裁判要旨

所謂“事實(shí)根據(jù)”，是指一種“原因事實(shí)”，也就是能使訴訟標(biāo)的特定化或者能被識別所需的最低限度的事實(shí)。通俗地說，是指至少能夠證明所爭議的行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系客觀存在。例如，如果請求撤銷一個(gè)行政決定，就要附具該行政決定；如果起訴一個(gè)事實(shí)行為，則要初步證明是被告實(shí)施了所指控的事實(shí)行為。

如果案件屬于共同訴訟，數(shù)個(gè)被告中既包括縣級以上地方人民政府，又包括低于縣級以上地方人民政府的其他行政機(jī)關(guān)，則采取“就高不就低”的原則，由中級人民法院管轄。

管轄權(quán)轉(zhuǎn)移是人民法院將本由自己管轄的案件移交給原本沒有管轄權(quán)的人民法院，移送管轄則是人民法院將不屬于自己管轄的案件移送到有管轄權(quán)的人民法院。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2016）最高法行申2301號

再審申請人（一審原告、二審上訴人)楊學(xué)奎，男，1964年10月10日出生，漢族，戶籍地天津市津南區(qū)，現(xiàn)住天津市津南區(qū)。

委托代理人王玉娟，女，1964年11月3日出生，漢族，戶籍地。

委托代理人楊云，女，1988年7月6日出生，漢族，戶籍地。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）天津市津南區(qū)人民政府，住所地天津市津南區(qū)八里臺鎮(zhèn)津港公路與天嘉湖路交口。

法定代表人劉惠，該區(qū)人民政府區(qū)長。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）天津市津南區(qū)咸水沽鎮(zhèn)人民政府，住所地天津市津南區(qū)咸水沽鎮(zhèn)南邊路。

法定代表人齊學(xué)武，該鎮(zhèn)人民政府鎮(zhèn)長。

一審第三人（二審被上訴人）天津市津南區(qū)康健房屋拆遷中心，住所地天津市津南區(qū)咸水沽鎮(zhèn)南環(huán)路。

法定代表人張兆武，該中心經(jīng)理。

再審申請人楊學(xué)奎因訴天津市津南區(qū)人民政府（以下簡稱津南區(qū)政府）、天津市津南區(qū)咸水沽鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱咸水沽鎮(zhèn)政府）房屋行政強(qiáng)制一案，不服天津市高級人民法院（2015）津高行終字第0051號行政裁定，向本院申請?jiān)賹?。本院依法組成由審判員李廣宇、代理審判員胡文利、代理審判員李緯華參加的合議庭，對本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

楊學(xué)奎向天津市第二中級人民法院起訴稱：其系天津市津南區(qū)咸水沽鎮(zhèn)劉家碼頭村1區(qū)116號房屋的產(chǎn)權(quán)人和使用人。2013年6月至7月間的一天，共同被告及第三人組織多人對原告的房屋實(shí)施了強(qiáng)制拆除，致使其房屋內(nèi)財(cái)產(chǎn)被損毀、滅失。故請求：1.確認(rèn)共同被告對其房屋實(shí)施強(qiáng)制拆除的行政行為違法；2.判令共同被告采取將其房屋原址恢復(fù)原狀的補(bǔ)救措施。

天津市第二中級人民法院一審認(rèn)為：楊學(xué)奎要求確認(rèn)津南區(qū)政府、咸水沽鎮(zhèn)政府強(qiáng)制拆除其房屋行為違法并恢復(fù)原狀，但其提交的證據(jù)不能證明津南區(qū)政府實(shí)施了強(qiáng)制拆除其房屋的行為。楊學(xué)奎對津南區(qū)政府的起訴沒有事實(shí)根據(jù)，不符合《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱行政訴訟法）第四十九條第三項(xiàng)規(guī)定的起訴條件。依據(jù)最高人民法院《關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》第一條“有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第十四條第三項(xiàng)規(guī)定的應(yīng)當(dāng)由中級人民法院管轄的第一審行政案件：（一）被告為縣級以上人民政府的案件……”的規(guī)定，咸水沽鎮(zhèn)政府并非縣級以上人民政府，楊學(xué)奎對其提起行政訴訟，不屬于中級人民法院管轄的第一審行政案件，不應(yīng)由該院管轄。楊學(xué)奎對咸水沽鎮(zhèn)政府的起訴亦不符合行政訴訟法第四十九條第四項(xiàng)規(guī)定的起訴條件，楊學(xué)奎可以向有管轄權(quán)的法院另行起訴。據(jù)此依照行政訴訟法第四十九條第三項(xiàng)、第四項(xiàng)，最高人民法院《關(guān)于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 若干問題的解釋》第三條第一款第一項(xiàng)、第二款之規(guī)定，作出（2015）二中行初字第33號行政裁定，駁回楊學(xué)奎的起訴。

楊學(xué)奎不服，提起上訴。

天津市高級人民法院二審認(rèn)為：依照行政訴訟法第二十六條第四款“兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)作出同一行政行為的，共同作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是共同被告”的規(guī)定,楊學(xué)奎以津南區(qū)政府、咸水沽鎮(zhèn)政府為共同被告，請求確認(rèn)津南區(qū)政府、咸水沽鎮(zhèn)政府強(qiáng)制拆除其房屋行為違法并恢復(fù)原狀。楊學(xué)奎向兩審法院提供的證據(jù)不能證實(shí)津南區(qū)政府實(shí)施了強(qiáng)制拆除其房屋的行為。楊學(xué)奎的起訴不符合行政訴訟法第四十九條第三項(xiàng)規(guī)定的起訴條件。一審法院裁定駁回上訴人的起訴，并無不當(dāng)。據(jù)此作出（2015）津高行終字第0051號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。

楊學(xué)奎向本院申請?jiān)賹彿Q：1.再審申請人向一審法院提交了由再審被申請人咸水沽鎮(zhèn)政府出具的《答復(fù)意見書》。該意見書寫明再審被申請人津南區(qū)政府對再審申請人下發(fā)了促拆執(zhí)行公告，批準(zhǔn)了對其房屋實(shí)施強(qiáng)拆行為，對強(qiáng)制拆除行為起主導(dǎo)作用。2.再審申請人向二審法院提交了天津市津南區(qū)集體土地房屋拆遷管理辦公室對再審申請人作出的促拆告知書。該告知書的內(nèi)容證明該辦公室明確指示下級政府即咸水沽鎮(zhèn)政府可以拆除再審申請人的房屋。該辦公室應(yīng)為再審被申請人津南區(qū)政府的下屬單位，其行為的法律后果應(yīng)由其上級即津南區(qū)政府承擔(dān)。3.再審申請人對咸水沽鎮(zhèn)政府提起訴訟符合行政訴訟法第四十九條規(guī)定的起訴條件，本案未進(jìn)入實(shí)體審理嚴(yán)重不公，侵害了再審申請人的訴訟權(quán)益。故請求本院依法撤銷一、二審裁定，依法對本案進(jìn)行實(shí)體審理。

本院認(rèn)為：本案的核心問題是，再審申請人楊學(xué)奎認(rèn)為再審被申請人津南區(qū)政府、咸水沽鎮(zhèn)政府對其房屋實(shí)施強(qiáng)制拆除，向天津市第二中級人民法院提起訴訟，是否符合法定起訴條件。具體涉及兩個(gè)問題：

一、關(guān)于再審申請人對再審被申請人津南區(qū)政府的起訴。根據(jù)行政訴訟法第四十九條的規(guī)定，提起行政訴訟應(yīng)當(dāng)有“具體的訴訟請求和事實(shí)根據(jù)”。通常認(rèn)為，所謂“事實(shí)根據(jù)”，是指一種“原因事實(shí)”，也就是能使訴訟標(biāo)的特定化或者能被識別所需的最低限度的事實(shí)。通俗地說，是指至少能夠證明所爭議的行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系客觀存在。例如，如果請求撤銷一個(gè)行政決定，就要附具該行政決定；如果起訴一個(gè)事實(shí)行為，則要初步證明是被告實(shí)施了所指控的事實(shí)行為。再審申請人提起本案訴訟，系指控再審被申請人津南區(qū)政府、咸水沽鎮(zhèn)政府對其房屋共同實(shí)施了強(qiáng)制拆除的行政行為，故本案的被訴行政行為是實(shí)施強(qiáng)制拆除房屋的事實(shí)行為。再審申請人在再審申請理由中以咸水沽鎮(zhèn)政府出具的《答復(fù)意見書》和天津市津南區(qū)集體土地房屋拆遷管理辦公室對其作出的促拆告知書佐證津南區(qū)政府對其房屋實(shí)施了強(qiáng)制拆除，并稱上述證據(jù)已向一、二審法院提交。經(jīng)審查，咸水沽鎮(zhèn)政府出具的《答復(fù)意見書》是該政府于2015年1月29日對王玉娟作出的信訪答復(fù)。該意見書載明，“依據(jù)劉家碼頭村進(jìn)行土地整合，依據(jù)《咸水沽鎮(zhèn)示范鎮(zhèn)建設(shè)整合拆遷方案》，咸水沽鎮(zhèn)政府向區(qū)集拆辦報(bào)請促拆手續(xù)，批準(zhǔn)向你戶下發(fā)促拆告知書，并貼公告，最后由區(qū)政府下發(fā)促拆執(zhí)行公告。因你戶訴求過高，鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長親自與您做思想工作，主管副鎮(zhèn)長呂志華、韓世正及負(fù)責(zé)拆遷的機(jī)關(guān)干部10余人找本人協(xié)商，最終沒有達(dá)成一致。2013年7月5日對其房屋進(jìn)行了促拆，整個(gè)拆遷過程有全程錄像。”可見，即使該意見書所載報(bào)請批準(zhǔn)過程屬實(shí)，也不能證明津南區(qū)政府對涉案房屋具體實(shí)施了強(qiáng)制拆除。天津市津南區(qū)集體土地房屋拆遷管理辦公室所作促拆告知書則是該辦公室就劉家碼頭村委會與再審申請人之間的拆遷爭議調(diào)解無果后，于2013年6月14日對再審申請人所作關(guān)于雙方權(quán)利義務(wù)的告知。關(guān)于劉家碼頭村委會的權(quán)利，該告知書載明，“劉家碼頭村委會如認(rèn)為被告知人楊學(xué)奎拒不搬遷的滯留行為已經(jīng)嚴(yán)重侵犯了本村絕大多數(shù)村民的利益，即可以依照《中華人民共和國村民委員會組織法》的有關(guān)規(guī)定議決后申請有關(guān)部門予以拆除，也可以通過司法途徑予以拆除?！笨梢姡賹徤暾埲苏J(rèn)為該告知書的內(nèi)容可以證明該辦公室明確指示咸水沽鎮(zhèn)政府可以拆除再審申請人房屋與事實(shí)并不相符。同時(shí)，該告知書亦不能證明天津市津南區(qū)集體土地房屋拆遷管理辦公室或者津南區(qū)政府對涉案房屋具體實(shí)施了強(qiáng)制拆除。因此，再審申請人對津南區(qū)政府提起本案行政訴訟不具有事實(shí)根據(jù)，不符合行政訴訟法第四十九條第三項(xiàng)規(guī)定的起訴條件。

二、關(guān)于再審申請人對再審被申請人咸水沽鎮(zhèn)政府的起訴。一審法院對再審申請人針對另一被告咸水沽鎮(zhèn)政府的起訴亦一并駁回，但駁回起訴的理由并不是沒有事實(shí)根據(jù)，而是違反了級別管轄的規(guī)定。行政訴訟法第十五條第一項(xiàng)規(guī)定，對縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件，由中級人民法院管轄。如果案件屬于共同訴訟，數(shù)個(gè)被告中既包括縣級以上地方人民政府，又包括低于縣級以上地方人民政府的其他行政機(jī)關(guān)，則采取“就高不就低”的原則，由中級人民法院管轄。因?yàn)榘凑招姓V訟法第二十四條第一款的規(guī)定，上級人民法院有權(quán)審理下級人民法院管轄的第一審行政案件，法律并沒有規(guī)定下級人民法院可以審理上級人民法院管轄的第一審行政案件。因此，天津市第二中級人民法院對本案予以受理符合前述規(guī)定。但是，共同訴訟之管轄的要件之一是須有被告數(shù)人。在被告之一津南區(qū)政府被駁回起訴后，被告只剩下咸水沽鎮(zhèn)政府，共同訴訟既不成立，咸水沽鎮(zhèn)政府又非“縣級以上地方人民政府”，天津市第二中級人民法院也就不再具有管轄權(quán)。不過值得斟酌的是一審法院的處理方式，即，在這種情況下，究竟應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴，還是應(yīng)當(dāng)將針對咸水沽鎮(zhèn)政府的起訴移送有管轄權(quán)的人民法院。行政訴訟法第二十二條對移送管轄作出規(guī)定：“人民法院發(fā)現(xiàn)受理的案件不屬于本院管轄的，應(yīng)當(dāng)移送有管轄權(quán)的人民法院。”本案中，一審法院已經(jīng)受理，受理后發(fā)現(xiàn)不屬于本院管轄，且案件尚未作出實(shí)體判決，應(yīng)當(dāng)符合移送管轄的要件。盡管有觀點(diǎn)主張，移送管轄主要發(fā)生在同級法院之間，對于上下級法院之間主要適用管轄權(quán)轉(zhuǎn)移，但是本院認(rèn)為，管轄權(quán)轉(zhuǎn)移是人民法院將本由自己管轄的案件移交給原本沒有管轄權(quán)的人民法院，移送管轄則是人民法院將不屬于自己管轄的案件移送到有管轄權(quán)的人民法院。本案應(yīng)當(dāng)更符合移送管轄的情形，并且，采取移送管轄而不是裁定駁回起訴，更有利于當(dāng)事人訴權(quán)的保護(hù)。

綜上，天津市第二中級人民法院裁定駁回針對津南區(qū)政府的起訴并無不當(dāng)；針對咸水沽鎮(zhèn)政府的起訴亦裁定駁回，而非移送至有管轄權(quán)的人民法院，雖有不妥，但念及并不影響當(dāng)事人另行起訴，且已時(shí)過境遷，因此沒有糾正的必要。再審申請人的再審申請不符合行政訴訟法第九十一條規(guī)定的情形。依照行政訴訟法第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請人楊學(xué)奎的再審申請。

審　判　長　　李廣宇

代理審判員　　胡文利

代理審判員　　李緯華

二〇一六年九月三十日

書　記　員　　孔冰冰

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