2025年2月，美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）宣布，將就其對中國海事、物流和造船業(yè)采取的限制措施征求公眾意見。2024年，應(yīng)美國各工會要求，USTR對中國海事、物流和造船業(yè)開啟301調(diào)查。2025年1月，USTR公布調(diào)查結(jié)果，指出“中國通過財政支持、市場準入限制強迫技術(shù)轉(zhuǎn)讓、侵犯知識產(chǎn)權(quán)以及壓低勞動力成本等手段，推動船舶建造和航運行業(yè)快速發(fā)展”。為此，USTR計劃采取一系列制裁措施。美國啟動此次301調(diào)查是基于中美造船業(yè)產(chǎn)能差距逐漸拉大這一現(xiàn)狀。2024年，美國國會發(fā)布《扭轉(zhuǎn)美國海上力量的衰落》報告指出，中國造船業(yè)的勞動力規(guī)模約為美國的4倍。美國海軍研究院的數(shù)據(jù)也顯示，中國造船業(yè)產(chǎn)能占據(jù)全球造船市場的近50%，韓國、日本分別占據(jù)30%、17%，而美國僅占0.13%。此次301調(diào)查目的是通過打壓我國造船業(yè)發(fā)展重振美國已陷入嚴重衰退的造船業(yè)，而這也與特朗普競選時期提出的一系列重振美造船業(yè)的計劃不謀而合。

一、美國啟動對華造船業(yè)301調(diào)查的考量

（一）動因：中美造船業(yè)差距較大

21世紀以來，我國造船業(yè)快速發(fā)展，現(xiàn)已成為全球造船業(yè)的一極。而美國造船業(yè)由于去工業(yè)化政策、高昂的勞動力成本、制造業(yè)外包等因素，逐漸走向衰落。

圖1：美國占全球新造船噸位的份額

數(shù)據(jù)來源：Davies 2010、CRS 2023、Brown 1989

以造船業(yè)三大指標（造船完工量、新接訂單量、手持訂單量）為例，中美差距具體表現(xiàn)如下。

在造船完工量方面，根據(jù)Visual Capitalist網(wǎng)站數(shù)據(jù)，2023年，中國造船完工量3286萬載重噸，占據(jù)全球51%的市場份額；而美國造船完工量僅為6萬載重噸，占據(jù)全球0.1%的市場份額。

在新接訂單量方面，據(jù)英國航運咨詢機構(gòu)克拉克森（Clarksons Research）發(fā)布的全球新接訂單30強造船廠排名顯示，2024年上半年，全球累計新船訂單成交量為28094427修正總噸（1127艘）。其中，中國船企接單量為18068882修正總噸（705艘），市場占有率達70%，刷新中國造船業(yè)有史以來的最高接單記錄。韓國船企接單量7163180修正總噸（170艘），占比25.5%；日本船企接單量697156修正總噸（42艘），占比2.48%；美國船企沒有上榜。

在手持訂單量方面，據(jù)克拉克森發(fā)布全球手持訂單30強排名顯示，截至2024年5月底，全球船廠手持訂單共6388艘、15717萬修正總噸。其中，中國17家船企上榜，手持訂單量遙遙領(lǐng)先，韓國、日本緊隨其后，而美國手持訂單量僅為25艘，沒有上榜。

為彌補產(chǎn)能差距，近年來，美國從以下三方面提振本土造船業(yè)。

一是出臺一系列戰(zhàn)略規(guī)劃，刺激造船業(yè)發(fā)展。2019年，美海軍發(fā)布《30年造艦計劃》，提出未來30年將海軍主力艦艇數(shù)量增加至391艘，并為此每年投資400億美元。該計劃可一定程度上刺激美本土造船業(yè)發(fā)展。2024年，美國國會服務(wù)處發(fā)布《海軍兵力結(jié)構(gòu)和造艦計劃：背景和提交國會的問題》報告，提出提升美國造船產(chǎn)能的17點建議，包括：加大資金投入、擴展工人培養(yǎng)渠道、增加假期人并提高自動化率、新增造船廠設(shè)施等舉措。2025年3月，特朗普公布一項旨在全面振興美國造船業(yè)的戰(zhàn)略計劃。該計劃被定位為經(jīng)濟復(fù)蘇與國家安全的雙重優(yōu)先事項，核心目標是通過提升本土制造能力，打破中國在全球船舶制造領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。根據(jù)計劃，特朗普政府將成立白宮造船辦公室（Office of Shipbuilding），統(tǒng)籌協(xié)調(diào)聯(lián)邦資源，并推出針對造船廠的專項稅收優(yōu)惠政策，以吸引制造業(yè)回流。

二是強化與盟友合作，彌補造船業(yè)產(chǎn)能缺口。日韓作為緊隨中國的造船強國，是美國近年來在造船領(lǐng)域的重點合作伙伴。2024年，美國時任海軍部長卡洛斯·德爾·托羅訪問日韓期間，呼吁日韓投資美國造船業(yè)，幫助重啟美國閑置船廠。特朗普贏得總統(tǒng)大選后，與韓國時任總統(tǒng)的首次通話也表達了加強兩國造船合作的意愿。據(jù)悉，韓國韓華海洋集團已經(jīng)在美國設(shè)立控股公司，推動海外造船廠以及相關(guān)艦艇MRO（維修、維護、運行）企業(yè)的股權(quán)收購。此外，意大利、澳大利亞、加拿大等盟友也是美國重點合作對象，如意大利芬坎蒂尼集團（Fincantieri）在美設(shè)立馬里內(nèi)特海事造船廠；澳大利亞造船企業(yè)奧斯塔（Austal）在美設(shè)立子公司；美國與加拿大、芬蘭成立“破冰船聯(lián)盟”，利用盟友力量提升破冰船建造能力。

三是實施貿(mào)易措施，設(shè)置貿(mào)易壁壘提振本土造船業(yè)。2024年12月，現(xiàn)任美國總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理、時任眾議員的邁克·沃爾茨（Mike Waltz）和參議員馬克·凱利（Mark Kelly）提出《美國船舶法案》（SHIPS for America Act）。該法案有三點提案值得關(guān)注，首先是“中貨美運”提案。該法案要求，未來15年內(nèi)，中國向美國出口的所有貨物中至少有10%由美國建造和注冊的船舶進行運輸，并配備美國船員，以此打擊中國造船業(yè)同時增加中國對美出口成本。其次是“招商引資”提案。該法案強制要求一定比例的貨物必須由美國建造且注冊的船舶進行運輸，這一定程度上將吸引國外船企到美國投資，以此支撐美國造船業(yè)復(fù)興。在該法案提出的第二天，韓國韓華集團宣布完成對美國費城造船廠的收購。此次收購程序6個月前就已啟動，可見美國政府很早就開始布局本國造船業(yè)的“招商引資”。最后是“貨物優(yōu)先”提案。該法案要求將美國政府貨物運輸需使用美國旗船舶運輸?shù)谋壤龔?0%提升高100%，并確立美國旗船舶在任何美國港口優(yōu)先處理的權(quán)利，高于外國船舶。除《美國船舶法案》外，此次對華物流、海事、造船業(yè)301調(diào)查是美國通過設(shè)置貿(mào)易壁壘、提振本國造船業(yè)的又一強硬手段。

（二）意圖：打壓我造船業(yè)發(fā)展

301調(diào)查是美對華戰(zhàn)略的一部分，旨在限制我在關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)中的崛起。根據(jù)此次調(diào)查結(jié)果，美國可能采取以下潛在措施打壓我海事、物流和造船業(yè)發(fā)展。

一是對我建造的船舶進入美國港口征收高額費用。USTR提出的擬議措施之一是“中國建造的船舶進入美國港口時，需向該船的運營商收取最高達150萬美元的港口費”。值得注意的是，即使運營商船隊中中國建造的船舶被部署到其他航線上，只要該船隊中有中國建造的船舶，船隊停靠美國港口時仍需按照其全球船隊中中國建造船舶的占比支付港口費。這意味著航運公司無法通過調(diào)整船舶航線部署來規(guī)避高額港口費。此外，2025年3月4日，李嘉誠的長江和記實業(yè)公司發(fā)布公告，計劃將其持有的和記港口控股（HPHS）及和記港口集團控股（HPGHL）的股權(quán)，全部出售給美國貝萊德財團，標的資產(chǎn)覆蓋亞歐美23個國家43個港口199個碼頭泊位及配套資產(chǎn)。此次收購?fù)瓿珊螅惾R德超過新加坡PSA國際港務(wù)集團，成為全球第一大港口運營商。未來，如若301調(diào)查擬議措施實施，只要是中國建造的船舶進入貝萊德控制的港口碼頭，均會被征收最高達150萬美元的港口費。2024年，我國建造的船舶在數(shù)量和總噸位（GT）方面均占美國港口停靠次數(shù)的第三大份額。以上種種措施目的是限制各國船東使用我國建造的船舶，進一步削弱我國造船業(yè)全球競爭力。

二是對我海事、物流和造船業(yè)產(chǎn)品加征關(guān)稅。截至目前，美國共對我啟動八次301調(diào)查，前5次均以談判協(xié)商解決，但第六次，即特朗普第一任期剛上任就發(fā)起的對華技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知產(chǎn)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的301調(diào)查，拉開中美貿(mào)易摩擦的序幕。2018年，根據(jù)調(diào)查結(jié)果，美國宣布對中國價值約 500 億美元的商品加征 25%關(guān)稅，我通信設(shè)備、集成電路等行業(yè)受到一定沖擊。2024年，美國又相繼啟動對華海事、物流和造船業(yè)，以及芯片產(chǎn)業(yè)的兩次301調(diào)查。在中美博弈大背景下，可以預(yù)知，特朗普第二任期極有可能根據(jù)調(diào)查結(jié)果對我相關(guān)行業(yè)的關(guān)鍵設(shè)備及產(chǎn)品加征關(guān)稅。值得關(guān)注的是，對華海事、物流和造船業(yè)的301調(diào)查報告特別強調(diào)，“中國制造商控制著全球86%以上的多式聯(lián)運底盤供應(yīng)、全球95%以上的集裝箱以及美國80%的船到岸起重機，并為全球近50%的集裝箱提供物流數(shù)據(jù)管理”。美國聯(lián)邦海事委員會也曾在其發(fā)布的《中國集裝箱和多式聯(lián)運底盤制造控制評估》報告中稱，“中國集裝箱和底盤制造商是國有和控股的，是政府巨額補貼的接受者”。下一步，美國政府或?qū)ι鲜鲫P(guān)鍵設(shè)備與產(chǎn)品加征關(guān)稅，屆時將影響我產(chǎn)品的價格競爭力。

三是對我造船業(yè)關(guān)鍵設(shè)備進行封鎖圍堵，限制我產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。雖然我國造船業(yè)近年來取得長足進步，但在部分領(lǐng)域尤其是高技術(shù)船舶領(lǐng)域仍面臨諸多困難，其中關(guān)鍵設(shè)備對外依賴情況依然較為突出。表4梳理了我國船舶全產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵設(shè)備與技術(shù)的自主可控情況。可以看出，無論是船舶設(shè)計環(huán)節(jié)，還是建造環(huán)節(jié)，亦或是關(guān)鍵配套設(shè)施領(lǐng)域，均存在不同程度的進口依賴。在特朗普政府已將造船業(yè)列為對華重點競爭領(lǐng)域大背景下，下一步或?qū)ξ以齑瑯I(yè)關(guān)鍵設(shè)備進行出口管制，并鼓動盟友國家也對我采取類似手段。我造船業(yè)正經(jīng)歷向綠色化、智能化轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵階段，上述舉措將延長我造船周期并抬高我造船成本，擠壓我造船業(yè)國際競爭空間，限制我造船業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

二、美國對華造船業(yè)不公平競爭帶來的影響

美對華海事、物流和造船業(yè)不公平競爭所帶來的影響波及甚廣，不僅影響全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定，同時也將對全球造船業(yè)競爭格局產(chǎn)生一定影響。

對全球產(chǎn)業(yè)鏈而言，推高全球海運成本，降低海運效率，擾亂全球產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的穩(wěn)定。美國對我建造的船舶征收港口費，可能導(dǎo)致船東通過提高運費來轉(zhuǎn)嫁成本，最終增加全球貿(mào)易成本，影響各國消費者和企業(yè)的利益。據(jù)世界航運理事會（WSC）預(yù)計，USTR擬議的對我建造的船舶進入美國港口征收高額費用這一措施，或?qū)е旅總€集裝箱成本增加600~800美元。而海運成本的上升將沿產(chǎn)業(yè)鏈逐級影響至上下游產(chǎn)品的價格，進一步?jīng)_擊全球海運貿(mào)易的成本結(jié)構(gòu)。此外，當前我造船業(yè)新接訂單和手持訂單均全球第一，在全球造船市場上占據(jù)核心地位。未來，若因政策調(diào)整影響訂單波動，或擾亂全球造船市場穩(wěn)定。對美國而言，抬高美國國內(nèi)商品價格加劇通脹。據(jù)世界航運理事會預(yù)計，美國對中國造船業(yè)的限制措施將導(dǎo)致其國內(nèi)航運成本上升，這部分成本最終將轉(zhuǎn)嫁至消費者，美國消費者每年為此或需額外繳納高達300億美元的稅款。對中國而言，一定程度上減緩我造船業(yè)發(fā)展勢頭，但同時也將助推我技術(shù)創(chuàng)新。美國對我造船業(yè)的限制措施，可能使我造船企業(yè)在國際市場上面臨更高的運營成本和競爭壓力，一定程度上影響我造船業(yè)全球競爭力。但另一方面也會助推我造船企業(yè)更加注重技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，加大在關(guān)鍵設(shè)備和技術(shù)研發(fā)方面的投入，提高關(guān)鍵設(shè)備國產(chǎn)化率，早日完成造船業(yè)轉(zhuǎn)型升級。對日韓而言，可能帶來一定市場份額的增加，但獲益有限。美國對我造船業(yè)的限制措施可能使全球航運公司更傾向于選擇日韓船只，這將導(dǎo)致原本屬于我造船企業(yè)的部分訂單外溢至日韓。此外，美國在重振本土造船業(yè)時，也會將部分船舶建造外包給日韓，這些均將為日韓造船業(yè)帶來一定市場機遇。但就目前情況而言，日韓產(chǎn)能有限，且面臨勞動力短缺和成本高企問題，未來能否承接住外溢訂單還有待觀察。

三、對策建議

首先，提前審視風(fēng)險并制定切實可行應(yīng)急預(yù)案。對301調(diào)查可能帶來的直接和間接影響進行全面評估，并建立動態(tài)監(jiān)測機制，持續(xù)跟蹤美國政策變化及其執(zhí)行情況。同時通過調(diào)整航線運力部署等舉措來規(guī)避高額停靠費用。其次，開拓新興市場，減少對特定市場過度依賴。積極開拓“一帶一路”沿線國家和地區(qū)等新興市場。通過提供高性價比的船舶產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)的售后服務(wù)，擴大在亞洲、非洲、南美洲等地區(qū)的市場份額，分散市場風(fēng)險。最后，提升產(chǎn)業(yè)鏈自主可控能力，奪取產(chǎn)業(yè)鏈高端陣地。提升在高端船舶設(shè)計、關(guān)鍵設(shè)備制造等領(lǐng)域的自主創(chuàng)新能力，降低對國外技術(shù)和設(shè)備的進口需求。同時，順應(yīng)全球綠色、智能航運趨勢，加大在綠色船舶、智能船舶等方面的研發(fā)投入，搶占市場先機。

作者簡介

武志星國務(wù)院發(fā)展研究中心國際技術(shù)經(jīng)濟研究所研究四室

研究方向：海洋和核領(lǐng)域形勢跟蹤及關(guān)鍵核心技術(shù)、前沿技術(shù)研究

編輯丨鄭實

研究所簡介

國際技術(shù)經(jīng)濟研究所（IITE）成立于1985年11月，是隸屬于國務(wù)院發(fā)展研究中心的非營利性研究機構(gòu)，主要職能是研究我國經(jīng)濟、科技社會發(fā)展中的重大政策性、戰(zhàn)略性、前瞻性問題，跟蹤和分析世界科技、經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢，為中央和有關(guān)部委提供決策咨詢服務(wù)。“全球技術(shù)地圖”為國際技術(shù)經(jīng)濟研究所官方微信賬號，致力于向公眾傳遞前沿技術(shù)資訊和科技創(chuàng)新洞見。

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