1970年成立時，EPA首任局長表示“環保局的職責是保護環境，而非促進商業”。2025年，新任局長澤爾丁則將EPA的使命重新定義為“降低民眾購車、取暖及企業經營成本”。

據昆山杜克大學可持續投資研究項目主任張俊杰觀察，美國既非全然無視全球責任的“小人”，也非無私推動環保的“君子”，而是在全球氣候治理中不斷調整立場的“現實主義玩家”。

美中清潔技術中心執行主任安鋒發現，EPA擬放松的環保標準多為長期目標，而不是讓當前的環保標準倒退。“特朗普并非完全否認綠色清潔產業的價值和未來。”

當地時間2025年2月18日，美國華盛頓特區，美國EPA總部。視覺中國|圖

打開美國國家環保局（EPA）的網站，好像進入了一個“夸夸群”。

一則新聞稿列出65條言論，出自化石能源、燃油車、重工業等行業和共和黨人之口，整齊劃一地贊美美國總統特朗普和EPA新任局長李·澤爾丁（Lee Zeldin）。

“我們很幸運有一位優先考慮自由、增長和繁榮而不是政府控制的總統；感謝你們讓白宮恢復常識！”來自共和黨的眾議員評論道。

而進入環保組織自然資源保護協會（NRDC）的網站，立即彈出一條占滿屏幕的募款廣告：“幫助我們對抗特朗普政府！”標題幾個大字言簡意賅。對抗的原因是“（政府）將我們的公共土地和水域移交給石油巨頭，廢除數十項保護公眾健康、瀕危物種和氣候的法規”。

這場輿論分歧源于2025年3月12日，澤爾丁宣布，EPA啟動美國歷史上最大的放松管制行動，擬為煤炭、石油、天然氣等化石能源的環保標準松綁，重新考慮汽車排放標準和環境空氣質量標準，賦予各州更大權力等，共31項措施。

奧巴馬任期的EPA局長吉娜·麥卡錫稱，這是“環保局歷史上最災難性的一天”。

1970年成立時，EPA首任局長表示“環保局的職責是保護環境，而非促進商業”。澤爾丁則將EPA的使命重新定義為“降低民眾購車、取暖及企業經營成本”。

“我們正在把匕首刺入氣候變化信仰的心臟。”澤爾丁直言不諱，政策的目的是履行特朗普競選承諾。

“美國氣候政策的搖擺，并非僅僅是意識形態的對立，背后隱藏著更深層的經濟、技術和政治博弈。”據昆山杜克大學可持續投資研究項目主任張俊杰觀察，當氣候承諾有助于經濟增長或增強產業競爭力時，美國便積極參與；反之，則選擇退出。這種功利性的邏輯，使美國既非全然無視全球責任的“小人”，也非無私推動環保的“君子”，而是在全球氣候治理中不斷調整立場的“現實主義玩家”。

01

釜底抽薪

2024年11月11日，在特朗普宣布勝選5天后，澤爾丁出人意料地被任命為美國環保局局長。

這位80后局長與許多在新政府擔任要職的官員一樣，此前并無太多相關的工作經驗，但忠誠的政治立場無可置疑——他是國會中投票反對認證2020年拜登勝選結果的共和黨人之一。

當地時間2025年2月3日，美國俄亥俄州東巴勒斯坦，美國副總統JD·萬斯（右）、俄亥俄州州長邁克·德溫（左）與EPA局長李·澤爾丁（中）。視覺中國|圖

特朗普稱，澤爾丁將“釋放美國企業的潛力”，也將維持“最高的環境標準，包括世界上最清潔的空氣和水”。

然而，特朗普的話似乎只兌現了前半句，后半句提到的環境標準則正在放松。

2025年3月12日，澤爾丁宣布的放松管制行動涉及多項環保標準，包括：重新考慮燃煤電廠的汞和空氣毒物標準、石油和天然氣開發的廢水法規、顆粒物空氣國標以及多項有害氣體排放標準等。

在“氣候變化懷疑論者”特朗普領導下，EPA還祭出了關于氣候行動的“絕殺”：重新考慮2009年達成，具有里程碑意義的“危害認定”（Endangerment Finding），以及所有據此制定的法規與行動。

所謂“危害認定”，是2009年奧巴馬政府時期，EPA經過科學審查后，認定溫室氣體對人類健康和安全構成威脅，EPA有權力也有義務限制溫室氣體排放。這一結論成為后續美國歷屆政府數十項氣候法規的政策基礎，如果它被取消，就意味著溫室氣體不再構成危害，不必減排。

“這無異于釜底抽薪。”亞洲協會政策研究所中國氣候中心總監李碩對南方周末記者表示，想取消“危害認定”的做法已經在美國國內討論多年，終于被特朗普政府搬上了臺面。這也反映出，與第一任期相比，特朗普在第二任期的行動，對氣候進程的威脅更具實質性、破壞力更強。

02

訴訟氛圍對環保組織不利

EPA的放松管制讓環保機構憤怒。“EPA的行動發出了一個明確的信號：污染者將獲得免費待遇，而我們其他人將為此付出代價。”NRDC的一篇評論寫道。

不過，在澤爾丁關于放松管制行動的演講中，他用的大部分措辭是“重新考慮”。這也意味著，這31項行動能否實施、多大程度實施、何時實施，還存在不確定性。

美國不少環保行動是行政命令，從而缺乏穩定性和連續性。事實上，搖擺一直是美國氣候進程的關鍵詞。奧巴馬政府曾嘗試氣候立法，但被國會駁回。后來隨著兩黨在氣候問題上的分歧日益加劇，立法幾乎不可能。這導致政府換屆，“朝令夕改”。

有美國環境法學者表示，EPA必須依據美國《行政程序法》撤銷往屆政府的規定，包括提出規則、征求和回應公眾意見等流程，可能需要長達兩年。

這給訴訟留出了時間。

目前，NRDC、環境保護基金會（EDF）等環保組織已經發表聲明，準備起訴EPA。

在特朗普的第一任期內，NRDC就對政府發起了163個環保訴訟，“平均每10天就會提起一起新訴訟。”NRDC首席訴訟官邁克爾·沃爾 (Michael Wall)稱。

其中近90%為勝訴。例如，美國26個州的飲用水中發現了高氯酸鹽，它是火箭燃料、彈藥和煙花的成分，會對兒童正在發育的大腦造成永久性損害。但特朗普政府的EPA宣布不會監管這種化學物質，也不會要求飲用水供應商檢測和限制。2020年，NRDC提起訴訟，法院最終命令EPA履行《安全飲用水法》規定的職責，對高氯酸鹽進行監管。

“為了捍衛我們享有清潔的空氣和水、安全的食品、公共土地、健康的社區和這個星球上宜居的權利。”NRDC的聲明稱，“我們已準備好再次在法庭上戰斗。我們不會退縮。”

但在特朗普第二任期，訴訟氛圍可能對環保主義者不利。

特朗普已任命了三位美國最高法院大法官，使保守派與自由派大法官的比例達到6比3。自由派大法官索尼婭·索托馬約爾曾公開表示，保守派大法官讓美國“向右轉”，令她每天都感到沮喪。

類似的訴訟正進展不順。

因擔憂輸油管對土地、河流等造成污染，綠色和平等多個環保組織表達了抗議。美國能源巨頭Energy Transfer公司對綠色和平的阻撓提起訴訟，2025年3月19日，綠色和平慘敗，面臨6.6億美元（約合47.8億元人民幣）的天價賠償。《紐約時報》表示，這一判罰足以令綠色和平在美國全面中止運營。

綠色和平表示會上訴。李碩認為，雖然最終裁決還沒做出，但這可能會令美國環保組織在起訴時更加謹慎。

環保組織的確更謹慎了。截至發稿，美國自然資源保護協會、環境保護基金會、肺協會等環保組織并未回復南方周末記者采訪，這甚至令中國國內的環保組織相關人士感到意外。

當地時間2024年4月22日，美國華盛頓特區，環保活動組織舉行世界地球日集會游行。視覺中國|圖

03

制造業歡欣鼓舞

EPA放松監管讓美國制造業歡欣鼓舞。美國石油協會、燃料和石化制造商協會、森林與造紙協會、礦業協會等紛紛表達支持。

“上屆政府對美國企業實施了前所未有的監管，導致全國各地家庭承受了更高的成本，企業因此陷入困境。”美國商會全球能源研究所所長Marty Durbin稱。類似的意見不在少數，認為拜登政府過于嚴格的環保管制，損害了企業的競爭力。

2024年，EPA時隔12年首次更新《清潔空氣法》標準，將PM2.5年均濃度一級標準從12微克/立方米降至9微克/立方米。EPA稱，新標準可額外避免4500例人過早死亡和29萬個工作日損失，并在2032年產生460億美元的凈健康效益。

然而，美國全國制造業協會表示，美國大部分地區達不到新標準，將影響2000億美元的經濟活動和近100萬個工作崗位。該政策迅速被數十名共和黨州檢察長，和位于澤爾丁的“夸夸群”里的行業協會起訴。

美國是全球PM2.5水平最低的國家之一。12微克/立方米的標準已經很嚴格，2023年，中國海南省PM2.5的年均濃度即為此數值。

張俊杰在接受南方周末記者采訪時表示，洛杉磯是美國空氣污染最嚴重的城市之一，年均PM2.5濃度也只有十幾微克/立方米。所以特朗普政府認為，在美國空氣質量已經大幅改善的前提下，過嚴的環保標準給美國制造業和家庭生活帶來過大的負擔。

“當環保治理步入深水區后，需權衡考慮邊際成本。雖然清潔的空氣和水很重要，但也不能在脫離經濟現實的情況下，無限制地加嚴監管。”張俊杰說。

2025年3月26日，美國東部北卡來羅納州多地遭山火肆虐。新華社|美聯|圖

04

既有政治原因，也有經濟考量

EPA為何要開倒車？既有政治原因，也有經濟考量。

從美國國內政治看，李碩觀察到，特朗普政府呈現的明顯趨勢是：“凡是拜登支持的我們都反對”，體現出環保議題在美國已高度政治化。

根據美國媒體“耶魯氣候連接”統計，2024年大選期間，油氣能源行業向共和黨候選人捐贈近六千萬美元，向民主黨捐贈的不到八百萬美元，相差六倍多。

“近年來，美國氣候進程已經從‘進兩步退一步’，漸漸變成‘進兩步退兩步’，甚至‘進兩步退三步’。”長期觀察美國氣候議題的李碩有些悲觀。

不僅是環保和氣候議題，美中清潔技術中心執行主任安鋒認為，自特朗普上任以來，美國擬裁撤教育部，反“多元化、公平與包容”（DEI），關閉國際開發署等一系列舉動，都體現了美國右派保守主義的哲學。

安鋒說，從更大的背景看，特朗普政府試圖回到1823年“門羅主義”的狀態，不愿再遵從自二戰后建立的以美國為中心的全球化國際秩序。作為歷史第一碳排放國，特朗普領導下的美國，不再相信氣候變化的道義責任，也不愿再“管別人的事”。

如果說政治視角下，氣候變化尚是“遙遠的哭聲”，那么經濟視角下，美國當前的債務問題已經“火燒眉毛”。

根據美國國會聯合經濟委員會的數據，截至2025年3月5日，美國國債規模達到了36.22萬億美元，且仍在增長中。

清華蘇州環境創新研究院天工智庫中心特聘研究員鄭穎算了一筆賬，2024年美國GDP約29萬億美元。美國國債負擔率（國債累計余額占GDP的比重）超過120%，遠超發達國家60%的警戒線。按照當前美聯儲利率計算，每年要還的國債利息就有約1.6萬億美元，占2024財年美國聯邦+各州總財政收入的約1/6。

“如果美國不解決債務問題，超大規模債務很快就會把經濟‘拉爆’。”鄭穎說。

美國化石能源資源富饒，曾依靠“頁巖氣革命”實現了能源獨立，天然氣出口為美國帶來了巨額外匯并解決大量工作崗位。放松環保限制，快速釋放化石能源產能，再售賣給歐洲等地變現，可以減少美國貿易逆差，緩解債務壓力和通脹壓力。

因此，特朗普自競選起就常把“鉆吧，寶貝，鉆吧”的口號掛在嘴邊。

從國際貿易角度考慮，中國在綠色清潔產業的表現已經一騎絕塵。而美國出口化石能源，還能削弱俄羅斯化石能源的競爭力。

“在綠色領域的競爭失敗后，美國把中美下一場賽道押注在AI領域。”安鋒說，AI發展需要大量便宜、穩定的能源。目前美國社會形成共識：未來5-10年，國內能源需求將增加50%。因此特朗普政府認為，必須增加傳統能源產能。

當地時間2023年7月23日，美國華盛頓特區，電動汽車博覽會上，市民查看一輛車的發動機。視覺中國|圖

05

市場力量正突破黨派藩籬

安鋒發現，需要注意的是，EPA擬放松的環保標準多為長期目標，而不是讓當前的環保標準倒退。“特朗普并非完全否認綠色清潔產業的價值和未來。”

綠色產業和技術，更多的是用眼前的錢投資將來。

比如發展電動汽車產業，不單是投資電動車生產商，還要投資充電樁、電網，給消費者補貼，投資后還不確定市場是否埋單。“在美國當前的經濟情況下，大量的轉型成本投入極有可能是入不敷出。”鄭穎說。

相較于傳統能源產業，綠色產業在很多方面并不具備競爭優勢，這也正是許多國家政府在初期給予新興產業大量補貼的原因。

安鋒分析，特朗普政府的思路是，放松原本對化石能源等傳統產業的限制，同時取消對綠色清潔產業的補貼，讓新舊產業在自由市場上平等競爭。這體現了美國共和黨一貫的“小政府、大市場”的思路。

雖然從長遠看，美國清潔綠色產業發展的大勢不會逆轉，但短期內的進程肯定會受到影響。

例如，汽車尾氣標準等政策的反復搖擺，《通脹削減法案》給購買電動汽車消費者的7500美元稅收優惠也可能會被取消。在李碩看來，這讓汽車制造商很難判斷政策導向和市場形勢，自然會審慎考量自身的發展戰略。

不過，張俊杰觀察到美國氣候行動積極的一面是：市場力量正突破黨派藩籬，悄然重塑美國氣候政策格局。

例如，拜登的四年任期內，近千個清潔能源項目中有60%位于共和黨州，總投資額高達831億美元，而民主黨州僅占287億美元。共和黨主政的得克薩斯州，風能裝機全美第一，太陽能與儲能位居第二。根據汽車創新聯盟的數據，電動汽車技術總投資額排名前十的州要么是堅定的共和黨州，要么是搖擺州，如密歇根州、亞利桑那州、北卡羅來納州和內華達州。

清潔能源投資能帶來真金白銀的回報，這一現實促使共和黨內部立場也隨之調整。2024年8月，多名共和黨議員聯名要求保留《通脹削減法案》的清潔能源稅收抵免政策，反映出經濟利益正在推動黨派立場的松動。

此外，即使聯邦政府因政黨更替在氣候政策上搖擺不定，州政府依然是推動能源轉型的重要驅動力。

能源基金會首席執行官兼中國區總裁鄒驥曾在接受南方周末記者采訪時稱，無論在支持民主黨的“藍州”地區，還是在支持共和黨的“紅州”地區，關于可再生能源、電池、電動車等產業的布局都在開展，這些項目享受聯邦稅收和財政補貼優惠政策。公共財政資金及其帶動的私人巨額資金已經投入到位，“而資本是要講回報的，真金白銀會推動氣候政策繼續前進”。

來源 | 南方周末 記者：林方舟

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