1937年8月，紅軍主力改編八路軍。八路軍當時是我黨領導的最大一支武裝力量。八路軍下轄3個師，其師長、師政委的權力、地位，可想而知有多么大、多么高。

可是115師政委羅榮桓，1939年率部進入山東，建立敵后根據地，為何到1943年才真正主持起山東的大局？或者說，羅榮桓為何歷經4年之久，才成為山東根據地的一把手？

山東的問題很復雜，劉少奇在1942年年中，返回延安的途中，經過山東，處理山東軍政領導人之間的分歧，可還是沒有真正解決掉，只能說代表中央初步插手、初涉問題核心。

其實山東的問題，說簡單點就是“黨政軍民一元化領導”問題。這不是中央一拍板就能決定的事，它牽扯到山東根據地的方方面面，一個處理不當就會造成分裂，帶來親者痛、仇者快的結果。

山東的情況可以分作羅榮桓來之前和來之后。1933年，山東省委在2月、7月，遭到兩次嚴重破壞，與中央、上級部門北方局失去聯系。

直到2年后的1935年冬天，通過河北省委代表黎玉，山東的一些黨員才跟中央、北方局取得聯系。

而在此之前，我黨在山東的革命情況，處于半停滯的野蠻發展，有不少敵特、頑特趁機混入組織。

這也是為什么在抗日時期，山東根據地進行了數年的“肅反”。

1936年春天，北方局派黎玉到山東擔任省委書記，負責重建省委和恢復宣傳、教育、統戰等工作。

1937年9月，黎玉分區發動黨員，統一領導，在山東各地從無到有創建抗日武裝。

由于山東省委剛重建一年多，省委領導又缺乏武裝斗爭的經驗，因此不到一年時間，山東各地出現大大小小、獨立發展的抗日武裝和根據地，沒有一個統一領導的軍事機構。

而八路軍主要集結在山西、河北一帶，尚未開進山東；中央也只給山東省委支援來8名紅軍干部。

1938年12月，八路軍山東縱隊正式成立，張經武任指揮、黎玉任政委、江華任政治部主任，統一指揮山東各地我黨領導的抗日游擊部隊。

1939年8月，根據中央指示，山東境內正式組建起八路軍第1縱隊，徐向前任司令，朱瑞任政委。

在徐向前、朱瑞的領導下，山東縱隊進行了5期整軍。這里需要特別說明一下，八路軍第1縱和山東縱隊不是一碼事，但他們的機關在1939年10月合并了，山東縱隊番號仍在（山東縱隊機關在1940年6年恢復建制）。

在1939年3月，羅榮桓率領東進支隊（主要由115師直屬部隊、686團組成），進入了山東。

八路軍第1縱隊，主體是115師部、教導大隊、343旅、山東和蘇北地方武裝。1縱在1941年1月又撤銷番號。

簡單來說，八路軍115師和山東縱隊的地位是平行的，都受中央和八路軍總部直接指揮；后來中央又將他們全部納入1縱，由徐向前、朱瑞統一領導，后因有崇高威望的徐向前離去（1940年6月回延安了），1縱的作用和建制名存實亡，山東紅色武裝也不復統一指揮。

除了部隊，還有山東抗日根據地黨政軍民的領導機構問題。1縱成立后，很快又成立了山東軍政委員會，朱瑞任書記（徐向前只是委員），1縱歸其直接指揮。

可是在1938年5月，郭洪濤受中央派遣，帶部分軍政干部來到山東，郭任山東省委書記兼軍事部長，并任新成立的山東分局書記（朱瑞在其中任委員）。

那么，山東黨政軍民的統一領導機構，是山東分局呢，還是山東軍政委員會？之外還有個全省統一的半公開行政機關，黎玉領導，形同政府職權。

除開這些機構問題，還有人事問題，徐向前、郭洪濤、陳光、朱瑞、黎玉、羅榮桓等同志，到底誰才是山東根據地的一把手？

徐向前在，徐向前就是，但名不正，沒有相應職務，他是以威望得到眾人認可的；徐向前一走，勉強團結、統一起來的山東根據地就再次出問題了。

山東黨政軍如何實現一元化領導？早在1942年下半年，中央就有在各根據地，實現統一領導，協調黨政軍民各組織之間關系的想法了。

但是羅榮桓為何到1943年3月，才當上山東根據地的一把手？其實篩選“山東一元化領導”人選的這個過程，在115師進入山東就開始了。

在此期間，建制和人事不斷變化。最先出局的是郭洪濤，1939年10月下旬被中央和北方局調回延安；再是徐向前1940年6月，因“七大”籌備離開；接著是陳光、朱瑞。

值得一提的是朱瑞，在徐向前離開山東后，身兼山東分局書記和山東軍政委員會書記兩項要職的他，已是名義上山東根據地的領導核心，可是他根本無法領導115師。

最后，中央決定羅榮桓來主持山東根據地黨政軍全面工作。為了讓他沒有掣肘，朱瑞和陳光都被調離山東。

1943年3月，山東軍區成立，羅榮桓任軍區司令兼政委，并任115師政委兼代師長。而山東縱隊則在1年前就撤銷了，機關和部隊要么合并成山東軍區一部分、要么成為地方軍區。

如此一來，山東根據地統一的軍事領導中心問題就解決了。

陳光走了，朱瑞沒走，但是在劉少奇的談話和中央的指示下，羅榮桓在實際上負責起山東的黨政軍全面工作。而朱瑞沒走的原因也很簡單，考慮到人事過渡問題。

1943年9月，朱瑞一離開山東，中央就把羅榮桓任命為山東分局書記。至此，他名正言順地統一領導山東根據地。

羅榮桓沒有辜負中央和毛主席的期望，在他的統一領導下，山東根據地蒸蒸日上、日新月異。山東根據地的起點不高，但是到1945年解放戰爭爆發前，已然成為實力最強大的根據地。

解放戰爭爆發前，我黨前往東北的10軍大軍，其中有6萬出自山東根據地，可見羅榮桓的能力多強、貢獻多大。