改革主要是地方的自選動作

新修的高鐵站在半山腰上，干凈、開闊。走出潔白LED燈籠罩的大廳，濕潤的空氣撲面而來。半舊的公交車停在車站正門口，車票一元。

這是一個中部省份人口最少的縣，常住人口堪堪超過10萬，轄區內八成以上都是山地。

“溪流如弓背，山路如弓弦。”沈從文描述《邊城》的開篇，同樣適用此地。農居錯落著依山而建，不遠處的茶山層巒疊翠，從高處看來，就像一座立體的城。

△ 河流蜿蜒而過包裹著小縣，但如今正值枯水期。

彎過弓弦，沿著鄉道駛上縣里最大的馬路。 “全縣只有一個紅綠燈”，老街坊愛拿這句話調侃縣城的小。 直到四年前高鐵大道建成，第二個紅綠燈才替代了執崗的交警。

農歷二月初八那一天，第一個紅綠燈不遠處有個大集，綿延幾里的集市熱鬧擁擠，殺雞賣菜，補牙剪發。當地人愛背背簍，裝滿忙碌或安逸的鄉土生活。

硬幣的另一面是，小縣面臨著財政缺口、人口流失、產業單一等問題。于是，該縣在去年開啟人口小縣機構改革試點，機構限額從33個調整為23個、核減科級領導職數55名，縣級議事協調機構由271個減至21個，精簡率達92%。

這個人口小縣瞬間匯聚不少目光。但在波瀾之下，這場改革會給小縣帶來哪些變化？

△ 趕集的人們

縣級議事協調機構精簡率達92%

位于省內西北部，這個被山地包圍的小縣人口著實不多。2024年年末，戶籍人口14.8萬人，常住人口10.48萬人，是該省人口最少的縣。

在全國，常住人口少于10萬人只有246個縣。

這個小縣以茶葉聞名，一出高鐵站，就能看到相關的宣傳大字。但茶葉幾乎是這個縣唯一的產業。2024年，全縣實現地區生產總值35.48億元，較前一年增長2.1%，也是全省GDP最低的縣。

△ 當地的茶山

“麻雀雖小，五臟俱全，機構和財政供養的人員不少。”

當地媒體曾說，在這個人口小縣，在編人員占常住人口的比例達3.93%，高于全省平均水平。財政供養能力不足、財政供養人員多、機構“小、散、弱”現象突出。

走在縣城內，各個政府大院的存在感確實尤其強。在這里，個體經濟繁榮，但大公司并不多，面積相對較大的廠區不是茶廠就是政府機關。穿過縣城的公交1路，多數站名都以機關單位命名。

今年年初，該縣縣委書記在接受媒體采訪時提到，2024年，該縣挑起了全省人口小縣機構改革試點的重任，全縣機構限額由改革前33個調整為23個、核減科級領導職數55名，產業園區編制、科級領導職數分別精簡69.2%、83.3%，縣級議事協調機構由271個減至21個，精簡率達92%。

但更具體的內容無從得知。時代周報記者致電該縣宣傳部詢問，對方表示按照上級要求，這些內容目前保密，拒絕接受采訪。

時代周報記者對比了縣人民政府官網的政府機構設置，在本輪機構改革中，至少包括城鄉建設和交通運輸局合并為縣城鄉建設和交通運輸局，民政局和人力資源社會保障局合并為縣民政和人力資源社會保障局，農業農村局和水利局合并為縣農業農村水利局。

“改革主要涉及的是領導，局少了，局長就少了，領導職位上有點調整，可能退休后待遇上有點變化，但工作還是那些工作。”當地一名在編人員龍蒙（化名）告訴時代周報記者。

或許，山水鍛造了當地人的生活態度，“卷”似乎不是當地人熱衷的工作方式。

“身邊朋友也有考公的，但難度挺大的。本地找工作的話，工資比較低，一般就兩三千，有些比較佛系的就留在家鄉，做自媒體、直播還挺多的。這里的生活很悠閑，肯德基都開了，也有了高鐵，但更多的年輕人還是選擇外出打工。”

本地人燕燕是00后，在畢業后并沒有立刻上班，在網上做約拍。

△ 健身操場上，有當地人的夜生活。

機構改革并沒有給普通人的生活帶來什么變化。對于是否會節省財政開支，龍蒙也沒有給出肯定的答案。他所在的單位合并成農業農村水利局后，工作也沒有顯著變化。

反倒是，由于合并后人數太多，原本的辦公室坐不下，合署辦公也不現實，甚至考慮要蓋個新房。“開大會的時候，兩個局合在一起兩百多號人，原本局里坐不下，現在只能外借地方開會。”龍蒙說。

裁撤精簡率達到92%的縣級議事協調機構，按照根據中央機構編制委員會的定義，是指為了完成某項特殊性或臨時性任務而設立的跨部門的協調機構，例如掃黑除惡專項斗爭領導小組、整治養老詐騙專項行動領導小組等。

實際上在近年，這個中部省份多地都撤銷了議事協調機構。

去年8月，該省另一個縣政府撤銷鄉鎮設置的各類議事協調機構超1400個。省內多地在撤銷議事協調機構的通知中，也都指出“鄉鎮一級不再設議事協調機構”。

這么看來，前述的省內人口最小縣減少250個縣級議事協調機構也并不是孤例，且協調機構并不涉及編制調整，大多屬于臨時機構，改革壓力相對較小。

97個人口小縣推進機構改革

正如縣級議事協調機構在各地面臨廣泛裁撤，人口小縣機構改革在多地上演。

這一輪機構改革主要從山西開始。2020年4月，根據山西省委部署要求，以“大部制、扁平化”為原則，機構改革在河曲和浮山兩個試點縣開展。改革后，河曲縣財政供養人員比例由32：1提高到40：1，黨政機構由36個精簡為22個。

常住人口8.8萬的婁煩縣公布的改革結果更直接：根據山西婁煩縣委組織部2023年1月的發布，其圓滿完成53個涉改單位掛牌工作，整合撤并33個單位，精簡人員編制341名，下沉鄉鎮人員編制56名，節約人員經費3410余萬元、運行經費約990萬元。

此后，青海、內蒙古、安徽、湖南等省份陸續開展經驗學習或推進試點。中央編辦主任披露，在97個人口小縣開展機構改革，取得了初步成效。

△ 由于人口持續流出，縣里多家幼兒園已經關閉。

根據西北政法大學法治學院教授汪世榮總結，本輪人口小縣機構優化改革的主要舉措包括機構合并、人員精簡、服務提升三方面，服務提升主要指加強鄉鎮、街道工作，推進編制資源下沉。

“人口小縣機構優化改革的初衷，不外乎減少行政開支、提高行政效率，將黨委和政府的一些職能相同或相近的部門合并。表面是精簡機構精簡人，但追求的目的是高效、便捷和公平公正。”他在文章中寫到。

除了提升行政效率，減少財政開支更是改革的核心目標。

回看山西改革的初衷，源于2019年年底時任山西省委主要領導在基層調研時，發現全省人口小縣普遍存在一些共性問題：

財政供養入不敷出，財政支出主要依靠政府轉移支付；

從人口與編制比看，財政供養人員比例不是很合理；

黨政機關和事業單位人浮于事，普遍存在“等、靠、要”的思維慣性。

例如河曲縣，2021年財政預算收入10.6億元，預算支出19.5億元。其中用于財政供養人員支出6.7億元，包括在職人員工資、社保、績效支出5.8億元，補貼離退休人員支出0.9億元。

財政支出流向何處

前述中部省份人口最小縣的財政狀況也類似。

根據2023年度的縣一般公共預算收入及支出決算總表，2023年，該縣全年收入合計2.36億元，支出23.22億元，財政缺口達到20.86億元。同年，該縣機關工資福利支出3.86億元。

根據當地的2024年財政預算調整收支平衡簡表，2024年預計支出22.9億元，較2023年只是略有縮減。

財政支出都投向何處？民生是支出大頭。2023年，教育、文化體育與傳媒、社會保障和就業、衛生健康、農林水事務、住房保障等六項民生支出占一般公共預算支出的59%。

在當地大力支持建設的舉重運動學校，學生食宿學費全免，今年學校收到的生活補助又將提高約四成；

在縣內的其中一個村，投資200余萬元的冷鏈物流中心尚在建設中，將幫助當地農業發展；

正值櫻花季，當地重金打造的旅游景區落英繽紛，不收門票，也沒有商業設施。游客不多，大半是在此約拍、直播的人們。

△ 縣內舉重學校的訓練場地，是近年新修建的。

機構改革的成效尚未體現在財政中。現如今，這個人口小縣的財政收入依賴上級補助。2023年全年獲得上級補助收入19.03億元，對轉移支付的依賴度超過八成以上。

“現在一個突出的問題是，在財政收支緊平衡的情況下，必然會產生像這個中部省份這樣的地方，希望減少財政壓力，找個地方做精簡機構的地方試點。”

國民經濟研究所副所長、中國經濟體制改革研究會常務理事王小魯在接受時代周報記者采訪時直言，“但是，省里的壓力和市縣的感受未必是一致的。對于部分縣來說，拿慣了上級的轉移支付，但現在突然要裁減編制，既得利益會受到很大的影響。那么在改革任務前，是想辦法交差還是真的想做到位，取決于各種因素”。

如何避免陷入怪圈？

事實上，人口小縣已經多次進行過機構改革。

復旦大學國際關系與公共事務學院教授竺乾威在文章中寫到，人口小縣大部制改革在20世紀90年代就已經發生過，比較典型的地方是陜西黃龍縣。2000年以來又有湖北隨州市的改革。

從改革的方式上講，它們共同的特點包括：都是在上級授意或進行試點的情況下展開的（黃龍縣是唯一的例外）；采用的都是大部制式的改革方式，將黨政或政府一些職能相同或相近的部門合并。

然而，改革最終的結果往往是回歸原有體制，主要原因是大部制式的改革導致了機構部門上下不對應，與單一的集中體制的組織結構體系不相稱。

△ 建造中的冷鏈物流中心

陜西黃龍縣機構改革失敗的案例曾引發諸多關注。

黃龍縣在1992年曾經歷大刀闊斧的改革，號稱“雷響三秦，雨落黃龍”，但因為“下改上不改”，工作對接、撥款中出現各種問題。僅僅兩年之后，黃龍就經歷了一個從膨脹到精簡，又從精簡到膨脹的怪圈。

到2001年，黃龍縣政府機構有308個，比改革前增加了100多個。全縣財政供養人口達到4565人，遠遠超過改革之前的3000多人。

不過，2024年7月，黃龍縣再次宣布機構改革完成。這個常住人口4.1萬人的小縣目前只有政府部門16個。

2025年全國政府工作報告中，首次提到“嚴控財政供養人員規模”，機構改革是否會推廣至更多地區引發探討，大部制改革或鄉鎮合并都是可能的路線。

最近一次的改革是福建柘榮縣。根據“寧德組工”公眾號發布，通過人口小縣機構改革，該縣減少黨政機構數量10個、股室129個，基層干部對接部門由“一對多”向“一對一”轉變。

王小魯認為，目前還需要觀察中央決策，是否準備推行大規模的改革，各地積極性不盡相同。

“目前，改革主要還是地方的自選動作，如有些省份感覺到財政壓力后探索試點，但改革措施能否繼續推行，很大程度上還要看當地有沒有那么大的決心。”

（轉載開白請添加微信，ID： rafe0101）

撰文 攝影｜ 王晨婷

編輯｜ 梁 勵

版式｜ 王晨婷

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