最高法院：政府為企業出具的《承諾函》，能否認定為保證合同？

如果《承諾函》中為實現債權提供擔保的意思明確，即使未約定主債權種類、數額、保證的方式，仍可以認定為保證合同。

閱讀提示：

政府為了吸引投資，可能會在招商引資、公開競爭性采購以及項目建設過程中向投資人承諾對項目主合同債務進行擔保，政府在此情形下出具的《承諾函》是否屬于保證合同？李營營律師團隊長期專注研究與擔保有關業務的問題，并形成系列研究成果陸續發布。本期，我們以最高人民法院處理的金融借款合同糾紛案件為例，與各位讀者分享法院審理類似案件的思路。

裁判要旨：

政府出具承諾函，若對擔保債權的意思表示明確，即使部分擔保要素約定不明，仍可認定具有保證擔保性質。政府內部人員的違法促成行為，若未影響承諾函的用印及形式合法性，且相對人善意，不影響擔保合同關系的成立。

案件簡介：

1、2015年10月27日，新鄉縣政府向工商銀行新鄉分行出具《承諾函》，承諾若飛世達公司按計劃年度歸還貸款不足時，政府財政予以補足。

2、2015年12月18日，工商銀行新鄉分行與飛世達公司簽訂《固定資產借款合同》。工商銀行新鄉分行、飛世達公司、新鄉縣政府三方簽訂《協議書》，約定新鄉縣政府為項目提供政策支持等事項。隨后，飛世達公司分三次取得5000萬元貸款。

3、2019年6月28日，飛世達公司與工商銀行新鄉分行簽訂《固定資產借款合同補充協議》，調整還款計劃。之后，飛世達公司基本停產。

4、2020年1月6日，工商銀行新鄉分行向飛世達公司發出《中國工商銀行宣布融資提前到期通知書》。

5、之后，飛世達公司未按期支付利息，工商銀行新鄉分行將飛世達公司等訴至河南省新鄉市中級人民法院，要求飛世達公司償還貸款本金、利息等，同時要求對抵押物享有優先受償權，新德公司等承擔連帶保證責任，并追加新鄉縣政府為被告，請求法院判令新鄉縣政府對飛世達公司的借款及利息承擔代為清償責任。飛世達公司提出反訴，要求工商銀行新鄉分行賠償損失50萬元并變更還款方式。

6、2020年11月4日，河南省新鄉市中級人民法院一審判決飛世達公司償還借款本金、利息等，工商銀行新鄉分行對抵押物享有優先受償權，新德公司等承擔連帶保證責任，新鄉縣政府對飛世達公司不能清償部分的三分之一承擔賠償責任，駁回工商銀行新鄉分行其他訴訟請求以及飛世達公司的反訴請求。工商銀行新鄉分行、飛世達公司、新鄉縣政府不服一審判決，向河南省高級人民法院提起上訴。

7、2021年3月1日，河南省高級人民法院二審判決駁回上訴、維持原判。新鄉縣政府以原判決認定事實缺乏證據證明、適用法律錯誤為由，向最高人民法院申請再審。

8、2021年12月10日，最高人民法院裁定駁回新鄉縣政府的再審申請。

案件爭議焦點：

新鄉縣政府出具的《承諾函》是否構成法律規定的保證？

最高人民法院裁判要點：

1、新鄉縣政府承擔擔保責任的條件已成就。

最高人民法院認為，新鄉縣政府對于飛世達公司建設新鄉家電產業園項目的招商計劃、出租規劃等事宜理應知曉，三方《協議書》對飛世達公司融資過程中各方的權利義務進行了約定，新鄉縣政府出具的《承諾函》中對擔保工商銀行新鄉分行實現債權的意思表示明確，工商銀行新鄉分行與飛世達公司簽訂的《固定資產借款合同》中明確約定了還款計劃。原審期間，各方當事人對于新鄉家電產業園項目已建成均不持異議，雖然對于招商計劃以及出租率要求的陳述不一致，但飛世達公司述稱其自2019年7、8月份開始基本停產，二審判決據此認定飛世達公司未達到招商及出租率要求，新鄉縣政府承擔擔保責任的條件已成就，并無不當。新鄉縣政府主張承諾行為所依據條件的基本事實不存在，該申請理由與本案事實不符，不能成立。

2、新鄉縣政府在《承諾函》中承諾擔保工商銀行新鄉分行實現案涉債權的意思表示明確，《承諾函》具有保證擔保性質。

最高人民法院認為，新鄉縣政府在《承諾函》中承諾擔保工商銀行新鄉分行實現案涉債權的意思表示明確，《承諾函》內容符合《中華人民共和國擔保法》第六條的規定，具有保證擔保性質。即便未約定主債權種類、數額、保證的方式等事項，亦不足以否定《承諾函》的擔保性質。新鄉縣政府稱該函只是為了飛世達公司貸款提供的一個信譽承諾和信心加成行為，不構成法律規定的擔保行為，不足為信。雖然胡封敬在促成《承諾函》出具過程中存在犯罪行為，但刑事判決已認定《承諾函》上的政府公章系按照政府用印流程加蓋并經單位主要負責人簽字認可，且無證據證明工商銀行新鄉分行對胡封敬的犯罪行為明知或應當知道，因此工商銀行新鄉分行系善意相對人，胡封敬的犯罪行為并不影響《承諾函》的對外效力，亦不影響工商銀行新鄉分行與新鄉縣政府之間保證合同關系的成立。三方《協議書》上雖無個人簽字，但有新鄉縣政府蓋章，新鄉縣政府不否認蓋章的真實性，且與《承諾函》等在案證據能夠相互印證。新鄉縣政府主張《協議書》未生效，理據不足。二審判決綜合本案訴訟成因、當事人的實際損失及各方的過錯程度，適用《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國擔保法〉若干問題的解釋》第七條規定無誤。

綜上所述，最高人民法院認為，新鄉縣政府出具的《承諾函》屬于法律規定的保證合同，二審法院認定《承諾函》無效并判令新鄉縣政府對飛世達公司不能清償的本息承擔三分之一的賠償責任并無不當。

案例來源：

《新鄉縣人民政府、中國工商銀行股份有限公司新鄉分行等金融借款合同糾紛案》[案號：最高人民法院(2021)最高法民申6176號]。

實戰指南：

1、承諾式書函是安慰函、單方允諾還是保證，不能一概而論，其性質和效果由其內容決定。當事人提供代為履行回購義務、流動性支持等類似承諾文書作為增信措施，其內容符合法律關于保證的規定，人民法院應當認定當事人之間成立保證合同關系。本期案例中，最高人民法院認為，新鄉縣政府在《承諾函》中承諾擔保工商銀行新鄉分行實現案涉債權的意思表示明確，因此《承諾函》具有保證擔保性質。新鄉縣政府作為國家機關依法不得為保證人，故案涉《承諾函》因違反法律強制性規定而無效。一審法院綜合本案訴訟成因、當事人的實際損失及各方的過錯程度，酌定新鄉縣政府對飛世達公司不能清償的本息承擔三分之一的賠償責任并無不當。在(2017)最高法民終353號案件中，最高人民法院的觀點也和本案類似，債權人在明知或應當知道法律已經明文規定禁止國家或公益法人做擔保人的情況下，還與此類主體簽訂擔保合同的，國家機關和公益法人提供的擔保無效時的賠償責任不宜過大。

2、在此，我們建議債權人在接受《承諾函》時，應當注意《承諾函》的措辭需盡可能清晰，最好能明確反映承諾人提供擔保的意思表示，避免用“負責解決”、“安排歸還”、“督促”等表述，可以明確約定承諾人在債務人未能履行到期債務時代債務人清償。債權人應對出具《承諾函》的主體資格與流程進行審查。出具《承諾函》的主體不能是國家機關、以公益為目的的事業單位、學校、幼兒園、醫院等機構，且公司對外提供擔保時，需要董事會或者股東會決議通過，否則《承諾函》很有可能會被認定為無效。

法律規定：

1、《民法典》第六百八十一條：“保證合同是為保障債權的實現，保證人和債權人約定，當債務人不履行到期債務或者發生當事人約定的情形時，保證人履行債務或者承擔責任的合同。”（本案適用的是1995年10月1日施行的《中華人民共和國擔保法》第六條）

2、《民法典》第六百八十三條：“機關法人不得為保證人，但是經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外。以公益為目的的非營利法人、非法人組織不得為保證人。”（本案適用的是1995年10月1日施行的《中華人民共和國擔保法》第八條）

3、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民法典〉有關擔保制度的解釋》第十七條第一款：“主合同有效而第三人提供的擔保合同無效，人民法院應當區分不同情形確定擔保人的賠償責任：（一）債權人與擔保人均有過錯的，擔保人承擔的賠償責任不應超過債務人不能清償部分的二分之一；（二）擔保人有過錯而債權人無過錯的，擔保人對債務人不能清償的部分承擔賠償責任；（三）債權人有過錯而擔保人無過錯的，擔保人不承擔賠償責任。”（本案適用的是2000年12月13日施行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國擔保法〉若干問題的解釋》第七條）

在檢索大量類案的基礎上，北京李營營律師團隊總結相關裁判規則如下，供讀者參考：

1、如果《承諾函》不具有承擔保證責任或代所屬企業還款之意思表示的，不構成法律意義上的保證。

案例一：《佛山市人民政府與交通銀行香港分行擔保糾紛案》[最高人民法院(2004)民四終字第5號]

最高人民法院認為，首先，從《承諾函》的內容來看，“負責解決”、“不讓貴行在經濟上蒙受損失”并無明確的承擔保證責任或代為還款的意思表示。再次，在香港交行向中亞公司和景山公司出具的授信函中，在“抵押品及法律文件”項下，除了佛山市政府的《承諾函》外，還有不動產的抵押、保證及存單的質押等，且《承諾函》均在這些授信函中被列入區別于“保證”的“其他”文件項下，這說明香港交行明知《承諾函》并非保證函。最后，從佛山市政府與香港交行之間的三次座談會會議紀要來看，香港交行從未要求佛山市政府承擔保證責任或代中亞公司、景山公司還款，佛山市政府也未作出過承擔保證責任或代企業還款的意思表示，而雙方談到的解決途徑均是政府在適當時機對企業進行資產重組，以解決原有債務。綜上，佛山市政府從向香港交行出具的書面文件上，到實際的行動上，從未有過承擔保證責任或代所屬企業還款的意思表示，其向香港交行出具的《承諾函》并不構成我國擔保法意義上的保證。

2、債權人在明知或應當知道法律已經明文規定禁止國家或公益法人做擔保人的情況下，還與此類主體簽訂擔保合同的，國家機關和公益法人提供擔保無效時承擔三分之一的賠償責任。

案例二：《湖南省高速公路管理局等與招商銀行股份有限公司深圳分行合同糾紛案》[最高人民法院(2017)最高法民終353號]

最高人民法院認為，《承諾函》因違反法律強制性規定而無效。高管局作為出具人，明知自身不具備保證人資格仍出具《承諾函》，具有過錯。而招行深圳分行作為專業的金融機構，明知高管局作為事業單位，不能成為保證人，其仍要求高管局出具《承諾函》，招行深圳分行亦存在過錯。故綜合本案成訟原因、當事人的實際損失及過錯程度，本院酌定高管局對宜連公司不能償還招行深圳分行的貸款本息455122158.5元及以3.54億元為基數按《人民幣資金銀團貸款合同》的約定計算自2016年4月23日起至付清之日的利息、罰息、復息承擔三分之一的賠償責任。

3、國家行政機關對于自己能否作為保證人應當明知，其與接受擔保的債權人對雙方之間形成的保證合同無效負有同等的過錯責任。

案例三：《石河子經濟技術開發區財政局訴中國信達資產管理股份有限公司新疆維吾爾自治區分公司等保證合同糾紛案》[最高人民法院(2017)最高法民終84號]

最高人民法院認為，本案中，開發區財政局作為國家行政機關，對于自己能否作為保證人應當明知，其與接受擔保的債權人建行石河子分行對雙方之間形成的保證合同無效負有同等的過錯責任，一審法院認為開發區財政局應當以主債務人天盛公司和擔保人建設總公司不能清償債務18753萬元的二分之一即9376.5萬元為限，承擔連帶賠償責任，并無不當，但一審判決主文表述為開發區財政局承擔連帶保證責任有誤，應當予以糾正。

專業背景介紹：李營營，北京云亭律師事務所高級合伙人，北京企業法律風險防控研究會第二屆理事會理事，畢業于中國社會科學院研究生院，民商法碩士（公司法方向），專注于民商事訴訟與仲裁、商業秘密民事與刑事、保全與執行等實務領域，在最高人民法院、各省級高級人民法院成功辦理多起重大疑難復雜案件，辦理案件標的金額超過百億元。在民事擔保業務領域，李營營律師長期帶領團隊扎根深入研究擔保與反擔保訴訟案件相關的法律問題和裁判規則。在擔保與反擔保領域，李營營律師根據長期深入研究專項領域的積累成果，形成了近百篇專業研究文章，在交出版社陸續出版成書的同時在平臺上進行發布，希望讀者能夠更多了解擔保與反擔保知識，避免使自己合法權益收到損害。同時，李營營律師辦理多件大額擔保案件，并取得良好效果。在商業秘密非訴項目方面，李營營律師團隊可以有效協助企業完成與商業秘密相關的融資、債轉等業務。李營營律師團隊深耕知識產權民事糾紛和刑事犯罪領域多年，對涉知識產權（尤其是商業秘密）相關法律問題均有深入研究。李營營律師代理的多起知識產權民事案件獲得判決的勝訴結果，代理多起客戶作為原告成功爭取法院3倍懲罰性賠償，代理客戶成功取得2.02億元賠償金額（該案是我國目前商業秘密案件中判賠金額最高的商業秘密民事案件，超過此前判賠金額最高的香蘭素案件1.59億元）代理的多起被告客戶成功爭取法院判定不構成侵權、成功解封全部查封的勝訴結果，代理多起被害企業成功啟動刑事立案、刑事追訴、成功爭取犯罪分子得到刑事處罰結果；代理多起被告人/被告單位處理的涉商業秘密犯罪刑事案件也取得了無罪、檢察院決定不予追訴的良好效果。2023年，李營營律師代理的商業秘密民事案件入選某高級人民法院知識產權白皮書。2024年4月，李營營律師全程代理的商業秘密民事案件被最高人民法院評為典型案例。2024年4月，李營營律師全程代理的另一起商業秘密民事案件（代理原告）被某省高級人民法院評為省內唯一一件判賠額最高的案件。同時，李營營律師在商業秘密體系建設領域，也具有豐富的項目經驗。協助多家企業客戶完成企業商業秘密保密體系運行情況的法律盡職調查，成功為多家企業客戶建設完善的商業秘密保密體系。在民商事爭議解決領域，李營營律師主辦大量重大疑難復雜案件，多次成功爭取法院支持客戶訴訟請求、二審改判等結果，得到眾多客戶的一致好評和肯定。在保全與執行領域，李營營律師主辦了大量難度較大的執行案件，例如：疫情封控期間，在一周內代理客戶保全被告數億現金；代理客戶成功撤銷法院凍結企業工商信息；代理客戶成功撤銷法院已經完成的拍賣行為；代理客戶成功阻擋申請執行人拍賣土地、廠房，最終爭取執行和解的圓滿效果。截至目前，李營營律師在“法客帝國”“民商事裁判規則”“保全與執行”等公眾號發表與商業秘密、公司實務、保全與執行等話題相關專業文章百余篇，多篇文章被最高人民法院和各地法院轉載，廣受業內人士好評。2022年，李營營律師結合多年來辦理大量執行審查類相關業務的經驗，以真實案例為導向，對各種業務場景下的主要法律問題、典型裁判規則、風險應對策略和解決方案建議進行類型化匯總和歸納，合著出版《保全與執行：執行異議與執行異議之訴實戰指南》。接下來，李營營律師團隊會陸續出版商業秘密訴訟實戰的相關書籍、技術合同糾紛實戰相關書籍，以更好服務客戶。