經濟觀察報 記者 杜濤 過去一個月，陳華走訪了轄區內的每個存量PPP項目，他總結出目前存量PPP項目面臨的三大問題：政府付費問題、稅務問題以及超概算問題。陳華是東部某市的財政部門人士，他剛剛接手了當地存量PPP項目管理任務。

走訪中，他發現，轄區PPP項目面臨較大的付費壓力，有些縣區變通之下，還能全額保障對項目公司的支付義務，但有的縣區因為種種原因，已難以確保支付義務。

PPP即政府與社會資本合作模式。在過去的十幾年中，大量的公共服務以及基建領域投資以PPP模式完成，但同時這一模式也導致地方政府積累了大量支付義務。明樹科技公司根據財政部PPP綜合信息平臺信息統計，截至2023年2月，在PPP項目中，政府未來總支出責任共計為14.34萬億元，其中2024年到2033年，全國政府支出責任共計8.31萬億元。僅2024年，PPP項目的政府支出責任就達到8419億元。

2024年，部分地區的PPP項目中出現了政府付費問題，導致社會資本無法償還金融機構欠款，項目公司經營也受到影響。

除了付費問題，PPP項目的資金成本和市場環境在幾年間發生了巨大變化。由于PPP主管部門的變動，存量PPP存在政策“青黃不接”的情況，在實際運轉中暴露出諸多卡點。

一位PPP行業人士列出了目前存量PPP模式面臨的種種“尷尬”：竣工結算拖延、貸款利率調整難、增值稅退稅和專項資金歸屬、績效管理缺乏上位政策、政府和項目公司矛盾加劇、項目變動大、融資難。

為了降低存量PPP項目帶來的風險，2024年不少省份出臺了相關指導意見。但在更高層的指導意見出臺前，地方指導意見仍缺少統一標準。

2025年3月財政部公布的《關于2024年中央和地方預算執行情況與2025年中央和地方預算草案的報告》中提出，2025年將加強財政與金融配合，出臺規范政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見。

多位財政部門以及從業人士都在盼望該指導意見的出臺。上述地方財政人士認為，這一指導意見越早出臺，地方政府在處理存量PPP項目時就越有規則可以依據。

付費難題

陳華所在的A市是較早一批推動PPP項目的地區，早在2015年就開始采用PPP模式投資教育、醫療、市政道路等項目。

他提到：“大多數的PPP項目的建設期已經結束，進入運營期。前幾年項目付費還比較順暢，但是從2021年開始，部分項目的政府付費開始出現問題。”在其與同行的交流中，他發現付費困難是不少地區都遇到的問題。

在上一輪PPP建設高峰期，大部分項目都采用政府付費和可行性缺口補貼的形式。因此，政府對這些PPP模式負有支出責任，在項目建成后，需要按照合同約定付費或支付補貼。但目前，由于部分地區的財政承壓以及缺乏相應的預算支出，一些存量PPP項目面臨著支付難題。

中南某省的一名PPP咨詢人士曾擔任多個縣區的PPP服務專家。他告訴經濟觀察報，在其服務的幾個縣區中，政府付費率大概只有30%。因此，社會資本方紛紛與當地政府談判，要求政府回購項目，提前結束PPP項目運營。但是，地方財政缺少回購資金，于是社會資本方退而求其次，要求當地政府將一些預算內資金項目和國債項目交由社會資本方施工，作為補償。

該人士說，表面來看，PPP項目的支出在地方財政的整個支出中占比很小，但PPP支付面臨的一個巨大挑戰是缺少預算資金來源。一般公共預算資金一般用來保障“三保”（保民生、保工資、保運轉）支出，而且專項資金也不能挪用。此前，地方政府手上的“活錢”主要是土地出讓收入，但近年來這一收入呈現下降趨勢，PPP付費支出就缺少了對應財源。

據上述PPP行業人士介紹：“一些地方政府為了不付費，就故意拖著不完成項目驗收，因為不驗收的項目就無法進入運營期，政府也就不用付費。”他提到，其參與的某生態修復PPP項目早在2018年就通過了地方政府的驗收，但政府方遲遲不肯提供蓋章的驗收單。每次催促，得到的答復都是“在走流程”。結果，該公司資金鏈緊張，合作銀行也多次發函催貸。直到2020年，部分驗收單才陸續到位，但應收賬款已滾雪球般地累積到數億元，項目公司的財務報表上出現了負數，這讓股東們“臉色鐵青”。

付費難題還可能演變為服務難題。上述PPP行業人士說，他接觸的某產業園PPP項目因政府連續8個月未支付可行性缺口補助，社會資本方被迫停止垃圾清運，導致小區惡臭彌漫。最終，社會資本方沒有辦法，只能起訴地方政府。

某縣的一位縣財政部門人士說，當地一些社會資本方提出了解決的辦法，例如將PPP項目公司中的社會資本股權部分轉給政府方，提前結束付費期。但首先，地方政府沒有資金接手；其次，缺少政策的合規性保障。

2019年，財政部頒布了《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（下稱“10號文”），規定“本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經營活動構成實質性影響的國有企業作為社會資本參與本級PPP項目的”屬于“不規范行為”。

2023年11月，PPP管理機制調整，財政部廢止了包括10號文在內的相關文件。“雖然以前的政策已經廢止，但存量項目的執行依然是按照以前的政策進行。審計部門在審計時，還是會依據以前文件規章來進行審計，所以地方政府也不知道到底應不應該遵守。”上述縣財政部門人士表示，他希望上級部門能夠盡快出臺相關政策，允許盤活收益較好的PPP項目，以減輕政府支出負擔；在社會資本方愿意的前提下，允許政府方通過項目貸款的方式將社會資本置換出來。

降低雙率的博弈

結束調研后，陳華打算與金融機構進行談判，推動“雙率”下降。所謂“雙率”，即貸款利率和項目收益率。在PPP模式的高峰期，正值地方政府財力較為充沛的時期，一些項目的貸款利率和承諾的項目收益率都相對較高。然而，在當前部分項目執行困難以及利率數次下調的背景下，地方政府重新協商的意愿較強。

為此，陳華做了充分準備。他咨詢了數個專家，甚至還聘請了外部專家作為智力支持，打算從調研過的項目中選一個作為談判的切入點。

2024年，部分省份出臺的存量PPP項目管理的征求意見稿也提出，對于已進入運營期的PPP存量項目，實施機構應科學評估運營內容、科學測算政府付費金額，必要時可與社會資本方進行友好協商，對項目合作期限、利潤率、折現率等參數進行調整后重新簽訂PPP合同。對已運營項目，引導社會資本與金融機構積極銜接，綜合運用降息、展期、置換、借新還舊等措施降低融資成本。

大成律師事務所高級合伙人黃華珍認為，降低“雙率”有利于解決存量PPP項目問題，既能降低融資成本、解決政府支付困難，從法律上也符合“情勢變更”的概念。因為目前利率數次下調，客觀情況發生了不可預見的變化。但黃華珍也指出，這需要具體案例具體分析。如果某個項目的資金來源于募集的資金，那么可能需要征詢投資人的意見；如果是投資連結賬戶，可能涉及修改合同等問題；但如果是銀行資金，利率通常是隨行就市的，談判難度小一些。根據中央政策精神，金融機構應該向實體經濟讓利。

上述某縣財政部門人士表示，要求社會資本降低回報率、金融機構降低利率，對地方財政是利好，但會降低社會資本和金融機構的紙面收益，因此它們的意愿都不太強。

一位PPP行業律師人士對經濟觀察報表示，需要防止“友好協商”在實際操作中變成逼著社會資本讓步。他舉例說，某個城市因為債務壓力過大，給各縣區政府開會，要求各縣區在建項目要么停工，要么降低“雙率”，以降低政府的支出。“當地市政府開會要求社會資本將收益率從6%降為3%，原有合同中沒有明確收益率的，也被要求重新簽訂合同，明確一個較低的收益率。”

上述PPP行業人士曾在南方某地某縣水務局的會議室里，見證了一場地方政府與社會資本談判利率的過程：政府代表敲著合同條款，要求投資回報率必須按最新LPR進行調整，因為合同簽的是基準利率上浮20%，而現在LPR相當于在原有的基準利率上下降了30個基點。社會資本方則認為政府方屬于單方面毀約。

雙方都聘請了律師，談判桌上，雙方律師各執一詞：政府主張“政策變化屬于不可抗力”，企業則認為“風險分擔早有約定”。由于未能談攏，地方政府停止了付費，雙方僵持三個月后，項目公司現金流斷裂，PPP項目運營幾近停擺。

北京市惠誠律師事務所高級合伙人薛啟堂也遇到了類似情況，“地方政府一廂情愿地去跟社會資本談判，但社會資本不認可。有些社會資本也清楚，就算降低了‘雙率’，部分地方政府也不見得能及時足額支付。”

期待頂層文件出臺

陳華在走訪中發現，由于建設高峰期的粗放管理以及相應政策的不明晰，PPP存量項目存在諸多模糊地帶。

首先是納稅問題。按照PPP項目原則，項目應輕建設、重運營，這意味著PPP項目的稅率應按照服務類來測算，稅率為6%。然而，多地稅務部門認為PPP項目雖然形式上是服務，但實質上是建設工程，因此需要按照9%的稅率繳納。這可能導致部分PPP項目增加了上億元的支出。

其次是超概預算的問題。一些PPP項目在建設中實際超出了當時的預算，運營后社會資本要求調整預算，但地方財政部門只能按照合同付款。

薛啟堂告訴經濟觀察報，PPP項目中超概的問題比較嚴重。當時的相關政策要求PPP支出不能超過一般公共預算占比的10%。在PPP建設高峰期時，政府和社會資本方有動機在可研報告中將各項成本“做低”，但實際上建設和運營成本遠不止這些。此外，一些施工方還會虛報材料價格。

上述PPP行業人士還觀察到更多的模糊地帶，他列出了PPP存量項目的八項問題：一是部分項目竣工結算一拖好幾年；二是貸款利率改成LPR后，社會資本不愿隨著利率調整而讓利；三是增值稅退稅的利益分割問題；四是申請的專項資金分配問題；五是由于沒有上位政策，各種績效管理缺少依據；六是部分項目付費難，導致項目方和政府方矛盾日增；七是征遷難和土地指標等導致的項目變化大；八是近年來的PPP項目由于政策影響，融資難。

在他看來，存量PPP項目存在的各種矛盾和模糊地帶，需要政策進行一次徹底地梳理。

2023年11月3日，國家發展改革委、財政部印發《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（下稱《指導意見》），明確規定2023年2月之前未完成招標采購程序的PPP項目以及在此之后新啟動的PPP項目，都應遵循新機制執行。《指導意見》出臺后，財政部連續發文宣布全面廢止之前出臺的PPP相關政策文件，國家發展改革委則陸續出臺了特許經營領域的新政策。

舊的政策廢止了，新的政策尚未有明確規定，那些在2023年2月之前已完成招標采購程序的PPP項目就成了處于“青黃不接”政策地帶的“存量PPP項目”。

目前，PPP存量項目的管理主體是各地方政府。公開信息顯示，2024年，多地財政部門開始調研地方存量PPP項目問題。

某省在去年下發的《推進政府和社會資本合作（PPP）存量項目規范管理的通知的征求意見稿》提出，各級政府要切實扛起本級PPP存量項目管理主體責任。各級政府要依法規范PPP存量項目建設，嚴防項目停擺爛尾，形成“半拉子”工程。切實采取措施防止產生合同糾紛，不得拖欠社會資本賬款，防止逃廢債，保障各方合法權益，穩定社會資本方預期。嚴肅財經紀律，加大財會監督力度，有效防范和控制財政風險。

但由于存量項目體量較大，各地標準不一，上述多位財政部門人士和PPP行業人士均呼吁能夠盡快從更高層面出臺存量PPP項目規范管理的指導意見。

薛起堂對經濟觀察報表示，從2023年開始，存量PPP項目處于一個“無監管狀態”，地方政府難以按照原合同執行，社會資本也無法正常履約，因而出現很多存量PPP項目的糾紛。此外，存量PPP項目無規章可以依據，導致部分地方出現了“新官不理舊賬”的問題。因此，更高層面出臺指導意見，不僅有利于解決存量PPP面臨的問題，更重要的是可以保障事關大量公共服務的存量PPP項目的持續運作。

薛啟堂建議，應該將解決PPP存量項目納入專項債覆蓋范圍中，利用專項債資金承擔政府的付費義務，或者將項目中社會資本的部分置換出來，相當于用低息的債務資金置換長期的高息支出。

（應采訪對象要求，文中陳華系化名）

杜濤經濟觀察報部門主任

財稅與環保新聞部主任
長期關注宏觀經濟，財政、貨幣政策領域。主要關注財稅、金融、審計、環保、PPP、大工業等相關方向。