海洋具有廣闊的空間和較為理想的風力條件，相比陸上風電，海上風電能夠獲取更為穩定和強勁的風能資源，從而提高發電效率和輸出功率。本文在分析中國海上風電發展現狀的基礎上，結合中國發展海上風電存在海洋資源法律體系不完備、海洋規劃體系待深化、海洋綜合管理機制不健全、海上風電產業政策支持力度不夠等問題，借鑒國外發展海上風電的經驗，從完善海洋資源開發利用管理立法、加強海洋空間規劃體系保障、健全海洋資源開發利用管理機制、完善海上風電產業鏈發展政策等方面提出中國發展海上風電的對策建議，可以為中國海上風電產業的未來發展提供參考和借鑒。

目錄

1 中國海上風電的發展現狀

2 中國發展海上風電存在的主要問題

2.1 海洋資源法律體系不完備

2.2 海洋規劃體系待深化

2.3 海洋綜合管理機制不健全

2.4 海上風電產業政策支持力度不夠

3 國外發展海上風電的經驗借鑒

3.1 建立完善的海洋法律法規體系

3.2 建立多元化的海洋戰略規劃體系

3.3 建立多部門聯動的海洋綜合管理機制

3.4 出臺保障海上風電產業發展的配套政策

3.5 國外發展海上風電的經驗對中國的借鑒意義

4 中國發展海上風電的對策建議

4.1 完善海洋資源開發利用管理立法

4.2 加強海洋空間規劃體系保障

4.3 健全海洋資源開發利用管理機制

4.4 完善海上風電產業鏈發展政策

5 結語

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海上風能是一種具有多重優勢的能源選擇，不占用土地，發電效率較高，對環境影響較小，海上風電的開發利用越來越受到世界各國的關注和重視。另一方面，海上風電場用海活動集中、海域占用面積大，構筑物數量多、規模大，隨著海上風電場由近海向深遠海布局發展，亟須加以科學、規范管理。推動中國海上風電向深遠海發展，不僅具有重要的經濟效益和環境效益，還有助于技術創新和國家安全。

中國海洋國土面積寬廣，可利用海域廣闊，海上風能資源豐富，開發前景好。國家發改委能源研究所發布的《中國風電發展路線圖2050》對中國海上風能資源開發潛力進行評估，指出中國近海水深5~50 m范圍內風能資源技術開發量為5億kW。更為重要的是，中國深遠海風能資源也極為可觀，其可開發量是近海的3~4倍以上。這一評估數據表明中國在海上風電領域具有巨大的發展潛力。

在法律法規方面，中國現有海上風電開發管理法律法規對海上風電發展規劃、項目核準、海域海島使用、環境保護、施工及運行等環節的開發管理要求進行了一定明確。

在發展規劃方面，中國海上風電發展規劃內容主要體現在“國家—省—市”三級相關規劃中。當前大部分省份都研究制定了“十四五”能源發展專項規劃，部分沿海省份出臺了海上風電發展規劃，相關規劃均提出要推進深遠海海上風電開發建設，其中部分規劃將風電場址布置于中國專屬經濟區范圍內。

表1 中國海上風電發展主要政策

在綜合管理方面，海上風電的開發建設是一項復雜的活動，涉及海域開發利用、構筑物建造使用、海上交通安全保障、電纜管道鋪設、海洋生態環境保護等，需要多部門綜合協調管理。新一輪國家機構改革后，自然資源部3個海區局主要負責對各海區海洋自然資源的合理開發利用進行監管。各級政府及有關部門加強政策協調配合（表1），加大市場監管力度，優化公共服務，推進海上風電治理現代化。上海市、廣東省、山東省及浙江省舟山市等省市出臺了地方風電補貼政策（表2），有力促進當地海上風電的持續健康發展。

表2 各省市海上風電項目補貼政策

此外，市場主體投資深遠海海上風電項目積極性高。近期，一系列深遠海海上風電項目的陸續啟動，充分展示中國在海上風電技術領域的持續創新與顯著進步。

1中國海上風電的發展現狀

2.1 海洋資源法律體系不完備

中國現行的法律法規主要針對傳統海洋產業制定，對海上風電這一新興產業缺乏明確的規范和指導，導致開發過程中權責不明、審批流程復雜等問題，尤其是有關領海外海域管轄權、海洋資源開發利用管理等的條款未能細化落實，尚不滿足海上風電向深遠海發展的現實需要，難以有效保障中國在海洋國土、海洋安全、海洋經濟、海洋環境資源可持續發展的權利。

目前，中國海上風電開發的制度環境面臨基礎性法律保障缺位的困境，突出表現為憲法層面對海洋資源權屬界定的模糊性，這種立法空白導致風電產業規劃與海洋強國戰略的法治化銜接存在結構性障礙。其次，中國海洋資源法律體系缺乏基礎性、綜合性的法律，即“海洋基本法”。這都進一步制約了中國海上風電及其他海洋資源的開發、利用和有效管理。

在法律框架現狀中，還存在對環境保護和可持續發展重視不足的問題。此外，海上風電開發對海洋生態環境存在一定影響，需要更加完善的環境影響評價制度、生態補償機制等制度機制保障海洋生態環境的可持續發展。

2.2 海洋規劃體系待深化

中國現有海洋空間規劃對海上風電發展的引導不足，現有規劃對海上風電發展缺乏統籌考慮，難以有效協調海上風電與其他海洋產業發展的關系，容易導致空間資源沖突和浪費。總體來說，中國海洋空間規劃體系和管理機制尚需根據中國海洋發展形勢和現實需求進一步深化和完善。且有的地方出于自身行政利益考慮，忽視海上風電活動對環境的影響，未能及時根據上位法調整相關規劃內容。從體系搭建上看，由于中國長期海陸空間劃分和管理二元化，海洋空間規劃與陸地空間規劃設計脫節，缺乏合理有效的銜接手段。此外，當前中國國土空間規劃范圍尚未覆蓋專屬經濟區和大陸架。同時，大規模開發海上風電仍存在潛在的生態風險。

2.3 海洋綜合管理機制不健全

中國已初步建立具有中國特色的綜合協調型海洋管理體制，在海洋資源開發、生態環境保護、海上執法巡航、海洋權益維護等具體工作事項上一般由各部門根據本部門的職權履行，尚缺乏統一的協調部門。中國海上風電管理體制機制有待理順。首先，由于海上風電項目建設涉及多部門、多領域，協調管理難度較大。其次，由于各地的實際情況和發展水平不同，地方政府在執行國家政策時可能存在偏差，導致政策的實施效果不一致。再次，現行海洋綜合管理體制在省際協調與部門聯動方面的不足導致海上風電產業鏈的空間布局面臨顯著的行政協調成本，在一定程度上制約了海上風電的發展。此外，海上風電開發對海洋環境監測、評估、監管等提出更高的要求，但目前中國深遠海海洋環境監管能力相對薄弱，難以有效防控環境風險。

2.4 海上風電產業政策支持力度不夠

近年來，中國海上風電行業在政府的強有力推動和一系列優惠政策的扶持下，實現了迅猛的發展。盡管政策對海上風電產業的推動作用顯著，但仍需關注政策落地效率、資金到位情況、技術研發進展及產業鏈協同等關鍵環節。投資風險大、工程技術標準不健全等環節的問題仍對潛在的企業投資者和個人參與者構成挑戰，進而對產業的穩健發展產生影響。行業內部與社會各界普遍認為，應持續優化海上風電產業政策支持體系，確保政策的有效性與精準性。目前金融機構對海上風電項目的風險評估和貸款政策還不夠完善，難以滿足行業發展需求。中國海上風電技術水平與國外先進水平仍存在一定差距，需要加大對關鍵技術、核心裝備研發的支持力度，提升產業競爭力。

2中國發展海上風電存在的主要問題

3.1 建立完善的海洋法律法規體系

為了加強海洋管理，提高海洋治理效能，多個國家通過制定和實施海洋基本法等海洋管理法律法規，明確海洋管理部門的職責、海域的開發利用和管理體制機制。為海洋資源保護和利用提供了堅實的法律保障，不僅加強了海洋管理，有助于實現海洋資源的可持續利用，還推動實現海洋經濟和社會的協調發展。

3.2 建立多元化的海洋戰略規劃體系

為了保障海上風電等海洋產業的有序用海和開發建設，各國相繼制定了具有各自特色的海洋空間規劃制度。截至2021年，全球超過45個國家正在實施或批準海洋空間規劃。有研究進一步指出，到2030年，各國批準的海洋空間規劃將覆蓋全球至少1/3的專屬經濟區海域。

3.3 建立多部門聯動的海洋綜合管理機制

當前主要海洋國家都認識到，跨部門、跨區域乃至跨國界的協調合作對海洋經濟特別是海上風電的發展至關重要。各國根據自身國情、法律體系和社會經濟狀況，構建并運行適合本國的海洋綜合管理機構。同時，主要海洋國家都注重通過建立部門間信息共享和溝通協調機制，以加快海上風電項目建設進程，提高項目審批效率。

3.4 出臺保障海上風電產業發展的配套政策

在推進海上風電產業方面，各國政府積極出臺相關政策，以支持包括海上風電在內的可再生能源的發展，為海上風電產業的快速發展注入了強大的動力。德國制定了《可再生能源法》，英國推出了包括可再生能源配額制度和差價合同（CfD）機制等政策激勵機制，法國持續完善可再生能源的政策框架，菲律賓于2022年公布了《可再生能源法（2008）》的修訂案，此外，丹麥、英國、德國、美國等國家采取溢價補貼機制、差價合約制度、稅收抵免政策等措施，這些制度化的經濟激勵工具通過風險分擔與收益保障機制，顯著降低了企業的市場進入壁壘與技術研發不確定性。

3.5 國外發展海上風電的經驗對中國的借鑒意義

首先，研究構建一個全面且明確的海洋法律法規框架，這不僅包括確立海上風電項目的法律地位，簡化審批流程，還應制定嚴格的環境保護標準，從而為海上風電行業的健康成長提供堅實的法律支持；其次，優化海洋規劃體系，科學制定海上風電的長遠發展規劃，合理選擇和布局風電場址，同時加強區域間的協調與部門間的聯動，確保資源的有效利用和環境的持續保護；再次，創新海洋綜合管理機制，建立多部門協同工作、高效運轉的管理體系，提高監管效率和水平，確保海上風電項目的順利實施和管理；最后，完善海上風電產業政策體系，加大財政和金融支持，鼓勵技術創新和專業人才的培養，推動海上風電產業向更高質量、更高效率的方向發展，從而為中國的能源結構轉型和環境保護做出重要貢獻。

3國外發展海上風電的經驗借鑒

4.1 完善海洋資源開發利用管理立法

中國憲法在海洋領域的規范尚存在空白，需要加以補充和完善，增加有關海洋戰略、海域物權、海洋資源開發和海洋環境保護等方面的內容。同時，有必要通過立法形式對國家海洋主權、海洋管理體制機制設計、海洋資源開發利用、海洋生態環境保護等主要內容予以明確，提升國家海洋治理能力。建議借鑒國外經驗，制定專門針對海上風電開發的法律，為行業發展提供明確的法律依據。此外，還需加強中國海洋法律體系協調立法。

針對當前海上風電開發利用活動往深遠海發展的趨勢，建議考慮進一步完善中國專屬經濟區和大陸架法律規范，針對《聯合國海洋法公約》中的具體條款進行細化。并且，建議制定深遠海海上風電建設管理規范文件，創新深遠海用海審批及監督管理程序，加快出臺關于領海外海域人工構造物建造、管理，海域使用申請、審批，海洋生態環境保護、保全，海上執法、維權等方面的政策制度，促進海上風電開發利用活動可持續發展。

4.2 加強海洋空間規劃體系保障

借由國土空間規劃的契機，對海洋空間規劃體系進行全面梳理與優化，落實領海內海域已有各級各類國土空間規劃中海上風電發展規劃內容，增強規劃與產業發展政策的協調性，實現陸海國土空間的統一規劃與管理。

中國應積極開展專屬經濟區和大陸架法律地位、法理基礎等基礎性理論研究，組織海洋資源底數摸查、開發利用現狀、發展預期等調查探索，在國土空間規劃體系下組織編制和實施中國專屬經濟區和大陸架相關規劃。

結合《“十四五”可再生能源發展規劃》等相關規劃要求和“十五五”海上風電的發展需求，有序推進中國海上風電相關專項規劃的編制工作。此外，持續開展海洋生態監測評估，建立長期穩定的海上風電項目生態監測體系。

4.3 健全海洋資源開發利用管理機制

海上風電項目從立項到建設再到運營，項目開發周期長且工序復雜交錯，涉及眾多涉海管理部門職責。為強化部門間協調，有效化解沖突，形成海洋治理多方合力，有必要以海洋資源管理法律法規為基礎，設立（激活）專門的國家海洋綜合管理機構。借鑒歐盟、丹麥和美國的綜合管理機制，理順部門間信息共享和溝通協調機制，加大各部門在項目前期的參與度，明確各部門職責，形成統一協調、權責明確、高效運轉的管理體制，提高管理效率。

4.4 完善海上風電產業鏈發展政策

政府需深化對海上風電產業的扶持力度，建立健全全產業鏈發展政策體系，營造良好的海洋產業發展的外部環境，包括跨部門跨地區服務、市場支持、優化行業標準、應急救助等。此外，出臺海上風電補貼政策，積極支持設立投資基金，開發藍色債券等創新金融工具，加大金融支持、科研經費支持、稅收減免等政策力度，加快推動成果轉化，保障和調動海上風電事業發展的積極性和創造性，支持技術創新能力高、示范帶動效應強的海上風電項目建設，推動產業規模的持續擴大。此外，需通過前瞻性戰略布局推動海上風電產業的跨領域協同發展，系統探索產業融合的創新模式與實施路徑，制定配套的融合發展專項規劃及政策支持體系，從而構建具有可持續性的海上風電產業生態集群。

4中國發展海上風電的對策建議

海上風電作為優質的清潔能源，對中國能源結構的優化調整和碳排放的實質減少具有重要意義，是保障中國能源安全、實現“雙碳”目標的重要抓手。為提高中國海上風電開發利用能力，推動中國新舊動能轉換，助力實現經濟綠色發展和可持續發展目標，有必要借鑒國外經驗，結合中國海上風電的發展特點、需求和潛力，發揮政產研學用等各方力量共同推動有關工作：（1）進一步深化完善海洋資源法律法規體系、海洋空間規劃體系、海洋綜合管理機制、海上風電產業發展支持政策；（2）加大跨部門合作力度；（3）持續推進技術創新，突破成本瓶頸；（4）創新市場機制，促進規模化發展。

5結語

本文作者：程建榮、謝素美、曹艷、王銀霞、楊穎、楊曉鎣

作者簡介：程建榮，自然資源部南海發展研究院，自然資源部海洋環境探測技術與應用重點實驗室，工程師，研究方向為海洋戰略、規劃、政策和制度研究；謝素美（通信作者），自然資源部南海發展研究院，自然資源部海洋環境探測技術與應用重點實驗室，正高級工程師，研究方向為海洋政策與經濟、海洋自然資源綜合管理、海洋碳匯、港澳海洋發展等。

論文全文發表于《科技導報》2025年第3期，原標題為《中國海上風電發展現狀及對策建議研究》，本文有刪減，歡迎訂閱查看。

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《科技導報》創刊于1980年，中國科協學術會刊，主要刊登科學前沿和技術熱點領域突破性的成果報道、權威性的科學評論、引領性的高端綜述，發表促進經濟社會發展、完善科技管理、優化科研環境、培育科學文化、促進科技創新和科技成果轉化的決策咨詢建議。常設欄目有院士卷首語、智庫觀點、科技評論、熱點專題、綜述、論文、學術聚焦、科學人文等。