導(dǎo)讀

長(zhǎng)三角地區(qū)在我國(guó)發(fā)揮著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極、發(fā)展動(dòng)力源和改革試驗(yàn)田的作用，習(xí)近平總書記多次針對(duì)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展做出重要指示。作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍、開(kāi)放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)的區(qū)域之一，也是我國(guó)規(guī)劃編制思想活躍、創(chuàng)新能力強(qiáng)、技術(shù)水平高的區(qū)域，長(zhǎng)三角地區(qū)的空間規(guī)劃創(chuàng)新具有重要意義。其發(fā)展不僅關(guān)乎區(qū)域內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會(huì)管理創(chuàng)新和生態(tài)文明建設(shè)，更對(duì)推動(dòng)全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建新發(fā)展格局發(fā)揮著積極作用。2024年12月20日—22日，第十三屆長(zhǎng)三角地區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃研討會(huì)以“共繪藍(lán)圖?新質(zhì)協(xié)同”為主題在上海市青浦區(qū)舉辦。本文中，主旨報(bào)告環(huán)節(jié)的5位專家學(xué)者以筆談形式展開(kāi)充分討論，從制度創(chuàng)新、行動(dòng)協(xié)同、科技和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、都市圈治理、跨界地區(qū)協(xié)同等角度暢談長(zhǎng)三角地區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃的探索和發(fā)展。

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以規(guī)劃引領(lǐng)和制度創(chuàng)新

推動(dòng)長(zhǎng)三角高質(zhì)量一體化發(fā)展

伍 江

中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)，同濟(jì)大學(xué)教授，法國(guó)建筑科學(xué)院院士

長(zhǎng)三角是我國(guó)發(fā)展最活躍、開(kāi)放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)的地區(qū)之一。在中國(guó)持續(xù)推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，在國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)大局和全方位開(kāi)放格局中，具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。實(shí)施長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略，充分發(fā)揮區(qū)域內(nèi)各地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，提高經(jīng)濟(jì)集聚度、區(qū)域連接性和政策協(xié)同效率，對(duì)于進(jìn)一步提升長(zhǎng)三角地區(qū)整體綜合實(shí)力，增強(qiáng)長(zhǎng)三角地區(qū)創(chuàng)新能力和國(guó)際國(guó)內(nèi)雙循環(huán)中的競(jìng)爭(zhēng)能力，在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程中走在全國(guó)前列，意義重大。

一、長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略的實(shí)施需要規(guī)劃引領(lǐng)

長(zhǎng)三角一體化離不開(kāi)規(guī)劃引領(lǐng)。首先是總體戰(zhàn)略層面的規(guī)劃。在我國(guó)現(xiàn)有的“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系中，在國(guó)家級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃和省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃之間，尚未給予跨省級(jí)行政區(qū)劃的區(qū)域規(guī)劃以法定地位。而這類區(qū)域規(guī)劃在諸如長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展戰(zhàn)略中顯得尤為重要。

2010年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》。2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》。這些規(guī)劃都對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展提供了戰(zhàn)略性的指導(dǎo)。但隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系的不斷深化完善，特別是省級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的初步完成，跨區(qū)域規(guī)劃銜接與協(xié)調(diào)問(wèn)題逐步顯露。2019年長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)正式啟動(dòng)建設(shè)，有關(guān)部門即組織編制《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國(guó)土空間總體規(guī)劃》，2023年正式獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施。這個(gè)規(guī)劃對(duì)于跨不同行政區(qū)域的規(guī)劃協(xié)調(diào)起到很好的示范作用。為推動(dòng)長(zhǎng)三角區(qū)域綠色低碳發(fā)展，我們還編制完成了《水鄉(xiāng)客廳近零碳專項(xiàng)規(guī)劃》并在2022年正式發(fā)布。此外，長(zhǎng)三角地區(qū)各主要城市也都在積極編制各自的“都市圈”規(guī)劃，這類規(guī)劃也有涉及跨省級(jí)行政區(qū)的情況，在目前的國(guó)土空間規(guī)劃體系中也暫時(shí)未有法定規(guī)劃邊界。

編制跨行政邊界的區(qū)域空間規(guī)劃，其重點(diǎn)不是突破現(xiàn)有行政隸屬關(guān)系，不是突破現(xiàn)有的國(guó)土空間規(guī)劃體系，而是在不同的“圈”或不同的“群”的規(guī)劃之間尋找關(guān)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

二、長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略的實(shí)施需要制度創(chuàng)新

應(yīng)圍繞一體化進(jìn)行制度創(chuàng)新。一體化不是指行政隸屬關(guān)系一體化。一體化是為了更好地積聚區(qū)域優(yōu)勢(shì)，以其整體形象和整體實(shí)力參與全球競(jìng)爭(zhēng)，與區(qū)域內(nèi)各大都市圈共同形成全球超級(jí)城市群。長(zhǎng)三角地區(qū)江浙滬皖加在一起，生產(chǎn)總值占全球生產(chǎn)總值的2%，相當(dāng)于將近日本全國(guó)或德國(guó)整個(gè)國(guó)家的生產(chǎn)總值，按照城市群來(lái)講，是世界上經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值最高的。據(jù)2022年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，上海經(jīng)濟(jì)總量在全球城市排名中位居第6，而長(zhǎng)三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量是全球前5個(gè)城市（紐約、東京、洛杉磯、巴黎、倫敦）的總和。長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)各大都市圈共同形成了全球獨(dú)一無(wú)二的最大體量的全球“超級(jí)城市群”。世界上沒(méi)有任何一個(gè)城市群可以與我們這個(gè)超級(jí)城市群的體量相比，不論是從城市數(shù)量、人口數(shù)量、GDP總量來(lái)看。只有站在這樣的高度上看長(zhǎng)三角一體化，才能理解其戰(zhàn)略重要性。

制度創(chuàng)新首先面對(duì)的就是各行政區(qū)域之間要打破市場(chǎng)壁壘。長(zhǎng)三角境內(nèi)能否實(shí)現(xiàn)全要素的一體化市場(chǎng)流通機(jī)制？跨省的土地指標(biāo)不可能統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，但是人口、人才、資本、數(shù)據(jù)等是否可以互相不設(shè)任何障礙流通呢？在產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、創(chuàng)新鏈上是否能夠完全相互開(kāi)放聯(lián)動(dòng)？長(zhǎng)三角一體化一定是打破以我為中心，大家在當(dāng)中各自發(fā)揮不同的作用。

長(zhǎng)三角應(yīng)成為全面深化改革的探索者、制度創(chuàng)新的先行者、協(xié)調(diào)發(fā)展的示范者。應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃全面銜接、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范全面銜接、管理制度全面銜接。

長(zhǎng)三角首先可以實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、水體水網(wǎng)一體化、生態(tài)系統(tǒng)一體化。一體化是很長(zhǎng)的事情，但有些目前就可以做到，比如基礎(chǔ)設(shè)施一體化。

三、長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略的實(shí)施必須體現(xiàn)綠色低碳

長(zhǎng)三角示范區(qū)是 “生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)”，生態(tài)綠色是示范區(qū)的大定位。當(dāng)然，長(zhǎng)三角一體化的真正目標(biāo)是生態(tài)綠色前提下的發(fā)展，核心是發(fā)展。通過(guò)一體化建設(shè)保證這個(gè)地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展，增強(qiáng)全球競(jìng)爭(zhēng)力。為應(yīng)對(duì)氣候變化，在全球范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)碳減排是全球的共識(shí)，是人類命運(yùn)共同體的必然選擇。但同時(shí)，我們的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力也必然會(huì)面臨即將到來(lái)的一場(chǎng)沒(méi)有硝煙的全球“碳稅戰(zhàn)”。全球化，特別是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)全球化是任何人都不能阻攔的趨勢(shì)。我們能不能在這新一輪競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地？長(zhǎng)三角地區(qū)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)能量最大、經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、先進(jìn)技術(shù)最積聚的地區(qū)之一。它的產(chǎn)能、經(jīng)濟(jì)能量、實(shí)力，能不能在全球市場(chǎng)中分得應(yīng)有的一塊，甚至是更大的一塊，就看我們能不能打贏綠色低碳這一仗。

最近我們做的一項(xiàng)開(kāi)創(chuàng)性工作，就是幫助長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)制定“雙碳”發(fā)展戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃，在此基礎(chǔ)上編制示范區(qū)水鄉(xiāng)客廳近零碳專項(xiàng)規(guī)劃。這個(gè)規(guī)劃一是明確了水鄉(xiāng)客廳35.8 km2的雙碳目標(biāo)愿景，二是確立了實(shí)現(xiàn)近零碳目標(biāo)的時(shí)間與指標(biāo)體系，三是相關(guān)技術(shù)集成，四是建設(shè)管控引導(dǎo)。這個(gè)規(guī)劃有一個(gè)很大的創(chuàng)新，它不僅對(duì)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行指標(biāo)規(guī)定，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目提出管控導(dǎo)引，更提出了技術(shù)和技術(shù)集成導(dǎo)引。

強(qiáng)化共同愿景，以治理協(xié)商與行動(dòng)協(xié)同

促進(jìn)長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群發(fā)展

張 帆

上海市城市規(guī)劃行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)，上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)

從國(guó)際趨勢(shì)來(lái)看，以大都市為核心的世界級(jí)城市群已成為引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的主要引擎。長(zhǎng)三角地區(qū)建設(shè)世界級(jí)城市群，也是落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略義不容辭的使命擔(dān)當(dāng)。2023年11月，習(xí)近平總書記主持召開(kāi)深入推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展座談會(huì)，提出“建設(shè)世界級(jí)城市群，推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展取得新的重大突破”。長(zhǎng)三角地區(qū)應(yīng)圍繞“一體化”和“高質(zhì)量”，強(qiáng)化共同愿景、共同治理和共同行動(dòng)，不斷探索區(qū)域空間協(xié)同發(fā)展的新路徑、新機(jī)制。

第一，強(qiáng)化共同的目標(biāo)愿景。縱觀近年發(fā)布的國(guó)際區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃，均突出目標(biāo)導(dǎo)向，強(qiáng)化多元、均衡、對(duì)流、韌性、協(xié)同等價(jià)值理念引領(lǐng)。以歐洲中部地區(qū)為例，由奧地利維也納地區(qū)發(fā)起，聯(lián)合捷克、斯洛伐克、匈牙利的相關(guān)地區(qū)共同提出了歐洲之心（Centrope）這一合作項(xiàng)目，真正實(shí)現(xiàn)“無(wú)邊界的歐洲”的愿望，構(gòu)建跨境共同體，來(lái)促進(jìn)統(tǒng)一大市場(chǎng)的有效運(yùn)行。貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要講話精神，立足“一極三區(qū)一高地”的戰(zhàn)略定位，長(zhǎng)三角需要結(jié)合三省一市發(fā)展階段特征，共同制定一個(gè)符合時(shí)代價(jià)值的目標(biāo)愿景，謀劃世界級(jí)城市群建設(shè)，全面探尋全球坐標(biāo)系下的一體化高質(zhì)量發(fā)展之路。

第二，形成從底線思維到高線牽引的發(fā)展導(dǎo)向。長(zhǎng)三角一體化發(fā)展必須明確不可逾越的底線，以及需要共同遵守的原則，保護(hù)好不可復(fù)制的資源。但底線不是保障最低水平的“低線”，而是在確保資源環(huán)境及運(yùn)行安全、實(shí)現(xiàn)功能轉(zhuǎn)型升級(jí)、提升品質(zhì)活力等高要求、高標(biāo)準(zhǔn)下的“高線”?！案呔€牽引”的關(guān)鍵是建立一個(gè)基于核心價(jià)值的功能體系。世界級(jí)城市群和都市圈主要圍繞全球城市核心功能構(gòu)建多中心的功能布局，有助于推動(dòng)區(qū)域內(nèi)的均衡發(fā)展和可持續(xù)增長(zhǎng)。長(zhǎng)三角應(yīng)基于核心功能，將各個(gè)城市放在全球功能網(wǎng)絡(luò)中尋找坐標(biāo)，明確在區(qū)域中的角色定位與發(fā)展方向，從而攜手共建更高水平分工協(xié)作的世界級(jí)城市群，重點(diǎn)關(guān)注生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、科技創(chuàng)新、智能制造、航運(yùn)貿(mào)易、文化交流等維度的能力建設(shè)。

第三，聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵地區(qū)強(qiáng)化行動(dòng)協(xié)同，破解長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的深層次瓶頸問(wèn)題。一方面，全面對(duì)標(biāo)世界六大城市群，深度開(kāi)展多維度比較，研判對(duì)發(fā)展最具決定性的因素，認(rèn)清長(zhǎng)三角所處的發(fā)展階段和存在的不足。世界級(jí)城市群的發(fā)展與全球產(chǎn)業(yè)革命和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移息息相關(guān)，轉(zhuǎn)型成功的城市群通常把科技創(chuàng)新擺在第一位。如日本太平洋沿岸城市群已經(jīng)成為科技創(chuàng)新領(lǐng)域的多項(xiàng)冠軍。在1990年代地產(chǎn)泡沫破裂后，日本提出“科學(xué)技術(shù)創(chuàng)造立國(guó)戰(zhàn)略”，以科技創(chuàng)新為日本經(jīng)濟(jì)提供增長(zhǎng)點(diǎn)。東京—橫濱連續(xù)8年位列全球科技集群第1位。全球PCT專利申請(qǐng)量前50機(jī)構(gòu)中，有15家日本企業(yè)，申請(qǐng)總量占25%。而長(zhǎng)三角在基礎(chǔ)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入、每萬(wàn)人專利數(shù)方面都存在較大差距。在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)期，長(zhǎng)三角三省一市要共同努力建設(shè)具有世界影響力的產(chǎn)業(yè)集群，進(jìn)一步集聚高端要素與核心功能，共建創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，聚焦前沿關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，加強(qiáng)科研成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)應(yīng)用，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，培育和吸引全球頂級(jí)企業(yè)。另一方面，識(shí)別影響“一體化”和“高質(zhì)量”的關(guān)鍵區(qū)域，因地制宜制定策略建議。借鑒世界級(jí)城市群依托核心驅(qū)動(dòng)、腹地協(xié)同、以圈帶群實(shí)現(xiàn)繁榮發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，長(zhǎng)三角應(yīng)處理好區(qū)域內(nèi)部各都市圈和戰(zhàn)略地區(qū)的相互關(guān)系，繼續(xù)保持龍頭帶動(dòng)并各揚(yáng)所長(zhǎng)。一是以上海大都市圈加快建成具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市圈，代表中國(guó)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)上海“五個(gè)中心”核心功能在大都市圈內(nèi)統(tǒng)籌布局。二是推動(dòng)南京、杭州、合肥等都市圈協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、差異化發(fā)展，統(tǒng)籌空間資源配置、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和重要功能布局。三是關(guān)注江河湖蕩、丘陵山地、近海沿岸等跨界自然和文化資源富集的戰(zhàn)略地區(qū)與生態(tài)敏感地區(qū)，推動(dòng)區(qū)域生態(tài)價(jià)值和文化價(jià)值轉(zhuǎn)化，充分發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)能作用。

第四，創(chuàng)新體制機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)同治理。在世界級(jí)城市群的發(fā)展演進(jìn)中，規(guī)劃政策引導(dǎo)和協(xié)同治理機(jī)制建設(shè)至關(guān)重要。例如，歐盟整體架構(gòu)對(duì)于歐洲西北部協(xié)同發(fā)展影響深遠(yuǎn)，在區(qū)域凝聚力戰(zhàn)略下，通過(guò)“空間規(guī)劃—貨幣基金—監(jiān)測(cè)平臺(tái)—法規(guī)機(jī)制”等組合政策工具，構(gòu)建系統(tǒng)性協(xié)同制度保障，以支持多元、復(fù)雜、綜合的跨界協(xié)調(diào)議題。其中，跨境協(xié)作計(jì)劃INTERREG支撐了跨國(guó)、跨區(qū)域、跨境等不同尺度和不同領(lǐng)域的跨界協(xié)同；泛歐洲網(wǎng)絡(luò)TENs的建設(shè)有力支撐了運(yùn)輸、能源和電信一體化。又如，針對(duì)北美五大湖地區(qū)水污染問(wèn)題和生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，美國(guó)和加拿大兩國(guó)共同開(kāi)展逾百年的協(xié)同治理，搭建了從理念、契約、組織保障、行動(dòng)到監(jiān)測(cè)等一套全面系統(tǒng)的治理框架，取得了較好成效。由此可見(jiàn)，長(zhǎng)三角要因地制宜，通過(guò)機(jī)構(gòu)調(diào)整、基金設(shè)立、規(guī)劃編制、項(xiàng)目合作、監(jiān)測(cè)評(píng)估等舉措，構(gòu)建有效的協(xié)同治理機(jī)制。對(duì)于存在較多矛盾瓶頸的跨界治理問(wèn)題，在形成共識(shí)的基礎(chǔ)上，更要保持長(zhǎng)久定力，予以推進(jìn)解決。

面對(duì)未來(lái)愈加復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)，充分借鑒世界級(jí)城市群的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，長(zhǎng)三角地區(qū)需要穿越周期，強(qiáng)化多層次協(xié)同發(fā)展，同時(shí)保持戰(zhàn)略定力，科學(xué)地識(shí)變應(yīng)變。具體來(lái)說(shuō)，關(guān)鍵是要加大科技創(chuàng)新的投入力度，產(chǎn)生持久效益，保持長(zhǎng)期活力；城、圈、群協(xié)同發(fā)展形成合力，通過(guò)交通鏈接、生態(tài)賦能、文化發(fā)展和城鄉(xiāng)融合等處理好區(qū)域內(nèi)部增長(zhǎng)和收縮的關(guān)系；結(jié)合不同發(fā)展階段、不同領(lǐng)域建立有用而持續(xù)的治理機(jī)制，并保持久久為功的定力；針對(duì)創(chuàng)新連綿化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、發(fā)展綠色化和生產(chǎn)生活方式多元化等趨勢(shì)，做好提前部署和應(yīng)對(duì)。

統(tǒng)籌科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，

推進(jìn)長(zhǎng)三角更高質(zhì)量發(fā)展

阮 青

上海市政協(xié)常委，經(jīng)濟(jì)和金融委員會(huì)常務(wù)副主任，上海全球城市研究院院長(zhǎng)

長(zhǎng)三角一體化發(fā)展是重要的國(guó)家戰(zhàn)略。發(fā)展規(guī)劃應(yīng)發(fā)揮戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，空間規(guī)劃應(yīng)配置好空間方案，兩者相互融合、相得益彰。當(dāng)前為應(yīng)對(duì)外部沖擊和經(jīng)濟(jì)下行壓力實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，空間規(guī)劃應(yīng)審時(shí)度勢(shì)、靈活應(yīng)變，做好創(chuàng)新事項(xiàng)的發(fā)起者、各類主體的組織協(xié)調(diào)者、空間要素的保障者，更充分、更好地釋放規(guī)劃生產(chǎn)力。

長(zhǎng)三角一體化已經(jīng)從扎實(shí)推進(jìn)進(jìn)入深化推進(jìn)的重要轉(zhuǎn)段階段，習(xí)近平總書記要求長(zhǎng)三角建設(shè)3個(gè)“共同體” ，即科技創(chuàng)新共同體、產(chǎn)業(yè)協(xié)同共同體、區(qū)域發(fā)展共同體。黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》中指出，長(zhǎng)三角、京津冀、粵港澳要成為國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力源。我認(rèn)為長(zhǎng)三角應(yīng)建設(shè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展區(qū)域集群，繼續(xù)為國(guó)家構(gòu)建新發(fā)展格局贏得戰(zhàn)略主動(dòng)。在中國(guó)崛起、大國(guó)博弈加快的新形勢(shì)下，長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)應(yīng)從基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通走向科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的跨區(qū)域協(xié)同。在具體路徑方面，習(xí)近平總書記在深入推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展座談會(huì)上指出要“四個(gè)統(tǒng)籌”，即統(tǒng)籌科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，統(tǒng)籌龍頭帶動(dòng)和各揚(yáng)所長(zhǎng)，統(tǒng)籌硬件聯(lián)通和機(jī)制協(xié)同，統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)保和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。上海應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮龍頭帶動(dòng)作用，與蘇、浙、皖各揚(yáng)所長(zhǎng)，共同打造“大水養(yǎng)大魚”的環(huán)境，培養(yǎng)和打造世界一流企業(yè)，形成具有世界影響力的產(chǎn)業(yè)集群。

長(zhǎng)三角在科技創(chuàng)新方面已形成“四梁八柱”體系，成立了長(zhǎng)三角科技創(chuàng)新共同體工作專班、長(zhǎng)三角國(guó)家技術(shù)創(chuàng)新中心，以及一系列機(jī)構(gòu)匯聚創(chuàng)新資源、創(chuàng)新主體，構(gòu)建創(chuàng)新平臺(tái)和創(chuàng)新生態(tài)。長(zhǎng)三角創(chuàng)新成果豐碩，獲得國(guó)家科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)等三大獎(jiǎng)項(xiàng)的占比接近50%。現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系在長(zhǎng)三角加快建設(shè)，總體呈現(xiàn)出5大特點(diǎn)。一是體量大。2023年，長(zhǎng)三角地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)增加值達(dá)12.13萬(wàn)億元，占全國(guó)比重上升為25.1%。3大先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中，集成電路產(chǎn)業(yè)規(guī)模在全國(guó)占比為60%，且人才、資本供應(yīng)鏈服務(wù)等已向全國(guó)外溢；生物醫(yī)藥和人工智能產(chǎn)業(yè)規(guī)模分別在全國(guó)占比為1/3；汽車占比為1/4，新能源汽車和零部件占比接近40%。二是門類全。長(zhǎng)三角不僅是我國(guó)產(chǎn)業(yè)門類集中度最高的地區(qū)，還形成了產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢(shì)。在工業(yè)和信息化部公布的80個(gè)“國(guó)家先進(jìn)制造業(yè)集群”中，長(zhǎng)三角上榜24個(gè)，在數(shù)量上領(lǐng)跑全國(guó)，而且協(xié)同效應(yīng)凸顯。三是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)豐富。長(zhǎng)三角一二三產(chǎn)占比分別為3.8%、41%、55.2%，呈現(xiàn)“一穩(wěn)、三增、二提升”的特點(diǎn)，“上天入?！敝卮笱b備、生產(chǎn)性制造業(yè)和服務(wù)業(yè)都特別強(qiáng)。四是開(kāi)放度高。長(zhǎng)三角已深度融入全球產(chǎn)業(yè)分工和布局體系，外資、合資、國(guó)有、民營(yíng)等各類所有制經(jīng)濟(jì)充分競(jìng)爭(zhēng)、均衡發(fā)展。五是主體強(qiáng)。落地長(zhǎng)三角的世界500強(qiáng)企業(yè)占全國(guó)1/5，中國(guó)民營(yíng)500強(qiáng)企業(yè)占全國(guó)近1/2，高新技術(shù)企業(yè)占全國(guó)30%，獨(dú)角獸企業(yè)占全國(guó)40%。長(zhǎng)三角作為全國(guó)強(qiáng)勁活躍的增長(zhǎng)極功能也在不斷鞏固提升。

長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略的深入實(shí)施，需要統(tǒng)籌科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。一是要進(jìn)一步強(qiáng)化長(zhǎng)三角創(chuàng)新策源能力。長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)活躍度高、連通性強(qiáng)，與全球領(lǐng)先城市群相比，在基礎(chǔ)研究和應(yīng)用孵化環(huán)節(jié)還有差距。全球創(chuàng)新策源城市集聚在極少數(shù)城市，分布極不均勻，呈現(xiàn)出“高高聳立，錐形分布”的特點(diǎn)。世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織（WIPO）主導(dǎo)的全球創(chuàng)新指數(shù)（Global Innovation Index）科技集群長(zhǎng)三角城市排名穩(wěn)步上升。2023年上?！K州超越圣何塞—舊金山集群首次躋身世界第5位。未來(lái)，長(zhǎng)三角要增強(qiáng)沿滬寧線、G60科創(chuàng)走廊中心城市和科技創(chuàng)新資源集聚城市之間的合作，完善“一廊一帶多中心”區(qū)域創(chuàng)新布局，加強(qiáng)高?？鐚W(xué)科基礎(chǔ)研究協(xié)同創(chuàng)新，進(jìn)一步攥指成拳提升城市科技集群的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。二是要加強(qiáng)跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同布局。長(zhǎng)三角各城市應(yīng)加強(qiáng)未來(lái)產(chǎn)業(yè)的協(xié)同布局，聚焦人形機(jī)器人、腦機(jī)接口、元宇宙、第六代移動(dòng)通信、量子科技、原子級(jí)制造、深?？仗扉_(kāi)發(fā)等領(lǐng)域，突破一批關(guān)鍵核心技術(shù)，形成一批標(biāo)志性產(chǎn)品、取得一批標(biāo)志性成果；加快重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，如汽車、機(jī)器人的突破，積極改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，做強(qiáng)長(zhǎng)三角世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群。三是要促進(jìn)跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作。從長(zhǎng)三角的實(shí)踐來(lái)看，基本方式可以歸納為以下6種：中心外溢型，如在嘉昆太地區(qū)，汽車、電子信息產(chǎn)業(yè)形成了以上海嘉定為中心外溢至周邊的緊密合作的產(chǎn)業(yè)集群。飛地型，包括以上海企業(yè)為主導(dǎo)在長(zhǎng)三角部分城市建設(shè)園區(qū)的正向飛地模式，以及長(zhǎng)三角其他城市在上海建設(shè)研發(fā)中心，用好上海的科技、人才方面的資源，為本地招商引資的反向飛地模式?！扒把泻筠D(zhuǎn)”型，以生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)為代表，研發(fā)環(huán)節(jié)在上海，轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)則在上海郊區(qū)或長(zhǎng)三角其他城市，發(fā)揮兩地資源優(yōu)勢(shì)，形成雙向發(fā)展路徑?？鐓^(qū)園區(qū)合作型，中新蘇滁高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)是蘇州工業(yè)園區(qū)走出江蘇省實(shí)行市場(chǎng)化合作共建的開(kāi)發(fā)園區(qū)，以“開(kāi)發(fā)公司+管委會(huì)”的雙主體運(yùn)營(yíng)模式，蘇滁兩地通過(guò)股份合作，形成利益共同體；建立“一會(huì)兩委”工作機(jī)制，定期召開(kāi)開(kāi)發(fā)公司、管委會(huì)聯(lián)席會(huì)議，成立招商引資工作委員會(huì)和規(guī)劃審批工作委員會(huì)，堅(jiān)持重大事項(xiàng)共同協(xié)商、共同決策。企業(yè)聯(lián)盟型，這是國(guó)外跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作比較常用的方式，對(duì)標(biāo)美國(guó)波士華生物醫(yī)藥集群，企業(yè)聯(lián)盟不僅在研發(fā)環(huán)節(jié)展開(kāi)合作，還在采購(gòu)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)利益共享。長(zhǎng)三角企業(yè)家聯(lián)盟聯(lián)合，積極推進(jìn)跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈供需對(duì)接、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和政策協(xié)同；長(zhǎng)三角重點(diǎn)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)盟加強(qiáng)了長(zhǎng)三角產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)同，打造自主可控、安全高效并為全國(guó)服務(wù)的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。行業(yè)協(xié)會(huì)型，在上海一些制造業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)其服務(wù)范圍已擴(kuò)展到市域之外，建立長(zhǎng)三角行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)作機(jī)制，搭建產(chǎn)業(yè)鏈上下游對(duì)接合作平臺(tái)，推動(dòng)高質(zhì)量招商引資和高標(biāo)準(zhǔn)人才培養(yǎng)。四是要做好要素保障和政策協(xié)同。在規(guī)劃對(duì)接方面，共同制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入目錄；在標(biāo)準(zhǔn)共建方面，推動(dòng)跨區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立、支持跨區(qū)域產(chǎn)品與服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化；在政策協(xié)同方面，加強(qiáng)“首臺(tái)套”政策協(xié)同，著力解決跨區(qū)域支持對(duì)象、支持標(biāo)準(zhǔn)、支持方式不統(tǒng)一的問(wèn)題，圍繞企業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移、跨行業(yè)聯(lián)合，探索建立利益共享機(jī)制等。

發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性作用，

推動(dòng)上海大都市圈跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

張尚武

中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)常務(wù)理事，同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授，上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)

城市群和都市圈是國(guó)家發(fā)展的動(dòng)力源和增長(zhǎng)極，需要積極發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略形成疊加效應(yīng)。在完善國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃體系背景下，如何發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃在推動(dòng)跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用發(fā)展，是一個(gè)值得深入探討的課題。

培育上海大都市圈有兩個(gè)重要探索目標(biāo)，一是以都市圈為載體探索中國(guó)式現(xiàn)代化引領(lǐng)示范，二是探索中國(guó)特色的大都市圈規(guī)劃治理模式。上海大都市圈國(guó)土空間規(guī)劃有3個(gè)關(guān)注視角。首先，在戰(zhàn)略上要理解上海大都市圈未來(lái)在國(guó)家戰(zhàn)略格局中的作用，謀劃新發(fā)展格局。其次，在空間上要抓兩個(gè)關(guān)鍵詞，“高質(zhì)量”和“一體化”，促進(jìn)都市圈實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的同城化發(fā)展。最后在治理上要思考跨區(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃的作用。

一、上海大都市圈的戰(zhàn)略使命

從現(xiàn)實(shí)與挑戰(zhàn)來(lái)看，第一，上海大都市圈是國(guó)家現(xiàn)代化戰(zhàn)略的重要承載區(qū)，面向未來(lái)需要更高層次開(kāi)放、更高質(zhì)量發(fā)展和更突出的安全韌性。第二，上海大都市圈是高度城市化和城鄉(xiāng)一體化的地區(qū)，特大與超大城市聚集，需要全面加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展能力，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。第三，上海大都市圈是我國(guó)乃至全球重要的經(jīng)濟(jì)中心，產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、創(chuàng)新鏈的要素活躍，需要全面加強(qiáng)跨區(qū)域科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力。第四，上海大都市圈自然本底得天獨(dú)厚，面臨生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力與綠色雙碳轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)，未來(lái)發(fā)展方向一定要綠色低碳。第五，上海大都市圈文化持續(xù)繁榮、歷史與現(xiàn)代交相輝映，擔(dān)負(fù)著面向未來(lái)、塑造中華文明新形態(tài)的責(zé)任。從這些方面既體現(xiàn)了上海大都市圈具備了中國(guó)式現(xiàn)代化的基本特征和發(fā)展基礎(chǔ)，但也還存在著很多需要提升或補(bǔ)足的方面。

“構(gòu)建具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化大都市圈”是上海大都市圈建設(shè)的共同愿景。對(duì)照中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的要求，上海大都市圈肩負(fù)著引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，主要是在3個(gè)領(lǐng)域：一是“更具國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力”，這是國(guó)家賦予上海大都市圈的歷史使命。一方面是創(chuàng)新，要塑造全球領(lǐng)先的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)共同體；另一方面是開(kāi)放，要在國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)中成為強(qiáng)勁的動(dòng)力樞紐。二是“更美麗”，圍繞生態(tài)、人文、韌性、安全，成為人與自然和諧共生的生態(tài)典范、水鄉(xiāng)特色詩(shī)意棲居的精神家園。三是“更具現(xiàn)代化特質(zhì)”，通過(guò)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，引領(lǐng)未來(lái)，成為中國(guó)式現(xiàn)代化和全體人民共同富裕的示范標(biāo)桿。

二、上海大都市圈協(xié)同發(fā)展的空間議題

上海大都市圈區(qū)域協(xié)同發(fā)展過(guò)程大致經(jīng)歷了4個(gè)階段：1980年代，起步階段。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，上海內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，城市功能外溢，外圍地區(qū)快速成長(zhǎng)，區(qū)域協(xié)同發(fā)展問(wèn)題尚不突出。1990年代，調(diào)整階段。國(guó)家經(jīng)濟(jì)重心全面轉(zhuǎn)向東部沿海，城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，區(qū)域聯(lián)系增強(qiáng)，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力相對(duì)有限。2000年代，快速發(fā)展階段。外向型經(jīng)濟(jì)強(qiáng)化，上海核心地區(qū)確立，要素流動(dòng)加快，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)加劇，一體化矛盾凸顯。2010年來(lái)，深入調(diào)整階段。整體面臨創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展，內(nèi)外部環(huán)境變化的歷史交匯期，地區(qū)內(nèi)部一體化發(fā)展訴求強(qiáng)烈，更重要的是這一時(shí)期長(zhǎng)三角一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，上海大都市圈的同城化發(fā)展成為發(fā)揮上海核心作用、建設(shè)長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群的重要基礎(chǔ)。

從當(dāng)前上海大都市圈跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展的矛盾和要求來(lái)看，國(guó)土空間規(guī)劃需要關(guān)注3個(gè)層面的空間議題：一是基礎(chǔ)性議題，夯實(shí)發(fā)展底板，奠定區(qū)域生態(tài)綠色和安全韌性的整體空間框架。雖然各省、市都劃定了“三區(qū)三線”，但相互之間的連通性、協(xié)調(diào)性不充分，需要加強(qiáng)“三個(gè)底色”，即生態(tài)底色、人文底色、安全底色。二是支撐性議題，加強(qiáng)跨界協(xié)同，增強(qiáng)區(qū)域一體化發(fā)展的空間支撐能力。突出體現(xiàn)在 “三張網(wǎng)”建設(shè)的重要性，即軌道交通網(wǎng)、干線航道網(wǎng)和公路網(wǎng)，通過(guò)增強(qiáng)區(qū)域聯(lián)通性促進(jìn)跨界協(xié)同。三是引領(lǐng)性議題，促進(jìn)戰(zhàn)略融合，以貫徹新發(fā)展理念和深化國(guó)家戰(zhàn)略為頂層目標(biāo)。本輪上海大都市圈國(guó)土空間規(guī)劃提出加強(qiáng) “一核四翼”的空間構(gòu)想，“一核”是指發(fā)揮好上海的引領(lǐng)作用，“四翼”即北翼長(zhǎng)江口、西翼環(huán)太湖、南翼杭州灣、東翼整個(gè)沿海的戰(zhàn)略融合與協(xié)同開(kāi)發(fā)保護(hù)，并且強(qiáng)化多中心、網(wǎng)絡(luò)化格局構(gòu)建，以及多圈層跨界協(xié)同聯(lián)動(dòng)。

三、發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性作用

首先是規(guī)劃定位。上海大都市圈國(guó)土空間規(guī)劃聚焦跨區(qū)域空間協(xié)同和實(shí)施行動(dòng)，是統(tǒng)籌跨界地區(qū)矛盾和優(yōu)化已有國(guó)土空間規(guī)劃的基本依據(jù)。其次是規(guī)劃作用?？鐓^(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃的編制是一項(xiàng)綜合性工作，不僅是協(xié)調(diào)重大項(xiàng)目的“一張底圖”，同時(shí)也是謀劃區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的行動(dòng)平臺(tái)，推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施的政策平臺(tái)，以及協(xié)商各方意圖的工作平臺(tái)。規(guī)劃本身是形成共識(shí)和行動(dòng)的過(guò)程，通過(guò)規(guī)劃編制共同探索政策機(jī)制創(chuàng)新。再次是實(shí)施機(jī)制。要以空間規(guī)劃為平臺(tái)引領(lǐng)規(guī)劃治理創(chuàng)新，包括提出協(xié)同任務(wù)，明確重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)區(qū)域的實(shí)施行動(dòng)；建立協(xié)同機(jī)制，如區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制、重大項(xiàng)目保障、實(shí)施政策創(chuàng)新、加強(qiáng)規(guī)劃約束等；加強(qiáng)一體化長(zhǎng)效機(jī)制，一方面應(yīng)加強(qiáng)CSPON平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)空間治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提升跨區(qū)域治理水平，引導(dǎo)各方共建共享，另一方面應(yīng)加強(qiáng)考核評(píng)估機(jī)制，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施的工作閉環(huán)。

四、關(guān)于都市圈同城化的學(xué)術(shù)探討

一是從規(guī)劃的角度，都市圈的同城化要考慮3個(gè)維度，即地理臨近性、功能一體化和空間治理。二是都市圈規(guī)劃范圍的界定，應(yīng)區(qū)分空間現(xiàn)象和規(guī)劃對(duì)象。空間現(xiàn)象可以依據(jù)1小時(shí)通勤圈界定，而規(guī)劃對(duì)象要與治理目標(biāo)對(duì)應(yīng)。上海大都市圈國(guó)土空間規(guī)劃提出“多尺度協(xié)同”的概念，包括3個(gè)圈層的協(xié)同任務(wù)，即緊鄰上海的跨界地區(qū)、四大戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)，以及在更大范圍與長(zhǎng)三角其他都市圈的協(xié)同聯(lián)動(dòng)區(qū)。

促進(jìn)跨界地區(qū)空間協(xié)同治理，

推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展

張 逸

上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總工程師

面向長(zhǎng)三角區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展要求，“跨界地區(qū)”是對(duì)跨越不同行政單位區(qū)域交替，需要不同行政主體統(tǒng)籌考慮更多空間問(wèn)題、協(xié)同問(wèn)題，追求高質(zhì)量同城化發(fā)展目標(biāo)下的重點(diǎn)地區(qū)。整個(gè)長(zhǎng)三角區(qū)域跨界地區(qū)有不同的層次，鄰滬跨界地區(qū)既是與上海聯(lián)系最為緊密的地區(qū)，也是協(xié)同訴求最為迫切的地區(qū)，亟待突破發(fā)展瓶頸，因地制宜，探索地方層面空間協(xié)同治理的有效路徑。

一、總體認(rèn)知

在戰(zhàn)略新使命方面，跨界地區(qū)是落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略、推進(jìn)長(zhǎng)三角高質(zhì)量一體化發(fā)展的關(guān)鍵地區(qū)，要發(fā)揮先行探路、引領(lǐng)示范、輻射帶動(dòng)作用，要探索區(qū)域協(xié)同發(fā)展新機(jī)制，要打破行政邊界，不改變現(xiàn)行的行政隸屬關(guān)系，實(shí)現(xiàn)共商共建共管共享共贏。

在治理新模式方面，跨界地區(qū)是推動(dòng)長(zhǎng)三角、上海大都市圈區(qū)域協(xié)同治理的重要單元，是“協(xié)同治理”第一線，協(xié)同要由大尺度空間向中小尺度縱深推進(jìn)。

在同城新導(dǎo)向方面，跨界地區(qū)是實(shí)現(xiàn)同城化發(fā)展的核心抓手，要推動(dòng)形成超大特大城市智慧高效治理新體系，建立都市圈同城化發(fā)展體制機(jī)制。不同行政主體要統(tǒng)籌考慮功能、交通、環(huán)境、設(shè)施等方面的銜接，以實(shí)現(xiàn)高度同城化的發(fā)展。

二、演進(jìn)特征

經(jīng)過(guò)多年的探索，鄰滬跨界地區(qū)協(xié)同已具備一定的基礎(chǔ)。一是協(xié)同動(dòng)力。從環(huán)境生態(tài)、鄰避設(shè)施等跨界沖突的被動(dòng)應(yīng)對(duì)，到生態(tài)價(jià)值和創(chuàng)新發(fā)展雙向賦能的高質(zhì)量融合，應(yīng)對(duì)跨界地區(qū)生態(tài)、交通、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)等各類協(xié)同需求的持續(xù)增長(zhǎng)，協(xié)同發(fā)展逐步成為共識(shí)，全方位的協(xié)同訴求持續(xù)強(qiáng)化。二是空間特征。空間拓展上，從快速擴(kuò)張、大規(guī)模新增走向增速趨緩、相對(duì)穩(wěn)定，多個(gè)功能復(fù)合的邊緣功能節(jié)點(diǎn)已經(jīng)形成，交通、人文、產(chǎn)業(yè)等要素持續(xù)聚集，國(guó)家級(jí)的開(kāi)發(fā)區(qū)創(chuàng)新區(qū)多，創(chuàng)新體系構(gòu)建初步顯現(xiàn)；空間利用上，北密南疏特征顯著，江蘇的鄰滬街鎮(zhèn)范圍是用地拓展的核心區(qū)域，鄰滬區(qū)縣和街鎮(zhèn)層面的藍(lán)綠空間總體比例分別約為65%和70%。三是規(guī)劃實(shí)踐。從局部響應(yīng)到系統(tǒng)謀劃，多層次的規(guī)劃傳導(dǎo)框架已搭建。10余年前，從《環(huán)淀山湖地區(qū)概念規(guī)劃》到《江蘇臨滬地區(qū)跨界銜接規(guī)劃研究》對(duì)整個(gè)區(qū)域交通設(shè)施、生態(tài)保育、產(chǎn)業(yè)空間和協(xié)商機(jī)制都做了重要探討，在不同層面上進(jìn)行系統(tǒng)性的謀劃，力求規(guī)劃上有一個(gè)完整的空間?！渡虾４蠖际腥臻g協(xié)同規(guī)劃》探索以編制組織創(chuàng)新促進(jìn)區(qū)域空間協(xié)同治理的路徑，搭建分層次的空間傳導(dǎo)框架。主動(dòng)編制3個(gè)跨界城鎮(zhèn)圈（安亭—花橋—白鶴、楓涇—新浜—嘉善—新埭、東平—海永—啟?。┛臻g協(xié)同規(guī)劃，側(cè)重功能銜接、交通對(duì)接、環(huán)境共治、設(shè)施共商和機(jī)制協(xié)調(diào)等5個(gè)方面。《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國(guó)土空間總體規(guī)劃》則突出生態(tài)綠色的發(fā)展理念，體現(xiàn)“多規(guī)合一”的改革思路。四是治理機(jī)制。從基層實(shí)踐到頂層設(shè)計(jì)，多樣化的協(xié)同機(jī)制日趨成熟?？臻g協(xié)同治理的在地化、自主性實(shí)踐涌現(xiàn)，形成專項(xiàng)聯(lián)盟、實(shí)體化運(yùn)營(yíng)、毗鄰黨建等形式多樣的合作模式。示范區(qū)在理事會(huì)、執(zhí)委會(huì)和企業(yè)管理整體架構(gòu)下，形成了一系列的創(chuàng)新成果創(chuàng)新機(jī)制，真正做到了“一張藍(lán)圖、一個(gè)平臺(tái)、一個(gè)主體、一套標(biāo)準(zhǔn)、一體化治理模式”?？缃绲貐^(qū)空間協(xié)同治理演進(jìn)歷程，政策背景上，從快速城鎮(zhèn)化時(shí)期基層的探索到現(xiàn)在高質(zhì)量下的更多頂層設(shè)計(jì)；規(guī)劃應(yīng)對(duì)上，從自主謀劃到以國(guó)土空間規(guī)劃為核心的實(shí)踐創(chuàng)新；治理邏輯上，從問(wèn)題驅(qū)動(dòng)、互相博弈的模式到多目標(biāo)下的多方協(xié)商的思維。

三、主要困境

一是價(jià)值層面，兩省一市基于自身的空間發(fā)展導(dǎo)向，對(duì)跨界地區(qū)的價(jià)值定位存在結(jié)構(gòu)性差異，造成兩側(cè)發(fā)展訴求不同，制約區(qū)域共同體的構(gòu)建。二是空間層面，局部地區(qū)存在空間連綿和單側(cè)貼邊發(fā)展、空間環(huán)境相對(duì)消極的情況，空間品質(zhì)差異制約區(qū)域功能品質(zhì)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。三是機(jī)制層面，既有模式多以戰(zhàn)略框架協(xié)議和輪值會(huì)議制度等為主，效力有限，難以在重大問(wèn)題協(xié)調(diào)上發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，利益共享—風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制仍不成熟，而“示范區(qū)模式”的推廣面臨較高行政成本的挑戰(zhàn)，協(xié)同機(jī)制局限，制約治理的有效執(zhí)行。

四、路徑思考

在區(qū)域協(xié)同的發(fā)展共識(shí)下，國(guó)內(nèi)外跨界地區(qū)協(xié)同均已從基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)接進(jìn)入高質(zhì)量融合階段，從項(xiàng)目協(xié)同到全方位協(xié)同，從規(guī)劃政策文件到行動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施，從對(duì)話協(xié)同到利益共同體構(gòu)建的實(shí)踐探索日趨豐富。在國(guó)內(nèi)，粵港澳、京津冀等針對(duì)跨界地區(qū)，開(kāi)展總體性的空間發(fā)展謀劃；國(guó)際上，歐盟地區(qū)通過(guò)“空間規(guī)劃—貨幣激勵(lì)—信息平臺(tái)—法規(guī)機(jī)制”等組合工具，構(gòu)建多位一體的協(xié)同保障，以支持多元、復(fù)雜、綜合的跨界地區(qū)協(xié)調(diào)議題。借鑒國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)做法，鄰滬跨界地區(qū)需要在既有空間格局相對(duì)穩(wěn)定、協(xié)同框架相對(duì)完整、跨界治理持續(xù)深化的情況下，抓住3個(gè)核心問(wèn)題：一是價(jià)值目標(biāo)方面，推動(dòng)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向和模式重構(gòu)。目標(biāo)導(dǎo)向上，共筑格局、共保底線、共享發(fā)展、共塑標(biāo)準(zhǔn)?？臻g結(jié)構(gòu)上，圍繞生態(tài)綠色創(chuàng)新的共同要求，強(qiáng)化城鎮(zhèn)和生態(tài)的有機(jī)共生，基于區(qū)域功能網(wǎng)絡(luò)協(xié)同的總體定位，共塑區(qū)域性價(jià)值節(jié)點(diǎn)。空間模式上，強(qiáng)調(diào)資源要素的協(xié)同配置，變被動(dòng)貼邊為主動(dòng)引導(dǎo)，推進(jìn)資源要素的整合優(yōu)化。二是空間策略方面，聚焦系統(tǒng)銜接和差異引導(dǎo)。要素協(xié)同上，底線性要素突出管控剛性，強(qiáng)化邊界管控，系統(tǒng)性要素突出管控層次性，強(qiáng)化統(tǒng)籌布局和跨界銜接。分區(qū)施策上，針對(duì)跨界協(xié)同單元，明確協(xié)同目標(biāo)和重點(diǎn)，強(qiáng)化“一單元一規(guī)劃”的差異化、精細(xì)化引導(dǎo)。分類指引上，探索以更新型、新增型、生態(tài)型等共治單元促進(jìn)協(xié)同，在用地結(jié)構(gòu)、功能、風(fēng)貌品質(zhì)上進(jìn)行重點(diǎn)協(xié)調(diào)。三是制度設(shè)計(jì)方面，兼顧柔性治理與剛性管控。一方面，加強(qiáng)支撐柔性空間治理的制度設(shè)計(jì)，通過(guò)激勵(lì)性政策、搭建平臺(tái)等方式，完善不同層級(jí)、多元主體之間的互動(dòng)渠道，賦權(quán)基層治理。另一方面，探索通過(guò)空間規(guī)劃法定平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)跨界地區(qū)共識(shí)的逐層細(xì)化，在土地資源配置、規(guī)劃編制管理、重大項(xiàng)目保障等方面，為跨界空間管控提供法定依據(jù)。

協(xié)同發(fā)展，本質(zhì)上是個(gè)改革命題?？缃绲貐^(qū)協(xié)同最關(guān)鍵的是深化拓展一體化制度創(chuàng)新。需要共同探索跨區(qū)域空間協(xié)同的路徑、方法、經(jīng)驗(yàn)，凝聚共識(shí)、解決問(wèn)題、協(xié)調(diào)行動(dòng)，并不斷推動(dòng)構(gòu)建創(chuàng)新的治理平臺(tái)，更好支撐國(guó)家戰(zhàn)略的落實(shí)。

本文來(lái)源：上海城市規(guī)劃雜志公眾號(hào)，詳情請(qǐng)關(guān)注《上海城市規(guī)劃》2025年第1期《“共繪藍(lán)圖·新質(zhì)協(xié)同”規(guī)劃筆談》

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