本文是海事咨詢專家 Pablo Rodas-Martini于2025年3月26日提交至美國貿易代表辦公室（USTR）公開征集系統的評論文件。該文全面反對美國政府計劃針對中國造船業及相關航運服務征收額外“服務費用”的提案。該提案背后更深層次的制度性問題，并質疑其合法性與實效性。

懲罰中國無法重振美國商船隊！

自20世紀下半葉以來，美國的造船廠與商船隊就已經進入了逐漸衰退且不可逆的下行軌道。早在1980年代與1990年代，美國的商船隊就已經出現老齡化、規模持續縮減的現象，并在進入21世紀時處于極度糟糕的狀態。正如《華爾街日報》在不久前指出的：“2002年，中國船廠僅占全球商船建造噸位的8%”，而且當時主要面向本國市場，還未進入出口階段。換句話說，美國造船業與商船隊的崩潰早已發生于中國造船業崛起之前。

除非中國船廠能夠“穿越時空”回到1950或1960年代，否則他們根本無法對美國造船業的衰退負責。這一衰退的根源顯然另有其因。

幾乎任何具備基本判斷力的人都能看出，是1920年出臺的原本是為了保護美國造船和商船行業的《瓊斯法案》（Jones Act）及其后續出臺的一系列配套法規和補貼制度，破壞了美國的造船業，也連帶削弱了其商船產業。盡管這一體系早已被證明是災難性的政策失敗，但至今依然被當作“不可動搖的政治信條”加以捍衛。

相反，美國政府不但沒有廢除這一早已過時、如蛛網般復雜的法律體系，反而通過USTR啟動了一項所謂的“海事調查”。如果這一調查的建議被采納，只會進一步加固這一失敗政策，使其更加僵化封閉。

即使服務費用被征收，確實可能讓一部分航運公司將建造業務從中國轉移出去，但這些訂單絕不可能回流到美國，而是會被韓國、日本或其他國家的船廠所承接。

四年之后，新一屆政府將不得不面對這樣的現實：美國又浪費了數十億美元，妄圖通過“懲罰成功”與“資金堆砌”來復興一個早已無法在現行監管框架下自我修復的產業。

這不只是“海運費用”，而是實質上的非關稅壁壘

這場所謂的“海事調查”實際上是一出鬧劇，因為所有人都知道，這項提議完全符合當前政府的一貫貿易政策邏輯：這些所謂“服務費用”本質上就是變相的非關稅壁壘，疊加于白宮已威脅對全球多數貿易順差國家施加的關稅大棒之上。

考慮到美國大部分對外貿易依賴海運（僅加拿大與墨西哥是例外），征收如此高昂的費用最終只會推高消費者物價。航運公司將成本轉嫁給貨主，貨主則再轉嫁給終端消費者，最終打擊的是美國廣大中產階級。

根據美國國際貿易署（ITA）發布的最新數據，美國2018年國際貨物貿易的運輸方式占比如下：

• 按貨物噸位：海運 70.9%，卡車運輸 10.4%，管道 9.3%，鐵路 8%，航空 0.4%，其他/未知 0.9%；

• 按貨值計算：海運 41.9%，航空 27.6%，卡車 18.4%，鐵路 4.3%，管道 1.4%，其他/未知 6.2%。

這項原本以“海事政策”名義提出的調查，實際上只是白宮主導的又一輪貿易戰工具。若在當前環境下繼續宣稱其是“純粹的海事措施”，無疑是在誤導公眾。

其最終結果將是減少美國對外貿易，確實有可能縮減貿易逆差，但代價將是美國中產階層的財富縮水，以及美國對落后低效產業的再次輸血。

美國才是補貼造船業的“鼻祖”，USTR報告卻只字不提

USTR在報告中列舉了中國政府對造船業的支持，并試圖將其作為對中國采取懲罰性措施的正當理由。盡管中國（包括韓國和日本等造船國）確實在政策與資金上支持了造船業，但如果要構建“國家干預導致不公平競爭”的論點，那就必須同樣審視美國的歷史自己的所作所為。

事實上，美國比中國更早實施了類似的政策。1920年通過的《瓊斯法案》開宗明義地指出：

“為了國家安全和對外及國內商業的健康發展，美國必須擁有一支最先進、最合適的商船隊，能承擔大部分國家貿易運輸，并在戰爭或國家緊急狀態下作為軍事輔助力量服役，最終應由美國公民私人擁有和運營。”

此后，美國先后出臺了包括1936年《商船法》、1954年《貨物優先法》、1996年《海運安全法案》等一系列立法，以及大量補貼與融資工具，包括但不限于：

• 船舶建造差額補貼（Construction Differential Subsidy，CDS）：彌補美造船廠與國際價格之間30%-50%的成本差；

• 運營差額補貼（Operating Differential Subsidy，ODS）：補貼美籍船舶在工資、維護、保險等方面的高昂運營成本；

• Title XI 聯邦船舶融資擔保計劃（Federal Ship Financing Guarantees）：向船東與船廠提供貸款擔保，降低融資門檻；

• 資本建設基金（Capital Construction Fund，CCF）：給予稅收優惠，鼓勵船東將利潤用于未來船舶建設；

• 海運安全計劃（Maritime Security Program，MSP）：向美籍船舶提供年度補貼，確保關鍵時刻可供軍方調用。

然而，在美國政府近期發布的這份長達170頁、標題為《對中國在海事、物流和造船領域主導行為的調查報告》的USTR報告中，沒有任何一處提及上述政策，哪怕是作為腳注，也不曾有過一絲反思或自省。

中國的策略源自“亞洲模式”，并非獨創或例外

中國所采取的政策路徑其實并不新鮮，而是延續了戰后亞洲國家的工業發展模式。這一模式最早由日本、韓國和中國臺灣地區采納，后被馬來西亞、泰國、越南和中國等第二波“亞洲四小虎”繼續發展。

盡管不同國家具體政策略有差異，但整體邏輯相似：制定長期國家產業規劃；為關鍵產業提供減稅與補貼；通過低利率激勵投資；維持低匯率鼓勵出口；投資教育；推動出口導向型增長；以及保持高儲蓄率支撐資本積累。

相比之下，一些拉美國家（如巴西、墨西哥、印度）曾在20世紀中后期嘗試類似工業化戰略，但由于缺乏系統性政策及長期承諾，最終在上世紀70-80年代石油危機中以失敗告終。

美國也缺乏這樣的戰略體系。瓊斯法案雖有巨額補貼與法規保護，卻未形成真正能推動產業發展的政策框架。

更何況，美國社會長期以來缺乏“節儉與積累”的精神文化支撐。1950年代至1980年代，日本、韓國、臺灣家庭儲蓄率長期高達25%-30%，而美國同期儲蓄率僅為10%左右。這樣截然不同的國情，也決定了美國難以復制“亞洲模式”。

歐洲的應對：不是保護，而是轉型

面對造船產能向東亞大規模轉移的趨勢，歐洲國家也曾受到沖擊。但與美國不同，歐洲沒有犯下瓊斯法案那樣的制度性錯誤。

首先，從經濟模式上來看，以德國為代表的國家采納了“社會市場經濟”（social market economy）體系，兼顧國家調控與市場機制；法國、荷蘭、比利時以及北歐國家也有各自特色的社會資本主義路徑。

在船舶制造領域，盡管歐洲在傳統散貨船、油輪、集裝箱船等領域被亞洲取代，但依舊保留了在高端船型（如郵輪、科考船、軍艦等）上的優勢。例如，意大利、法國、德國、芬蘭的船廠至今仍主導著全球郵輪建造市場，建造價格遠優于美國。

更為關鍵的是，歐洲航運企業成功利用亞洲船廠提供的低價高質量船舶，實現全球船隊的大規模擴張，培育出一批世界級航運企業。如果歐洲船廠仍堅持自行建造主力商船，這些資產的建造成本可能是亞洲的三到四倍。

也就是說，歐洲雖然失去了大量造船業崗位，但同時也通過向亞洲采購船舶，大大增強了本國航運與物流企業的全球競爭力。用一個簡潔的比喻：歐洲人犧牲了建船工人，成就了世界最大船東群體。

以集裝箱航運為例，全球前五大班輪公司中有四家來自歐洲：

• 瑞士的MSC（地中海航運）；

• 丹麥的馬士基；

• 法國的達飛；

• 德國的赫伯羅特。

而中國的中遠海運（集運）僅位居第四。日本和中國臺灣地區的公司也分別排名其后。希臘雖然未參與集運領域的競爭，但卻發展成為全球最重要的油輪與干散貨船東國。

至于美國，則還在沉睡于“美麗卻凍結”的瓊斯法案中——在亞洲建設造船基地的同時，歐洲建立起了龐大的全球船隊。

美國：一個“奇怪的海洋國家”

美國是一個“海軍強國”，但卻不是一個真正意義上的“海運國家”。這一矛盾現象在世界范圍內非常獨特。

的確，美國擁有全球最龐大的航母艦隊與最強的海軍力量，且海軍與海軍陸戰隊高度組織化。但從商船、造船、航運企業的角度來看，美國卻缺乏與之匹配的商業海運體系。

美國經濟的重心自19世紀以來便偏向于陸地產業（如科技、制造、能源、農業等），而不是海洋貿易。即便美國在全球貿易中占據重要地位，其國內經濟結構也并不像其他依賴出口的國家那樣與海運高度綁定。

隨著汽車與高速公路系統的建立，尤其是二戰后，美國逐漸轉向以卡車為主的貨運體系。鐵路雖曾在19世紀發揮關鍵作用，但此后被邊緣化。至于海運，在國內幾乎沒有發展出東西海岸之間的沿海運輸市場，甚至東岸與西岸之間經巴拿馬運河的聯運比例也極為有限。

2024年，美國東海岸—西海岸經巴拿馬運河的貨運總量，僅為東海岸—南美西海岸貿易量的37%，也只是東海岸—亞洲貿易的6.6%。可見，美國并未真正形成“內海航運經濟”。

而由于瓊斯法案禁止國際船舶參與美國沿海運輸，像阿拉斯加、夏威夷、波多黎各等地的航運成本長期處于“壟斷性高價”狀態。

美國唯二“還算成功”的海事領域

美國目前僅有兩個相對繁榮的水運領域：

1. 內河駁船運輸系統：以密西西比河及其支流為核心的內河航運體系，自19世紀以來一直高效運轉。數十艘駁船可由一艘拖輪推動，極具經濟性。雖然也受瓊斯法案保護，但其業務本就難以被國際企業替代。

2. 郵輪產業：全球三大郵輪集團均總部設于美國佛羅里達州（嘉年華、皇家加勒比、諾唯真），大部分資金也來源于美國。

不過，美國郵輪行業的繁榮，并非拜法案所賜，反而得益于對法律的規避。《乘客船舶服務法案》（PVSA）本意在限制外國郵輪在美國港口之間載客運輸，但郵輪公司通過在“美港間航線”中加入一站外國港口（如巴哈馬的拿騷或百慕大）成功繞開了限制。

因此，大多數郵輪注冊在巴哈馬、百慕大或巴拿馬等“便利旗國”，并安排航線經過加勒比等外國港口，實現了在美國港口之間運營的“合法”形式。這正說明了：只要能繞開僵化立法，美國航運產業依然具備全球競爭力。

反觀真正需要法律支持的領域，如東岸—西岸間的遠距離客運輪渡業務，由于無法繞開PVSA限制，至今在美國幾乎不存在。

美國航運政策缺乏統一愿景，造成全面失敗

為何美國在商船政策上全面失利？根本原因是缺乏一個統一、系統、長遠的國家戰略。

以集裝箱航運為例，全球市場份額排名：

• MSC（瑞士）：20.3%

• 馬士基（丹麥）：14.3%

• 達飛（法國）：12.2%

• 赫伯羅特（德國）：7.4%

• 美國第一名 Matson，僅排第28位，市占率僅0.2%

即使將所有美國籍集運公司合并統計（Matson、Seaboard Marine、Crowley、TOTE等共9家），合計市場份額也只有0.66%。這點運力在全球市場中幾乎可以忽略不計。

瓊斯法案創造的并不是強大船隊，而是小型、區域性、高成本的運營商，他們主要服務于美國本土與海外領土之間的封閉高價市場。

與此同時，美國造船廠普遍效率低下，商船建造周期長、成本高昂，船員儲備也嚴重不足。這一切使得美國既無商船隊，也無足夠船員，更沒有現代化的船廠。

USTR提出的“七年發展目標”是幻想？

更具諷刺意味的是，USTR在文件中還提出了未來七年的航運配額目標：

• 立即生效起：至少1%的美國出口貨物須由美籍運營商的美旗船舶承運；

• 兩年后：比例提高至3%；

• 三年后：提高至5%，其中3%必須為“美國建造、懸掛美國國旗、由美國公司運營”的船舶；

• 七年后：比例達15%，其中5%必須為“美建美旗美營”船舶。

這聽起來就像“美版人民公社”：愿景宏偉，基礎全無。當前美國連足夠的船廠都沒有，又如何在三年內建出足夠的商船實現“美建美營”的目標？即使勉強推進，這也不過是又一輪昂貴的浪費。

四年之后，隨著政府更迭，這些目標注定被廢止，而屆時留下的可能只是幾艘造價高昂的“政策工程”船舶，以及又一筆打了水漂的納稅人投資。

總結：反對一切針對中國船舶及服務的歧視性措施

因此，我明確呼吁：

• 反對對中國航運服務運營商征收“服務費用”；

• 反對對擁有中國建造船舶的航運公司征收費用；

• 反對對未來擬向中國訂購船舶的公司施加懲罰性政策；

• 反對所謂“美建船舶可獲豁免”這一掩耳盜鈴式的政策條款；

• 反對所有變相阻礙全球航運效率、妨礙自由競爭、強制回流建造訂單的歧視性措施。

世界不應因一個國家錯誤的政策而集體買單。航運業的發展，需要的是開放的市場、公平的競爭與理性的政策，而不是封閉的法律、失真的補貼和空洞的口號。

在信德海事網看來，在當今高度互聯的全球經濟中，“關起門來”的代價顯著增大。歷史也反復證明：保護主義可作為特定階段的工具，但絕非可持續的發展戰略。正如黑格爾所言：“我們從歷史中得到的唯一教訓是，我們從未從歷史中得到教訓。”唯有在開放與保護的動態平衡中尋求產業升級，方能避免重蹈歷史覆轍。

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