受行政區(qū)劃和政績考核機(jī)制的影響，國內(nèi)城市普遍將有限的資源要素集中投放在產(chǎn)出效率高的中心城區(qū)，而對城市邊緣地帶缺乏關(guān)注，并將大部分生態(tài)用地、耕地調(diào)配到城市遠(yuǎn)郊的邊緣地帶，導(dǎo)致郊區(qū)縣（市）邊緣地帶發(fā)展空間受到擠壓，中心城區(qū)與郊區(qū)邊緣地帶發(fā)展落差持續(xù)加大。例如，上海鄰近江浙的崇明、金山、青浦等區(qū)發(fā)展不及環(huán)滬的昆山、太倉等江浙縣市。

成都西部縣市發(fā)展相對中心城區(qū)和城市新區(qū)較弱，為此，近年來針對大城市帶大農(nóng)村的典型特征，成都創(chuàng)新推動中心城區(qū)、城市新區(qū)與縣市新城結(jié)對聯(lián)動，創(chuàng)新共建區(qū)域聯(lián)動發(fā)展區(qū)，以破解市域發(fā)展不平衡問題。成都推動市域結(jié)對聯(lián)動，是在區(qū)域發(fā)展非均衡條件下，兩個相互獨(dú)立行政區(qū)突破行政區(qū)劃限制開展區(qū)域聯(lián)動合作，促進(jìn)人才、資本、技術(shù)等要素跨區(qū)域配置，最終實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略。

金彭“結(jié)對聯(lián)動合作區(qū)”示意圖

一方面，要打破行政區(qū)劃壁壘，構(gòu)建形成功能組團(tuán)，增強(qiáng)城市核心功能的多中心支撐。成都作為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的“極核”和全省發(fā)展“主干”，必須肩負(fù)起使命責(zé)任，在《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》《成都都市圈發(fā)展規(guī)劃》等指引下，做強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新、對外交往等核心功能。這就要求在市域范圍內(nèi)以承載核心功能的核心區(qū)域引領(lǐng)市域空間發(fā)展，進(jìn)一步發(fā)揮重大功能平臺的牽引作用，打破行政區(qū)劃的限制，通過功能延展形成若干個差異化發(fā)展的功能組團(tuán)，破解當(dāng)前中心城區(qū)非核心功能承載過多、城市新區(qū)核心功能不強(qiáng)、縣市新城功能鏈接不緊密等一系列問題。

另一方面，要堅(jiān)持滿足人民對美好生活向往的發(fā)展導(dǎo)向，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展現(xiàn)實(shí)和未來需要，推動市域空間均衡有序發(fā)展。當(dāng)前，中心城區(qū)常住人口集聚規(guī)模、密度超過空間承載能力，規(guī)模效益逐漸減弱；城市新區(qū)是全市人口增長最快的區(qū)域，但部分區(qū)域空間承載能力也趨于飽和，發(fā)展質(zhì)效有待提升；而縣市新城人才、技術(shù)等高端要素集聚不足，區(qū)域生態(tài)環(huán)境較為脆弱，亟須提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展能級。推動成都區(qū)（市）縣聯(lián)動有利于引導(dǎo)市域人口的集聚與分流、產(chǎn)業(yè)的升級與疏解，形成更加合理、更有效率的人口與生產(chǎn)力布局。

一是“全面聯(lián)動”，涉及領(lǐng)域更廣。與其他區(qū)域合作以片區(qū)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主不同，為市域更高質(zhì)量的協(xié)同發(fā)展，成都的結(jié)對聯(lián)動工作不僅重視打造結(jié)對聯(lián)動合作區(qū)，作為雙方產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的平臺載體，還將結(jié)對聯(lián)動領(lǐng)域拓展至教育、醫(yī)療、城鄉(xiāng)社區(qū)治理等更多領(lǐng)域，力圖推進(jìn)結(jié)對雙方全面合作，實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展、共同富裕。

二是“圈鏈融合”，產(chǎn)業(yè)聯(lián)動更強(qiáng)。與其他區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作以單個項(xiàng)目為主不同，成都結(jié)對區(qū)（市）縣主動在產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈融合上深化研究，明確鎖定產(chǎn)業(yè)合作重點(diǎn)和細(xì)分領(lǐng)域，細(xì)化產(chǎn)業(yè)聯(lián)動工作舉措，攜手開展重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目策劃和招引。如天府新區(qū)、邛崍兩地圍繞新能源、新材料共繪產(chǎn)業(yè)圖譜，明確在結(jié)對聯(lián)動合作區(qū)共同引入動力及儲能電池、新型燃料電池等領(lǐng)域的“鏈主”企業(yè)，同時借助天府新區(qū)技術(shù)交易平臺和檢驗(yàn)檢測平臺，推動鋰電池材料回收與再利用、航空動力等前沿技術(shù)在結(jié)對聯(lián)動合作區(qū)落地轉(zhuǎn)化。

三是“雙向賦能”，聯(lián)動模式更多。與其他區(qū)域合作以單向賦能、單向飛地為主不同，成都推進(jìn)區(qū)域結(jié)對聯(lián)動工作特別強(qiáng)調(diào)發(fā)揮結(jié)對雙方比較優(yōu)勢，既支持發(fā)展水平相對較高的區(qū)到相應(yīng)市縣共建合作園區(qū)，建設(shè)以生產(chǎn)制造為主的飛地園區(qū)，也鼓勵相應(yīng)市縣到發(fā)展水平相對高的區(qū)建設(shè)“反向飛地”，提升對高能級市場主體、高端要素的鏈接能力。比如，武侯區(qū)、金堂縣主動針對縣市新城人才技術(shù)短板探索“反向飛地”模式，武侯智谷以出租工業(yè)樓宇的形式為淮州綠谷提供總部辦公或創(chuàng)新研發(fā)空間，成立淮州綠谷基地；由金堂縣政府出資租賃樓宇，相關(guān)企業(yè)均注冊在淮州綠谷，并享受武侯智谷、淮州綠谷政策，促進(jìn)淮州綠谷創(chuàng)新研發(fā)資源集聚轉(zhuǎn)化。

武侯區(qū)西部智谷

四是“共擔(dān)共建”，利益鏈接更深。與其他區(qū)域合作以簽訂開發(fā)建設(shè)協(xié)議構(gòu)建合作機(jī)制不同，成都推進(jìn)區(qū)域結(jié)對聯(lián)動工作從一開始就注重推進(jìn)結(jié)對區(qū)（市）縣通過成立合資公司，形成利益共同體，強(qiáng)化成本共擔(dān)、利益共享，使結(jié)對聯(lián)動雙方利益鏈接更深、結(jié)對工作更可持續(xù)。比如，金牛區(qū)、彭州市以利益分享“明白算”深度綁定合作共建利益關(guān)系，聯(lián)合印發(fā)《金彭結(jié)對聯(lián)動“統(tǒng)計(jì)分算”工作機(jī)制》，針對成立子公司、存量企業(yè)遷移等情況，按5:5比例分類確定經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)分享方式。

一是堅(jiān)持因地制宜，鼓勵聯(lián)動模式差異化探索。跨區(qū)域結(jié)對聯(lián)動發(fā)展模式并非一成不變，在不同發(fā)展階段、不同地方財政實(shí)力、不同發(fā)展訴求下所采取的合作模式應(yīng)有所不同。建議成都鼓勵相關(guān)區(qū)（市）縣根據(jù)雙方實(shí)際推動聯(lián)動發(fā)展，主動優(yōu)化結(jié)對聯(lián)動模式。

針對發(fā)展水平、財政實(shí)力、建管能力等合作主體級差相差不大的區(qū)（市）縣，可探索雙方共同主導(dǎo)的合作共建模式，共同推進(jìn)結(jié)對聯(lián)動區(qū)開發(fā)建設(shè)；針對某一領(lǐng)域優(yōu)勢互補(bǔ)突出的聯(lián)動區(qū)（市）縣，可探索飛出地主導(dǎo)的飛地園區(qū)模式，支持中心城區(qū)以正向飛地模式在郊區(qū)新城直接拿地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，鼓勵縣市新城通過場地租賃或者購買樓宇等途徑到中心城區(qū)設(shè)立產(chǎn)業(yè)孵化器、創(chuàng)新中心、人才中心、城市會客廳等，遴選具有較好發(fā)展前景的創(chuàng)新項(xiàng)目進(jìn)行孵化導(dǎo)流回本地轉(zhuǎn)化及產(chǎn)業(yè)化；針對教育、醫(yī)療領(lǐng)域，可通過學(xué)校結(jié)對、師資共享、“互聯(lián)網(wǎng)+教育”等促進(jìn)教育資源共享，通過共建專科聯(lián)盟、互助對口合作等推進(jìn)醫(yī)療資源共享。

青羊·崇州航空產(chǎn)業(yè)園

二是突出多元參與，充分調(diào)動社會資本積極性。當(dāng)前跨區(qū)域結(jié)對聯(lián)動主要以結(jié)對雙方政府及國有企業(yè)推動為主。建議進(jìn)一步強(qiáng)化成都市及區(qū)（市）縣政府在規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、政策扶持等方面的引導(dǎo)作用，支持各類社會主體大膽探索、創(chuàng)新突破，盡快推動一批標(biāo)志性項(xiàng)目落地成勢。

一方面，以結(jié)對聯(lián)動合作區(qū)建設(shè)為契機(jī)，以政府購買服務(wù)的方式，引入專業(yè)運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)，參與結(jié)對聯(lián)動合作區(qū)的運(yùn)營管理和服務(wù)；另一方面，通過及時發(fā)布產(chǎn)業(yè)合作項(xiàng)目或事項(xiàng)清單、合作區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)清單，以市場機(jī)會吸引更多的社會資本參與，同時鼓勵通過股權(quán)合作、項(xiàng)目合作、聯(lián)合設(shè)立發(fā)展基金等方式創(chuàng)新投融資模式，撬動社會資本多渠道參與。

三是強(qiáng)化互利共贏，創(chuàng)新構(gòu)建利益耦合機(jī)制。構(gòu)建公平合理、切實(shí)可行的利益分成和統(tǒng)計(jì)核算機(jī)制是激發(fā)聯(lián)動兩地政府協(xié)作動力、減少合作摩擦，促進(jìn)結(jié)對聯(lián)動可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)前提和重要保障。

建議進(jìn)一步細(xì)化完善跨區(qū)（市）縣企業(yè)遷移、項(xiàng)目落地、聯(lián)合招商等收益分成和指標(biāo)分算機(jī)制，構(gòu)建更加緊密的利益共同體。如在飛地園區(qū)模式中實(shí)行屬地化統(tǒng)計(jì)，由飛入地政府統(tǒng)計(jì)部門負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)，并結(jié)合利益分享比例以標(biāo)注形式計(jì)入飛出地，供其考核時使用，充分調(diào)動結(jié)對聯(lián)動雙方合作的積極性和主動性，通過合作共贏實(shí)現(xiàn)結(jié)對聯(lián)動模式的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

? 來源 | 成經(jīng)智庫

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