè)的增長，但效果遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期。數(shù)據(jù)顯示，十年來，印度制造業(yè)占GDP比重始終停滯于17.3%，出口占比反降2.5%，手機組裝產(chǎn)能的局部增長難掩太陽能、電子等行業(yè)競爭力疲軟現(xiàn)實，而PLI資金發(fā)放率不足5%、補貼透明度低下等問題，更暴露出印度政府政策執(zhí)行低效與利益分配失衡。在世界各國步入“補貼競賽”時代，印度產(chǎn)業(yè)政策與全球保護主義浪潮形成共振，但其政策力度、系統(tǒng)性遠(yuǎn)遜于中美歐等主要經(jīng)濟體。文章警示，產(chǎn)業(yè)崛起需要釋放制度紅利而堆砌非政策補貼，印度若繼續(xù)依賴關(guān)稅壁壘、行政指令，或?qū)⑾萑搿氨Ｗo—低效—更嚴(yán)保護”的惡性循環(huán)。真正破局之道在于要素市場改革：降低企業(yè)稅負(fù)、松綁監(jiān)管枷鎖、激勵研發(fā)創(chuàng)新。畢竟，印度1991年市場化改革也曾釋放增長紅利，而今面對全球產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)，印度需要“親市場”而非“親企業(yè)”的轉(zhuǎn)型智慧。南亞研究通訊特編譯此文，供讀者批判參考。

圖源：dandreapartners.com

在印度14億人口中，勞動力群體約有5.65億，其中大多數(shù)從事農(nóng)業(yè)勞動。該國勞動力年齡人口預(yù)計將顯著增長，若要為年輕人創(chuàng)造充分的就業(yè)機會、推動經(jīng)濟增長并提升出口規(guī)模，強大且持續(xù)發(fā)展的制造業(yè)必不可少。長期以來，印度優(yōu)先采取有針對性的產(chǎn)業(yè)政策來推動制造業(yè)發(fā)展。盡管這些舉措偶爾會給在印運營的外國企業(yè)帶來阻礙、違反世界貿(mào)易組織（WTO）規(guī)則并引發(fā)貿(mào)易爭端，但同時也與美國、歐盟及中國所倡導(dǎo)的新興全球貿(mào)易規(guī)范相符。然而，印度部分措施相較其他國家更為嚴(yán)苛，且這些產(chǎn)業(yè)政策措施未能有效推動印度制造業(yè)發(fā)展，印度制造業(yè)至今仍停滯不前。

一、印度的產(chǎn)業(yè)政策

印度政府為推動制造業(yè)發(fā)展，愈發(fā)倚重三類產(chǎn)業(yè)政策舉措：生產(chǎn)掛鉤激勵計劃（PLI）、關(guān)稅政策、本土成分要求（DCRs）。

（一）

生產(chǎn)掛鉤激勵計劃

2020年3月，印度政府推出生產(chǎn)掛鉤激勵計劃，該計劃依據(jù)可量化成果（如在印度制造產(chǎn)品的銷售額）向制造商提供財政激勵，以抵消印度制造業(yè)的成本劣勢。此政策目標(biāo)在于推動新興及戰(zhàn)略領(lǐng)域的國內(nèi)制造業(yè)發(fā)展，抑制廉價進(jìn)口產(chǎn)品，削減進(jìn)口支出，提升印度國內(nèi)制造產(chǎn)品的成本競爭力，增強國內(nèi)產(chǎn)能與出口，打造全球制造業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)。無論是印度國內(nèi)企業(yè)，還是外國公司在印度設(shè)立的工廠或子公司都有資格獲取生產(chǎn)掛鉤激勵計劃的支持。

最初，生產(chǎn)掛鉤激勵計劃適用于手機及相關(guān)設(shè)備、藥用成分、醫(yī)療器械制造領(lǐng)域。隨著時間推進(jìn)，該計劃覆蓋范圍已拓展至總計14個行業(yè)，計劃在五年內(nèi)投入1.97萬億盧比（約合227.6億美元）。企業(yè)若要獲得生產(chǎn)掛鉤激勵計劃的資格，必須滿足生產(chǎn)規(guī)模等一系列條件。

（二）

關(guān)稅政策

在過去十年間，印度貿(mào)易政策始終著重于進(jìn)口替代，旨在提升國內(nèi)生產(chǎn)水平并降低對外國商品的依賴性。數(shù)據(jù)顯示，印度簡單平均關(guān)稅率從2010-11財年的12%，攀升至2014-15財年的13%，并在2020-21財年進(jìn)一步增至14.3%。

2015年到2021年期間，印度關(guān)稅率高于15%的關(guān)稅稅目（即能夠設(shè)定關(guān)稅的產(chǎn)品類目）占比，由13.6%提升至25.4%。在2015-2021年間，非農(nóng)產(chǎn)品的簡單平均關(guān)稅率從9.5%上升至11.1%，部分行業(yè)的受保護程度顯著更高：汽車行業(yè)關(guān)稅從2010-11財年的60%躍升至2015-16財年的125%。手機在2015-2016年之前一直未被課征關(guān)稅，但到2018年關(guān)稅已達(dá)到20%。

印度不僅平均關(guān)稅率呈上升態(tài)勢，而且往往高于其他經(jīng)濟體。在非農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域，印度與其他競爭經(jīng)濟體之間關(guān)稅率的差異尤為顯著。印度零關(guān)稅的關(guān)稅稅目占比較低，充分表明印度在開放國內(nèi)經(jīng)濟各部門方面持謹(jǐn)慎態(tài)度。

（三）

本土成分要求

印度已制定法律實施本土成分要求——即特定項目必須使用印度本國制造的零部件。例如2010至2013年間，在政府“賈瓦哈拉爾·尼赫魯國家太陽能計劃”（Jawaharlal Nehru National Solar Mission program，旨在降低對化石燃料依賴）框架下，采用晶體硅太陽能技術(shù)的項目必須采購印度國產(chǎn)太陽能組件，但薄膜太陽能技術(shù)不受此限。2013年之后，印度的本土成分要求日趨嚴(yán)格，范圍擴大至太陽能電池及組件，并限制獲取政府補貼與計劃支持的資格。

類似地，根據(jù)印度《國產(chǎn)鋼鐵制品政策》（Domestically Manufactured Iron and Steel Products policy）規(guī)定，印度政府在采購時必須優(yōu)先選擇本國增值率達(dá)15%至50%的鋼鐵產(chǎn)品。具體細(xì)則如下：當(dāng)最低報價投標(biāo)方為印度國內(nèi)供應(yīng)商時，該供應(yīng)商將獲取全額合同；而當(dāng)最低報價方為國外供應(yīng)商時，其僅能承接50%的合同量，剩余的50%合同量則需授予國內(nèi)供應(yīng)商中報價最低者。

2020年，印度將這一政策適用范圍擴大至消費電子設(shè)備領(lǐng)域，規(guī)定臺式電腦、筆記本電腦、平板電腦、服務(wù)器及手機等產(chǎn)品的政府采購必須優(yōu)先選擇本國供應(yīng)商。

二、違反部分全球貿(mào)易規(guī)范

印度的產(chǎn)業(yè)政策時常會使在印外資企業(yè)處于競爭劣勢，存在違反世界貿(mào)易組織（WTO）規(guī)則的嫌疑，易引發(fā)貿(mào)易爭端。具體而言：一方面，印度的生產(chǎn)掛鉤激勵計劃（PLI）未與出口掛鉤，也并未明文規(guī)定必須優(yōu)先采用國產(chǎn)商品，因其對出口與內(nèi)銷保持中立非歧視性，故符合世貿(mào)規(guī)則；另一方面，手機等特定行業(yè)的PLI卻要求申報“本土增值計劃”（a plan for domestic value addition），即必須說明印度國產(chǎn)原材料的使用比例。值得注意的是，雖然激勵金額與實際國產(chǎn)化率并不直接掛鉤，但此類帶有本土化傾向的措施仍可能被貿(mào)易伙伴國做出不利解讀，進(jìn)而使印度面臨反補貼措施的風(fēng)險。

印度關(guān)稅制度呈現(xiàn)出稅率偏高且變動頻繁的特征，總體而言，與該國所作出的約束性承諾基本契合。然而，在部分情形下，印度關(guān)稅被判定違背了WTO的相關(guān)規(guī)范。舉例來說，自2014年起，印度針對信息和通信技術(shù)產(chǎn)品開征最高達(dá)20%的關(guān)稅，這一舉動在世貿(mào)組織框架內(nèi)引發(fā)了爭端。

WTO明確禁止成員國在進(jìn)口產(chǎn)品與國內(nèi)產(chǎn)品間實施歧視性舉措。2014年，美國針對印度的“賈瓦哈拉爾·尼赫魯太陽能使命計劃”向印提起貿(mào)易爭端訴訟，緣由是該計劃為印度國內(nèi)生產(chǎn)的太陽能電池及組件提供了激勵政策。隨后，WTO上訴機構(gòu)支持了美國對印度的投訴。

三、與新興貿(mào)易規(guī)范一致

盡管印度推行的產(chǎn)業(yè)政策違背了部分既定貿(mào)易慣例，卻符合全球保護主義上升這一總體趨勢。印度產(chǎn)業(yè)政策不僅數(shù)量有所增長，在該國政策總量中的占比亦在提升。印度的一些主要貿(mào)易伙伴同樣實施了具有重大影響力的產(chǎn)業(yè)政策，諸如美國的《芯片與科學(xué)法案》《通脹削減法案》《基礎(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法案》，中國的“中國制造2025”倡議，以及歐盟的《綠色協(xié)議產(chǎn)業(yè)計劃》。

此外，相較于這些主要經(jīng)濟體的產(chǎn)業(yè)政策，印度的激勵舉措呈現(xiàn)出規(guī)模較小且分布零散的特點。以芯片制造為例，印度面向芯片制造商推行的生產(chǎn)掛鉤激勵計劃，其激勵額度僅為美國《芯片與科學(xué)法案》給予在美境內(nèi)建設(shè)芯片工廠企業(yè)530億美元激勵資金的五分之一。而中國每年在產(chǎn)業(yè)政策方面的投入規(guī)模約達(dá)7000億美元。

在全球范圍內(nèi)，補貼已成為最廣泛采用的產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)手段。2023年，補貼在所有產(chǎn)業(yè)政策措施中所占比例已超過一半。一項針對中國、歐盟和美國補貼政策的研究顯示，2011年至2019年間，三方共實施或調(diào)整補貼政策11861次。而僅在2020至2021年兩年內(nèi)，就新增3754項補貼措施。對企業(yè)補貼數(shù)據(jù)庫的進(jìn)一步分析表明，在所有補貼政策變更中，涉及削減、取消或終止的比例不足1.05%。這表明，補貼政策一旦啟動，通常具有顯著的長期持續(xù)性。此外，當(dāng)一個經(jīng)濟體率先實施一系列補貼措施后，其他經(jīng)濟體通常會在六個月內(nèi)跟進(jìn)，從而形成一種對等反應(yīng)的動態(tài)。這種相互制衡的模式推動著全球范圍內(nèi)的補貼競賽，半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)正是其中最具代表性的案例。

此外，相較于其他新興市場和發(fā)展中經(jīng)濟體，補貼在印度的產(chǎn)業(yè)政策中所占比重相對較低。相反，印度更傾向于通過設(shè)置貿(mào)易相關(guān)壁壘來實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)保護。與此同時，印度的企業(yè)補貼政策（如生產(chǎn)掛鉤激勵計劃）在透明度方面也相對不足。數(shù)據(jù)顯示，印度補貼中以直接轉(zhuǎn)移支付形式發(fā)放的比例不足5%。

印度同樣高度重視關(guān)稅工具的運用，而關(guān)稅作為一種政策手段，也在全球范圍內(nèi)越來越受歡迎。2018年，特朗普政府在其第一任期內(nèi)提高了多類產(chǎn)品的進(jìn)口關(guān)稅，尤其針對中國出口商品，旨在“保護本國產(chǎn)業(yè)，并促使他國改變不公平做法”。作為回應(yīng)，中國、加拿大及歐盟相繼實施報復(fù)性關(guān)稅。雖然拜登政府自2020年起未繼續(xù)上調(diào)相關(guān)關(guān)稅，但也未予以削減。2024年，美國再次提高了包括鋼鐵、醫(yī)療設(shè)備、電動汽車、鋰離子電池和太陽能電池在內(nèi)的多種產(chǎn)品的關(guān)稅。截止發(fā)文時間，特朗普已宣布將對中國商品加征額外10%的關(guān)稅，對加拿大、墨西哥商品加征25%的關(guān)稅。與此同時，中國針對除美國以外所有國家出口商的平均關(guān)稅已從8%降至6.5%，而同期，美國的平均關(guān)稅從2.2%上升到了3.0%。

一項針對40個經(jīng)濟體的研究顯示，2008年至2014年間，這40個經(jīng)濟體共計施行146項本地化措施。采取此類措施的主要是國內(nèi)生產(chǎn)總值、人口規(guī)模較大的國家。本土成分要求并不局限于封閉經(jīng)濟體，實施本土成分要求的國家出口總額合計占全球出口總額的近52%。對高收入、中等收入國家來說，本土成分要求已成為十大主要產(chǎn)業(yè)政策工具之一。

美國、巴西、加拿大和南非都曾利用本土成分要求來實現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)，比如在可再生能源領(lǐng)域。許多國家在公共電力招標(biāo)中，將本地化要求設(shè)為強制性準(zhǔn)入條件或評分標(biāo)準(zhǔn)，并在既定上網(wǎng)電價基礎(chǔ)上，向符合要求的投資者提供額外獎勵。早在20世紀(jì)90年代末至21世紀(jì)初，加拿大、中國、法國、意大利和西班牙等國便已在公共采購和上網(wǎng)電價機制中引入了本土生產(chǎn)激勵措施。然而，2018年的一項研究指出，印度是使用本土成分要求最為突出的國家。

四、印度產(chǎn)業(yè)政策：成效評估

經(jīng)濟體產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)鍵目標(biāo)之一是促進(jìn)國內(nèi)制造業(yè)發(fā)展。然而，印度的制造業(yè)一直處于停滯狀態(tài)，2024年印度制造業(yè)在GDP中的占比與2014年基本持平（17.3%）。此外，印度出口在GDP中的占比從2014年的25.2%下降到了2024年的22.7%。除了整體趨勢，深入分析特定行業(yè)所受影響同樣重要。

2010年，印度與越南的電子產(chǎn)品出口額相當(dāng)。在隨后的十年里，越南的出口額增長至印度的九倍。目前，印度在全球電子貿(mào)易中所占份額較小，其高科技產(chǎn)品出口在制造業(yè)出口中的占比僅為12%，而中國、以色列和越南的這一比例分別為23%、22%和39%。高額進(jìn)口關(guān)稅和本地化要求使印度制造商無法獲得更廉價的中間投入品，進(jìn)而制約了印度電子行業(yè)的規(guī)模擴張。印度國際經(jīng)濟關(guān)系研究委員會的一項研究建議，印政府應(yīng)“取消‘生產(chǎn)掛鉤激勵計劃’以及‘分階段制造計劃’（PMP）中的本地化政策，停止進(jìn)一步提高關(guān)稅”，同時提議“優(yōu)先推動向全球市場大規(guī)模出口（實現(xiàn)全球化），以增加國內(nèi)附加值的占比（實現(xiàn)本地化）”。

印度手機與電子協(xié)會的一份報告指出，“印度對投入品征收較高關(guān)稅，導(dǎo)致生產(chǎn)成本上升，競爭力下降”。

本土成分要求也對太陽能行業(yè)產(chǎn)生了負(fù)面影響。一項針對2014年至2017年印度太陽能拍賣的研究發(fā)現(xiàn)，本土成分要求使這些項目產(chǎn)生的太陽能電力成本每千瓦時增加了約6%。盡管印度國內(nèi)制造能力有所提升，但印度生產(chǎn)的太陽能電池板價格仍比國際市場高出14%。此外，太陽能電池板行業(yè)的市場份額并未明顯提升，也未成功打入出口市場。

盡管智能手機的生產(chǎn)掛鉤激勵計劃在2020財年至2024財年期間幫助將印國內(nèi)手機產(chǎn)能從2.14萬億盧比提高至4.1萬億盧比，但在紡織品、先進(jìn)化學(xué)電池、太陽能組件和汽車等領(lǐng)域，生產(chǎn)掛鉤激勵計劃進(jìn)展較為緩慢。數(shù)月前，一個跨部門小組指出，紡織品、信息技術(shù)硬件和特種鋼領(lǐng)域的投資增長“顯著乏力”。即便在手機制造領(lǐng)域，關(guān)注點也一直聚焦于組裝環(huán)節(jié)，而非提升本地附加值。

此外，手機制造領(lǐng)域所取得的成績，似乎并非完全得益于生產(chǎn)掛鉤激勵計劃，印度政府的其他舉措同樣發(fā)揮了作用。印度政府批準(zhǔn)蘋果公司的幾家中國供應(yīng)商在印度組建合資企業(yè)，有力推動了蘋果公司在iPhone及電子產(chǎn)品制造方面本地價值鏈的拓展。當(dāng)下，印度政策似乎更著重于吸引知名企業(yè)投身國內(nèi)生產(chǎn)。特斯拉便是另一典型實例，印度政府規(guī)定，若滿足特定的本地制造條件，將降低電動汽車的進(jìn)口關(guān)稅。總體來看，印度采取的政策偏向“親企業(yè)”而非“親市場”。然而，鑒于商業(yè)環(huán)境尚未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，生產(chǎn)掛鉤激勵計劃結(jié)束后可能產(chǎn)生的影響，仍有待持續(xù)觀察。

人們對生產(chǎn)掛鉤激勵計劃的分配方式也存在擔(dān)憂。在某些情況下，該計劃的支持流向了新進(jìn)入者，在其他情況下，激勵資金則傾向于流向大型企業(yè)集團，進(jìn)一步鞏固了這些財團本已強大的市場地位。此外，計劃的執(zhí)行效果不佳，資金發(fā)放緩慢。截至目前，1.97萬億盧比僅發(fā)放了4.92%。生產(chǎn)掛鉤激勵計劃假定，針對智能手機等特定行業(yè)的有效措施同樣適用于信息技術(shù)硬件等其他行業(yè)，但實踐證明這一假設(shè)并不成立，因此該計劃亟需進(jìn)行調(diào)整。

五、未來之路：如何理解印度的利益

盡管印度的產(chǎn)業(yè)政策措施與現(xiàn)有貿(mào)易規(guī)范之間存在摩擦，但這類政策已逐漸成為全球常態(tài)。實際上，與其他主要經(jīng)濟體相比，印度的產(chǎn)業(yè)政策規(guī)模仍然相對較小。此外，雖然各國采取的措施形式相似，但具體內(nèi)容存在差異。在全球范圍內(nèi)，補貼政策更為普遍，而印度的產(chǎn)業(yè)政策工具則主要包括貿(mào)易壁壘以及少量補貼。

貿(mào)易壁壘需求的產(chǎn)生，源于印度大量本土企業(yè)競爭力不足。這一現(xiàn)象可追溯至印度曾長期以來艱難的商業(yè)環(huán)境，其特征體現(xiàn)為高稅率、不穩(wěn)定政策、有限市場拓展空間以及監(jiān)管過度。鑒于保護主義措施所帶來的利益通常集中于國內(nèi)生產(chǎn)商，而自由化措施的收益則分散于廣大消費者群體，從印度政治經(jīng)濟狀況考量，該國對保護主義政策的需求相對強烈。

此外，保護主義措施實施起來更為簡便快捷，通常只需要行政命令即可。相比之下，改革整體商業(yè)環(huán)境既復(fù)雜又繁瑣。例如，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施需要數(shù)年時間，改善治安需要多級政府協(xié)調(diào)，而增強國家能力則需要持續(xù)不斷的努力。在缺乏獨立的財政機構(gòu)（如財政委員會）的情況下，公共支出往往受到利益集團政治的影響，而非社會生產(chǎn)力等因素的影響。

使這些問題更為復(fù)雜的是，在印度，自由化并未被普遍視為有益之舉，這一點從“支持本土產(chǎn)品”（Vocal for Local）、“自力更生的印度”（Atmanirbhar Bharat）等政府主流理念中得以體現(xiàn)。地緣政治因素進(jìn)一步強化了這種觀念。隨著全球保護主義抬頭，特別是在美國等全球大國的帶動下，印度政策制定者推動自由化的動力愈發(fā)不足。

頗具諷刺意味的是，印度的情況為其他國家敲響了警鐘——產(chǎn)業(yè)政策未能有效提升自身競爭力。印度制造業(yè)發(fā)展持續(xù)低迷，出口規(guī)模亦出現(xiàn)下滑。生產(chǎn)掛鉤激勵計劃雖兼具利弊，但諸如提高關(guān)稅、實施本土成分要求等舉措對印度的競爭力造成了負(fù)面影響。

印度推行產(chǎn)業(yè)政策，似乎是對國內(nèi)經(jīng)濟形勢的回應(yīng)，并受全球趨勢推動，并非旨在重塑現(xiàn)行國際秩序。然而，印度的產(chǎn)業(yè)政策并未達(dá)成促進(jìn)本國制造業(yè)發(fā)展、推動經(jīng)濟增長以及創(chuàng)造更多就業(yè)機會的預(yù)期目標(biāo)。

為推動制造業(yè)發(fā)展，印度需要從根本上解決問題。這包括：清除私人投資面臨的障礙，諸如偏高的企業(yè)稅率、稅收制度的不確定性；推行能夠吸引、培育并留住國內(nèi)外人才的舉措；廢除土地、勞動力等方面的限制性監(jiān)管規(guī)定；同時規(guī)避高關(guān)稅等阻礙企業(yè)規(guī)模擴張的保護主義措施。此外，印度應(yīng)借助稅收抵免等措施，激勵私營企業(yè)加大研發(fā)。1991年的經(jīng)濟改革使印度步入增長軌道，當(dāng)下，印度開啟下一輪要素市場改革正當(dāng)其時。

作者簡介：薩塔克?普拉丹（Sarthak Pradhan），印度班加羅爾塔克沙希拉研究所（Takshashila Institution）助理教授

本文編譯自“美國外交關(guān)系協(xié)會”（Council on Foreign Relations）網(wǎng)站2025年2月11日文章，

原文標(biāo)題為

India’s Industrial Policies: Rejecting the Old Status Quo and Creating the New

原文鏈接為

https://www.cfr.org/article/indias-industrial-policies-rejecting-old-status-quo-and-creating-new?utm_medium=social_owned&utm_source=tw

本期編輯：賈麗豪

本期審核：范家菀