最高人民法院

“行政審判講堂”2025年

第三期答疑

編者按

2025年3月31日，最高人民法院舉辦2025年第三期“行政審判講堂”（總第十三期），在答疑環(huán)節(jié)，針對(duì)通過(guò)法答網(wǎng)提出的五個(gè)疑難復(fù)雜問(wèn)題，受最高人民法院行政審判庭委派，一級(jí)高級(jí)法官劉濤審判長(zhǎng)進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)答疑。

答疑實(shí)錄

問(wèn)題1：補(bǔ)償主體作出安置補(bǔ)償決定后，因其他行政機(jī)關(guān)的違法強(qiáng)拆行為引發(fā)的行政賠償案件中，對(duì)未提起訴訟的安置補(bǔ)償決定，是否可以一并審查處理？（提問(wèn)人：山東省青島市中級(jí)人民法院行政庭李國(guó)寧）

答疑意見(jiàn)：

為加強(qiáng)行政賠償案件中對(duì)當(dāng)事人實(shí)質(zhì)訴求的審查、回應(yīng)，依法作出有利于實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的裁判，《最高人民法院關(guān)于在審判工作中促進(jìn)提質(zhì)增效 推動(dòng)實(shí)質(zhì)性化解矛盾糾紛的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）第5條第2款、第14條第2項(xiàng)規(guī)定，對(duì)原告同時(shí)針對(duì)同一行政機(jī)關(guān)或者不同行政機(jī)關(guān)作出的兩個(gè)以上具有關(guān)聯(lián)性的行政行為分別提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)逐一認(rèn)定是否符合法定起訴條件；符合法定起訴條件且合并審理有利于實(shí)質(zhì)化解爭(zhēng)議的，可以依法合并審理。在行政賠償案件中能夠一并解決補(bǔ)償問(wèn)題的，應(yīng)當(dāng)一并作出處理。具體把握以下幾點(diǎn)：

第一，審理征收實(shí)施過(guò)程中因違法強(qiáng)拆導(dǎo)致的行政賠償案件，需同時(shí)對(duì)相關(guān)補(bǔ)償事項(xiàng)進(jìn)行審查。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第27條第2款、第32條第3項(xiàng)規(guī)定，該類行政賠償案件認(rèn)定房屋損失時(shí)需查明：被征收人依法應(yīng)當(dāng)獲得的安置補(bǔ)償權(quán)益以及原告合法損失是否已經(jīng)通過(guò)行政補(bǔ)償?shù)绕渌緩将@得充分救濟(jì)。因此，行政賠償與補(bǔ)償爭(zhēng)議的事實(shí)緊密關(guān)聯(lián)，兩者不能截然分開(kāi)。

第二，可以采用追加補(bǔ)償主體為被告或者第三人參加訴訟的方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)補(bǔ)償問(wèn)題的一并處理。在不違反管轄相關(guān)規(guī)定的情況下，人民法院可以依據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》上述規(guī)定向原告釋明是否對(duì)補(bǔ)償決定提起訴訟，原告同意的，可追加補(bǔ)償主體為被告合并審理。原告不同意的，鑒于補(bǔ)償主體可能同行政賠償案件處理結(jié)果有利害關(guān)系，可根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第29條第1款規(guī)定，追加其為第三人參加訴訟。

第三，補(bǔ)償主體作為第三人參加訴訟的，人民法院可以依據(jù)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求，視情判決第三人承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。在人民法院查明補(bǔ)償主體作出的安置補(bǔ)償決定侵害被征收人合法權(quán)益的情形下，可向原告釋明是否增加訴訟請(qǐng)求，要求補(bǔ)償主體承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。當(dāng)事人增加的，人民法院可以根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第29條第2款規(guī)定，判決補(bǔ)償主體承擔(dān)相應(yīng)補(bǔ)償責(zé)任。當(dāng)事人不增加的，人民法院可依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第27條第2款規(guī)定，判決被告承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任。

問(wèn)題2:公安機(jī)關(guān)以“證據(jù)不足、辦案期限屆滿”為由作出終止調(diào)查決定，適用《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第259條第1款的兜底條款規(guī)定是否正確?（提問(wèn)人：浙江省高級(jí)人民法院行政庭嚴(yán)丹華）

答疑意見(jiàn)：

《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第259條第1款規(guī)定:“經(jīng)過(guò)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)行政案件具有下列情形之一的，經(jīng)公安派出所、縣級(jí)公安機(jī)關(guān)辦案部門(mén)或者出入境邊防檢查機(jī)關(guān)以上負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，終止調(diào)查：（一）沒(méi)有違法事實(shí)的；（二）違法行為已過(guò)追究時(shí)效的；（三）違法嫌疑人死亡的；（四）其他需要終止調(diào)查的情形。”上述問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是，如何理解適用該兜底條款。我們認(rèn)為，設(shè)置兜底條款是為了避免法律的不周延性，以適應(yīng)社會(huì)情勢(shì)的變遷。適用兜底條款的情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)與同條款中已經(jīng)明確列舉的情形具有相同或相似的價(jià)值，在性質(zhì)、影響程度等方面具有一致性，且符合該條款的立法目的。分析如下：

第一，相同或相似的價(jià)值。公安機(jī)關(guān)辦理行政案件查明沒(méi)有違法事實(shí)、違法行為已過(guò)追究時(shí)效或者違法嫌疑人死亡時(shí)，屬于無(wú)法或者沒(méi)有必要再針對(duì)案件采取任何調(diào)查措施，足以產(chǎn)生終局性、不可逆的終止調(diào)查效果。而“證據(jù)不足、辦案期限屆滿”情形下，公安機(jī)關(guān)調(diào)取新證據(jù)或者延長(zhǎng)辦案期限后即可繼續(xù)調(diào)查處理，不足以導(dǎo)致終止調(diào)查的后果。因此，兩者體現(xiàn)的價(jià)值并不相同或類似。

第二，性質(zhì)、影響程度等方面具有一致性。上述法條明確列舉的三種情形，均是確定、不可改變的事實(shí)，具有客觀性，違法嫌疑人（死亡的除外）得以回歸正常、穩(wěn)定的生活狀態(tài)。而在“證據(jù)不足、辦案期限屆滿”情形下，公安機(jī)關(guān)可通過(guò)采取行動(dòng)予以改變，具有主觀性，違法嫌疑人仍處于可能要被追究法律責(zé)任的狀態(tài)。可見(jiàn)，兩者在性質(zhì)和影響程度上并不一致。

第三，符合立法目的。公安機(jī)關(guān)查實(shí)上述三種情形后，客觀上已無(wú)法或者沒(méi)有必要追究違法行為的法律責(zé)任，故應(yīng)當(dāng)終止調(diào)查。該規(guī)定旨在及時(shí)確定行政法律關(guān)系，保護(hù)無(wú)需被追責(zé)違法嫌疑人的合法權(quán)益；而在“證據(jù)不足、辦案期限屆滿”情形下，若終止調(diào)查不再追究，則有可能出現(xiàn)因公安機(jī)關(guān)工作人員主觀懈怠而放任違法，無(wú)法實(shí)現(xiàn)行政管理的目的，背離了立法目的。

問(wèn)題3：如何理解適用《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第5條第2款規(guī)定的“過(guò)罰相當(dāng)原則”？（提問(wèn)人：貴州省黔南州中級(jí)人民法院行政庭馬丹）

答疑意見(jiàn)：

人民法院經(jīng)審理發(fā)現(xiàn)，行政處罰在形式上沒(méi)有違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，結(jié)論亦在法定處罰種類、幅度之內(nèi)，但存在明顯不合理、不適當(dāng)?shù)那樾巍４藭r(shí)，應(yīng)結(jié)合具體案情，進(jìn)一步對(duì)行政處罰是否違反“過(guò)罰相當(dāng)原則”進(jìn)行審查，即“是否考慮了應(yīng)當(dāng)考慮的因素、是否符合比例原則”，并視情適用恰當(dāng)?shù)牟门蟹绞健７治鋈缦拢?/p>

第一，考慮應(yīng)當(dāng)考慮的因素。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第5條第2款、第33條第2款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰應(yīng)當(dāng)遵循“過(guò)罰相當(dāng)原則”，行使自由裁量權(quán)時(shí)需要綜合考慮相對(duì)人的主觀過(guò)錯(cuò)程度，違法行為的情節(jié)、性質(zhì)、后果及危害程度等因素。需要注意以下兩點(diǎn)：一是對(duì)于違反社會(huì)公序良俗或者基本安全要求，涉及特殊行業(yè)或者重點(diǎn)監(jiān)管領(lǐng)域的違法行為，一般不以其外在表現(xiàn)形式而應(yīng)以其性質(zhì)作為認(rèn)定過(guò)錯(cuò)程度的主要考慮因素。二是查明行政處罰存在未考慮應(yīng)當(dāng)考慮因素時(shí)，不能當(dāng)然認(rèn)定其違反“過(guò)罰相當(dāng)原則”，還需結(jié)合案情對(duì)是否符合比例原則作進(jìn)一步審查。

第二，比例原則。《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》第5條規(guī)定：“行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式。”據(jù)此，實(shí)施行政處罰應(yīng)當(dāng)以達(dá)到行政管理的目的和目標(biāo)為限，處罰內(nèi)容應(yīng)當(dāng)符合“必要”“適當(dāng)”“最小損害”的要求。比如，行政機(jī)關(guān)依據(jù)《中華人民共和國(guó)商標(biāo)法》第60條第2款規(guī)定，采用責(zé)令相對(duì)人停止侵權(quán)行為即可達(dá)到保護(hù)注冊(cè)商標(biāo)專用權(quán)以及保障消費(fèi)者和相關(guān)公眾利益的行政執(zhí)法目的，但其未考慮違法行為情節(jié)、危害后果等因素，適用高額罰款處罰，則缺乏必要性和適當(dāng)性。

第三，恰當(dāng)?shù)牟门蟹绞健Ｐ姓幜P明顯不當(dāng)?shù)模嗣穹ㄔ嚎梢砸罁?jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第70條第6項(xiàng)規(guī)定判決撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)行政行為，并可以判決被告重新作出行政行為（以下簡(jiǎn)稱撤銷(xiāo)判決），也可以依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第77條第1款規(guī)定判決變更。需要注意的是，變更判決是對(duì)撤銷(xiāo)判決的補(bǔ)充，人民法院只有在綜合考量相關(guān)因素后，確信什么樣的行政處罰是適當(dāng)?shù)那闆r下，才可適用變更判決。否則，應(yīng)當(dāng)適用撤銷(xiāo)判決。

問(wèn)題4：訴訟期間，原告申請(qǐng)停止行政行為執(zhí)行的，如何理解適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第56條第1款第2項(xiàng)規(guī)定的“行政行為的執(zhí)行會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失”“停止執(zhí)行不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益”？(提問(wèn)人:新疆阿克蘇市人民法院綜合審判庭呂濤)

答疑意見(jiàn)：

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第56條第1款第2項(xiàng)規(guī)定，訴訟期間原則上不停止行政行為的執(zhí)行。但原告或者利害關(guān)系人申請(qǐng)停止執(zhí)行，同時(shí)符合“行政行為的執(zhí)行會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失”“停止執(zhí)行不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益”兩個(gè)條件時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定停止執(zhí)行。我們認(rèn)為，理解適用該規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合個(gè)案證據(jù)和審理情況，平衡好私權(quán)保護(hù)與公益維護(hù)的關(guān)系，具體把握以下幾點(diǎn)：

第一，關(guān)于“難以彌補(bǔ)的損失”。作為訴訟不停止執(zhí)行的例外情形，上述條款對(duì)執(zhí)行行政行為將造成的損失作了較為嚴(yán)格的規(guī)定，即要求達(dá)到難以彌補(bǔ)的程度。人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合原告在提出停止執(zhí)行申請(qǐng)時(shí)的舉證和說(shuō)明情況，綜合考慮停止執(zhí)行對(duì)原告權(quán)益保護(hù)的緊迫性，不停止執(zhí)行造成損失的重大性、不可恢復(fù)性以及行政行為繼續(xù)執(zhí)行的必要性等因素后作出認(rèn)定。

第二，關(guān)于“不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益”。在原告就“難以彌補(bǔ)的損失”進(jìn)行舉證和說(shuō)明后，行政機(jī)關(guān)可以對(duì)停止執(zhí)行是否有損公益作出說(shuō)明。人民法院可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行審查：一是行政行為的執(zhí)行有無(wú)時(shí)間上的迫切要求，遲延執(zhí)行是否會(huì)造成嚴(yán)重后果；二是從行政行為的種類、與社會(huì)秩序關(guān)聯(lián)程度等角度考察停止執(zhí)行是否具有社會(huì)危險(xiǎn)性；三是行政行為是否僅對(duì)原告或者少數(shù)人的私權(quán)產(chǎn)生重大影響，而對(duì)公益影響甚微。

第三，需要注意的是，人民法院裁定停止行政行為的執(zhí)行，只是行政行為的執(zhí)行力被暫時(shí)停止，如果發(fā)生新情況導(dǎo)致停止執(zhí)行事由消滅的，人民法院可依申請(qǐng)或依職權(quán)審查并決定撤銷(xiāo)，以保證行政管理目的得以實(shí)現(xiàn)。

問(wèn)題5：對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)出具《已證實(shí)虛開(kāi)通知單》不服提起的訴訟，是否屬于行政訴訟受案范圍？（提問(wèn)人：江西省景德鎮(zhèn)市中級(jí)人民法院行政庭章汝秀）

答疑意見(jiàn)：

根據(jù)《稅收違法案件發(fā)票協(xié)查管理辦法（試行）》相關(guān)規(guī)定，《已證實(shí)虛開(kāi)通知單》是查辦開(kāi)票企業(yè)稅收違法案件的稅務(wù)機(jī)關(guān)（以下簡(jiǎn)稱委托方）出于協(xié)查的需要，向受票企業(yè)所在地稅務(wù)機(jī)關(guān)（以下簡(jiǎn)稱受托方）出具的文書(shū)。文書(shū)內(nèi)容主要為：“經(jīng)查證，現(xiàn)將已證實(shí)虛開(kāi)的發(fā)票××份、涉案發(fā)票金額××元告知你局，請(qǐng)按有關(guān)規(guī)定處理，并將有關(guān)情況及稅務(wù)處理結(jié)果反饋我局。附相關(guān)發(fā)票。”委托方出具該文書(shū)的主要目的，一是了解和掌握其查辦案件的相關(guān)情況，二是為受托方提供稅收違法案件線索。我們認(rèn)為，不服稅務(wù)機(jī)關(guān)出具《已證實(shí)虛開(kāi)通知單》提起的訴訟，在受托方僅作為稅收違法案件線索使用，《已證實(shí)虛開(kāi)通知單》不發(fā)生外部效力的情形下，不屬于行政訴訟受案范圍。如果受托方將其作為作出處理或者處罰決定的主要依據(jù)，已發(fā)生外部效力的，應(yīng)當(dāng)結(jié)合權(quán)利救濟(jì)的直接性、經(jīng)濟(jì)性等因素，視情決定是否納入受案范圍。

第一，通常情況下，受托方依據(jù)《已證實(shí)虛開(kāi)通知單》對(duì)受票企業(yè)立案后，仍需依據(jù)通知單所附的相關(guān)發(fā)票通過(guò)核查賬簿、詢問(wèn)等方式收集證據(jù)認(rèn)定虛開(kāi)發(fā)票的事實(shí)，并結(jié)合是否存在真實(shí)交易、是否善意取得發(fā)票、是否故意開(kāi)具發(fā)票等事實(shí)，依法作出進(jìn)項(xiàng)稅額轉(zhuǎn)出，補(bǔ)繳所得稅、滯納金的處理決定或者偷稅的處罰決定，受票企業(yè)不服的可依法尋求救濟(jì)。但是，受托方將《已證實(shí)虛開(kāi)通知單》作為認(rèn)定虛開(kāi)發(fā)票事實(shí)的主要證據(jù)，即把該通知單作為行政機(jī)關(guān)出具的證明文件使用時(shí)，人民法院審理受托方作出的處理或處罰決定案件中，逕行認(rèn)定證明文件的合法性而不賦予受票企業(yè)救濟(jì)權(quán)，則有可能侵犯其合法權(quán)益。

第二，前述情形下，賦予受票企業(yè)針對(duì)《已證實(shí)虛開(kāi)通知單》的救濟(jì)權(quán)，還需區(qū)分情形處理。如果委托方出具通知單后未作出相關(guān)處理或者處罰決定的，可針對(duì)通知單尋求救濟(jì)。如果后續(xù)作出了相關(guān)處理或者處罰決定，通知單作為過(guò)程性行為其法律效果被處理或者處罰決定吸收的，一般應(yīng)當(dāng)針對(duì)處理或者處罰決定尋求救濟(jì)。但是人民法院審查發(fā)現(xiàn)，通知單作為過(guò)程性行為具有獨(dú)立的價(jià)值且對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響，受票企業(yè)針對(duì)處理或者處罰決定尋求救濟(jì)，具有客觀障礙或者明顯不公平的，亦可賦予其救濟(jì)權(quán)，以切實(shí)保障其合法權(quán)益。

責(zé)任編輯：臧 震 章文英

執(zhí)行編輯：唐斯斯 周梅君