相當一個時期以來，我們往往將中國古代社會的官方與民間視為二元分立的不同空間，基層治理或被視為官方行政體系對民間社會的管理，或被視為民間社會的自治，圍繞皇權是否下縣問題爭論不休，尚未取得共識。但是，換一個視角可以發現，中國古代基層社會的官方與民間并非如西方古代中世紀那樣涇渭分明，而是同一社會空間內的交錯存在，兩者既有區別，又可互通。這一空間內的基層治理既非單一官方行政治理，亦非民間自治，而是以官方為主導，官方與民間有機銜接的整體性治理體系。這一體系所體現出的兼容性是中國古代基層治理的一大突出特色，在大一統文明發展進程中有著重要影響。

基層行政組織的兼容性

中國古代基層行政組織是基層治理的主要實施者，其基本構造就是官方行政體系與民間社會的有機結合。中國古代地方政府一般到縣為止，但縣下也設有較為完整的行政組織。戰國以來，縣下行政組織設置先后經歷秦漢鄉里制、隋唐里坊與鄉村制、宋代坊廂與都保制以及明清里甲制、保甲制等。這些基層行政組織都可涵括所有基層地域單位，編制起所有城鄉居民。不過，除秦漢等時期的鄉官外，這些基層行政組織中人并非朝廷官吏，而是來自民間，為民間較有影響的人物。如秦《尉卒律》規定的里典與里老人選是“其里公卒、士五（伍）年長而毋（無）害者”；唐代里正與坊正人選標準與秦漢一致，唐《戶令》規定：“諸里正，縣司選勛官六品以下白丁清平強干者充。其次坊正。若當里無人，聽于比鄰里簡用。”宋代所設保甲之長同樣如此，《畿縣保甲條例》規定，保長人選為“主戶有材干、心力者”，都保正與副保正人選為“主戶有行止、材勇為眾所伏者”。元明以來，仍沿用這一成規。

基層行政組織人員雖非官吏，但仍由官方任命，任命權一般在縣級官府。由秦簡中有關里正選任記錄，可知十分嚴格。唐五代對里正、村正選任也有明確規定，兩者均由縣司選任，據《五代會要》，后唐明宗時曾“委諸道觀察使屬縣于每村定有力人戶充”，直到清代仍是如此。清代縣下鄉保、地保均由縣衙任命，各村牌頭由鄉保舉薦，縣衙認可。因而，他們實際處在官方與民間之間。漢代何休便言“里正比庶人在官吏”，元朝則將此類人選視為“同役于官”者，清人更認為鄉約、里長、甲長、保長等均為“在民之役”。基層行政體系的這一構造模式，在基層行政組織內實現了官方與民間的兼容，也實現了兩者間較為有效的銜接與聯通。

官方治理的兼容性

中國古代基層治理的主體是官方，以賦役征發、社會治安與社會教化最為重要，這些職能主要依托基層行政組織行使，而基層行政組織所依托的就是民間力量。因而，官方治理中自然帶有對民治因素的兼容。

就賦役征發而言，縣雖然是賦役征發主持者，實際承擔者則是縣下行政組織。漢代賦稅征收大都是先由里正、典或父老直接向百姓收取，再交付鄉官；唐代里正的重要職責是在村正協同下催驅賦役，如王梵志詩云：“里正追庸調，村頭共相催”；明清基層組織的主要職責也是“催辦錢糧，句攝公事”，明代甚至專門設置糧長一職，負責征收賦稅，而糧長也是官方任命的民間人員。

就社會治安而言，縣下基層組織是社會治安首要責任者。漢代里吏負責村落居民的日常監管，并同步向官方反饋，“民有善事惡事，以告監官”。《大唐令》規定，里正負責“檢察非違”，坊正“掌坊門管鑰，督察奸非”。北宋保甲法要求“每一大保逐夜輪差五人，于保分內往來巡警”。《明會典》規定：“凡地方或有盜賊生發，（兵馬司）即督領弓兵、火甲人等擒捕。”“火甲”即城市中輪流應役的居民，日常在巡警鋪總甲率領下巡夜，維護街面治安，遇有盜賊，還要參與捕盜。

就社會教化而言，基層教化之責多委之三老、里老、父老。秦即在里中設里老，對里中父老能夠引導村民向善者，則予以表彰。這些做法被后代各王朝繼承，而且愈加細致和具體。如漢朝在縣、鄉、里均設三老，掌管教化。《漢書·高帝紀》記高祖詔云：“舉民年五十以上，有修行，能帥眾為善，置以為三老，鄉一人。擇鄉三老一人為縣三老，與縣令丞尉以事相教，復勿徭戍，以十月賜酒肉。”可見，各級三老都不是正式官吏。直到明清時期依然如此，朱元璋向全國頒行《教民榜文》，對鄉村教化諸方面都作出明確規范，賦予里老、老人鄉村教化之權，要求其宣講“圣諭六條”，督率教化。

此外，中國古代王朝還注重發揮基層民間組織作用，利用宗族、民間結社以及城市行會等進行基層管理，對這些民間組織的利用都是控制與使用并重。以城市牙行為例，古代牙人由來已久，主要從事交易中介、招攬買賣、協議物價等。唐宋以來，隨著城市工商業發展，開始利用牙行協助城市商業管理，明清時期成為通行制度。基于此，王朝官方對其有嚴格管理措施。明代牙人有“印信文簿”，清代牙人身份憑證的牙帖更是“由布政司鈐印頒發”，牙行具有了一定的官方色彩。

官方治理對民治因素的兼容可以大幅度降低治理成本，更可以使官方意志與要求較為有效抵達基層社會，在一定條件下還可形成良性反饋，提高治理效能。

民間治理的兼容性

民間治理主要指基層民間組織進行的內部管理與約束。中國古代鄉村宗族與城市行會是最具影響力的民間組織，從其內部管理機制看，并未做到內部自主治理，而是帶有一定的官治色彩，體現出明顯兼容性。

秦漢以來，各王朝注重利用宗族組織協助治理鄉村社會，一些王朝甚至由官方核準宗族首領人選。如明萬歷年間，南昌府要求每一宗族皆設宗長，宗長人選由族內推舉產生，經州縣核準后，授予印信文簿一扇，刑杖一條，刑杖還標明“官給刑杖”字樣，代表官方實施管理；清乾隆時大臣陳宏謀曾提議對各族族長：“官給牌照，假以事權，專司化導約束之事。”在多數情況下，宗族也的確不負官方期望，在維護社會秩序、保障地方安定方面起到重要作用，許多宗族往往直接以王朝代言人自居。比如，宗族所制定家法族規中將對國法的恪守作為重要旨歸，有的還直接引入朝廷律法；許多宗約族規中都有“急公務”或“完國課”之類的條款。宗約族規中的這些內容，起到了公文告示難以起到的作用。

中國古代城市行會雖然是民間組織，但其設立需王朝政府核準，活動要在政府監管下進行。唐代城市諸行行頭為官方所立，可代表官府行使行內管理權。唐《開元令》規定，各級政府所設市令“掌分行檢察”，說明行會日常事務也在官方監督管理下。宋代以后，城市管理體系雖有變化，但官方對行會的管理并未放松，至清代仍明確規定行會與會所設立要經官方核準，“毋許再行私立公所，擅設行頭”。古代城市行會的重要職責是承辦政府所派事項，政府對市場的管理以及采買、征納事務，多由各行執行。據《舊唐書·食貨志》載，唐代為調節米價，就曾“量出官米十萬石，每日量付兩市行人下價糶貨”；對欠稅者，“令本行頭及居停主人牙人等檢察送官”。明朝工商業者的行役銀需各行代收代繳，如行人“逃故消乏”，需行首查實呈報。基層民間組織管理機制中的這種兼容性，表明他們并非西方中世紀式的民間自組織，其內部治理亦非所謂自治，而是整個王朝基層治理的有機組成部分。

要之，中國古代基層治理的兼容性是由其特定社會結構決定的。中國古代社會結構的突出特點是民與邦的同構性。《尚書·五子之歌》所言“民可近，不可下，民惟邦本，本固邦寧”，揭示了民與邦關系的實質；《新唐書》所言“治者，君也；求所以治者，民也；推君之治而濟之民，吏也”，道出社會治理的內在邏輯；官方與民間共同認可的“父母官”情結則表達出官方與民間關系的統一性。在中國古代基層治理中，官方與民間是一體兩面的有機統一，這也是大一統的內在體現。在此基礎上形成的基層治理兼容性是中國古代政治文化的重要基因構成，值得認真發掘與總結。

（作者系山東大學歷史學院教授）