人們或多或少都會和龐大的行政體系的“末梢”——基層——產生連接。在農村是鄉鎮政府，在城市是街道辦事處，延伸到最末一級還包括村委會和居委會。

基層讓宏觀政策落地，讓國家機器變得具體、有溫度，但與此同時，它也是世界上最千頭萬緒、無休無止的工作之一。假如一個社區有500戶（按中國戶均2.62人計算），該社區約有1310位居民。在中國，低于1000戶只能設立5人居委會，意味著由5名基層工作人員（在社工和“網格員”幫助下）全權負責服務1310人。

服務內容致廣大、盡精微，包括但不限于：公共事務管理（維護水電、道路，管理轄區環境衛生等）、經濟發展（協助轄區失業人員再就業，管理轄區商戶等）、基礎民生服務（管理社區養老中心、衛生站等），還有矛盾化解、應急管理、風險防控、數據收集、民意反饋……

做不完的工作，逐級加碼的考核，還有嚴苛的剛性問責制讓基層人不堪重負。壓力聚沙成塔，促使“基層減負”連續多年進入中央一號文件。2025年2月23日，“基層減負”首次在中央一號文件中單獨列項。國家領導人在地方考察時反復強調，要“持續深化整治形式主義為基層減負”。

我們記錄了7位一線基層人員的減負之旅。他們都很年輕，各有所長所好，如今又都將生命獻給了文件和會議，在無盡的日程表中把自己養成了“任務消除游戲”的王者——

王瑤，大學畢業后曾在時尚公司工作，染一頭紅發。去年考上貴州某鄉鎮基層，染回黑發。

李安然，與讀博夢校失之交臂后，進入河南某市基層，負責宣傳工作。她最近的苦惱是討厭越來越“和稀泥”的自己。

何宗明，計算機專業本科，有機會和同學一樣去大城市上班，考慮到是家中獨子，考回福建某鄉鎮基層。

陳卓，廣東某鄉鎮基層人員，一線執法時一絲不茍，但他的朋友圈風格抽象，有很多網絡梗圖。

高凌，江蘇某市基層人員，愛漂亮，游戲和網文愛好者。

張燦，陜西某鄉鎮基層人員。工作三年來，她感到希望破滅并“自洽了”。在網絡上，她是籍籍無名的“momo”。

黃嘉，遼寧某市社區負責殘障工作。她在父母的建議下進入這個崗位，她是三級殘疾。

現在，他們七位在各自負責的條線上共同迎來了新的工作：減負。

貴州某鄉鎮基層新人王瑤工作一段之后，明白了一條規律：如果領導不在辦公室，那就是去開會了；如果開會了，領導不在，那就是去開別的會了。畢竟領導有限（就那么一兩位），會很多，每個會又都很重要。領導出席意味著對工作重視。于是本來能線上參加的會，“上面”也會召集鄉鎮的人去縣里參會。

王瑤算了算，在她單位“各工作版塊負責人除了每周要開兩個常規大會以外，還要再開兩三個會”。

林輝煌常年在鄉鎮做基層調研，他是華南理工大學公共政策研究院的研究員。調研中他發現，有的村書記半天就得趕幾趟會，動線如機器人履行程序。他也去參加了幾次會議，印象很深的是“一些眼神麻木的面孔”：基層干部一進會場就被搞得“六神無主，像個木頭人”。

另一項基本工作是寫材料（官方總結為“文山會海現象”）。在基層，保留好材料、照片是規定動作，更專業的說法是“留痕”。林輝煌曾問一位村干部，你們明明人手不夠、工作量又大，為什么每次入戶還要兩個人一起？村干部說，必須有人拍照，否則工作就白搞了，總不能我跟農戶玩自拍吧？

曾在陜西某地社區工作的張燦說，基層人員拍照不是為了宣傳或炫耀，只是不得不完成的指標，“拿出入戶照片才能說明你的工作確實做了”。

有一天，王瑤的同事在辦公室里翻箱倒柜。王瑤問她找什么。同事說，上面要追責，得翻一個十年前的文件。“就是一張紙，但要在五個文件柜里找到它。”

留痕最實際的功能是應付檢查和規避責任。“我留痕了，（證明）我做了這些事情，如果再出什么問題，你就不能怪我。”林輝煌說。

市里的情況也一樣。張燦說：“（上面）隔段時間就會下來督查，什么森林防火、平安建設、防汛都需要方案，有領導小組、會議記錄、照片、各種臺賬，導致大部分時間都在造內容。”

去年12月第一個周六，河南某地基層人員李安然在家休息。她瘦高個，扎馬尾，講話不急不慢。9點10分，她接到主任的電話，交待她撰寫一份材料，“越快越好”。接下來的4小時，李安然接打了22個電話、3個微信通話，還有上百條對接信息。

“同樣的材料，好幾個地方都要，而且前段時間明明報過一次了，變個名目又要報一次，甚至不知道他們到底看了沒有。”李安然說。有時候，不同上級讓交的材料內容一樣，只是格式不同；有時候，格式一樣，內容略有差別。

江蘇某地網格員高凌也提到，他們一個月內收到四個不同部門針對臨街商鋪的工作任務，諸如“小場所安全系統錄入”“油煙管道檢查”等，他們去商戶店里重復查了四遍，填了四份表。

面對不合理的安排，李安然總是用沉默表達態度。“基本上沒有回旋的余地。”她說。如果面露難色，領導會鼓勵她，“要配合單位工作，這是團結的象征”。

另一個晚上，為申報某項榮譽，李安然和同事加班整理材料。臨近收尾，李安然站在打印機前，看著它吞吞吐吐。打印了幾百頁后，機器發出一聲噪音，卡紙了。“我那會兒還有一種慶幸，這打印機也知道給自己放會兒假了。”

基層人的年底是沒有休息的。從十一月到元旦，王瑤每周都會收到“檢查”“備檢”的工作通知。有一陣連著來了三項檢查，王瑤和同事不得不連續加班四周。家在縣城的同事也不回去了。直到其中一項檢查臨時取消，王瑤終于休息了一天。

林輝煌能理解王瑤的狀態，基層迎檢就像學生備考，“平時工作再好，迎檢不過關，等于白搞、瞎搞”。還有鎮長跟他說，自己檢查前睡不好，整天琢磨這事。

凡有檢查，就有排名。更確切地說，每一項可以量化的工作都有排名——鄉鎮在縣里排名，街道在區里排名，縣/區在市里排名，市在省里排名。排名末尾，可能會被問責、被通報、扣工資，失去評優資格，也可能影響一把手晉升。

迎檢的關鍵在于亮出可供檢查的材料。王瑤單位推行過無紙化辦公。“每個月的臺賬只需要存電子檔，確實節約了不少時間（和紙張）。”王瑤說。然而年終檢查要求提交紙質資料。那幾天部門所有人都在加班打印，跟小學生補作業一樣。

檢查完了，這些材料被送進碎紙機。原因首先是檔案室和他們部門的十幾臺文件柜塞滿了，文件已經摞在外面（“再給我們10間檔案室也不夠”）；其次因為明年再檢查時，要求就變了，“每一年裝訂格式、封面都不一樣”，留著也沒用。

除了備好材料，還有很多方式迎接檢查，比如檢查前的周末，鄉鎮或街道社區出門掃大街。村干部下去除草、趕鴨子，幫村民把雞抱進籠子里（家禽亂跑是扣分項，有的地方扣0.5分；檢查結束，村民再把雞鴨放出來）。“誰來檢查就掛誰的牌子”，意思是哪個上級來驗收，就掛相應的牌子應對，有的地方為此制作了“雙面牌”，正面是“xx會議室”，反面是“xx講堂”。“有的牌子太多一直掛到食堂，有的在辦公室門口設置空欄不斷換牌子……”2024年9月，人民網評論文章《減過重擔子，先摘多余牌子》寫道。

離開社區后，張燦考上陜西某鄉鎮基層。她的其中一項工作叫“耕地復種”，目的是解決耕地撂荒問題。任務安排到鄉鎮，每位基層干部盯一塊地，每天匯報復耕進度，進度慢的會被通報。

由于村里勞動力大多外出務工了，迎檢時干部們會雇人種地。張燦和同事每天從鎮里趕到村里，再從村里趕到田里監工。雇工不喜歡成天被人盯著、催著，惱了就發牢騷，撂挑子。眼看檢查節點逼近，張燦和同事親自上手挖地種莊稼。

還有種情況是“內卷”。福建鄉鎮基層人員何宗明說，他們那兒推出了一個方便小微企業融資的線上平臺。“大家都覺得本意是好的，企業能通過那個平臺更快地融資。”只是，當“注冊平臺”變成一項考核指標之后，情況變了。為了爭先（也可能是怕掉隊），有的村干部自己注冊，數據漲挺快。然后其他村不得不跟著造假。

林輝煌介紹，鑒于基層已經能較好地應對公開檢查，后來又發展出暗訪。暗訪沒有明確時間通知，也許明天來，也許明天不來。偶有風聲走漏，說某月某日，一個多大年紀、穿什么顏色衣服的人“下來”。“那幾天風聲鶴唳，緊張兮兮的。”李安然說。

大學畢業后，王瑤先在一家時尚公司工作，染一頭紅發。后來考回基層，發色也變回黑的。她聲音輕快，講話伶俐。王瑤很喜歡去村里開群眾會，尤其是宣傳惠民政策的時候，她感覺真的在為村民做實事。參加工作不久后，有次去組里，一位村民叫她的名字，跟她打招呼。王瑤很感動。

那時候，王瑤對基層工作還沒什么經驗，總擔心錯過各類通知。尤其下班后，洗完澡出來，手機屏幕上一溜的“收到”，“生怕自己忘交什么東西了”。談話中，我問她是否需要暫停去掃一眼工作群，王瑤說沒關系，她已經摸索出一套方法，下班后在6點半、9點半、睡前和起床后各過一遍工作群，上班第一件事規劃好待辦事項。就像網上那些“時間管理達人”描述的那樣：從容、高效、自律。

可依然有超出王瑤能力的情況。比如值班，她每次上廁所都“提心吊膽”，豎著耳朵——“上級給我們打查崗電話，我們要在鈴聲響三聲之內接通。”她同事就是在廁所里聽見座機響了，急匆匆趕回去，沒接到。“第二天上面就通報了，被我們領導批評了。”

查崗電話是為了監督基層人員堅守崗位。出發點是好的，王瑤說。但她不清楚為何到了下面，加碼為“鈴響三聲接通”。

另一項為難的工作是“摸查問題”。在他們那兒，三四位基層干部負責一組村民，共約200戶，每周下去了解情況，看看大家是否有困難、矛盾糾紛或者排查安全隱患。這工作最好的結果是“沒有問題”，說明村里安居樂業、和和氣氣。

可如果連續幾周上報“沒問題”，領導會認為你的工作不努力：“真的沒有問題嗎？”“你有一戶戶走訪嗎？”“是不是排查不仔細？”

在基層工作十年的李安然對此有心得體會。她的寶貴經驗是：“如果領導希望你上報x件問題，只能比x多，但又不能多太多。”以及，無關痛癢的問題也算問題——如果問題太痛太癢，上報之后化解不了，那就成了你的工作不夠努力。“上面是要一個結果，你把這個結果給到，就是交差了。”

疫情第二年，遼寧某市基層人員黃嘉和領導一同在居民樓棟口站崗。領導對她說，基層復雜在人情世故上。意思是要充分摸清楚人情、人際關系。如果轄區有兩家長期不合，那入戶調解也沒法忽然間化敵為友，得到領導滿意的結果。

于是，在一些網格員的工作總結中，摸排工作從“摸問題”進化成了“摸家底”，要求“早發現、早化解、不遺漏”。廣東鄉鎮基層人員陳卓說。

2022年之后，多地社區開展了一戶一表“地毯式”摸排，入戶登記居民的個人信息、教育、就業、婚姻、財產、健康、心理、社會關系情況等等。此外，有的地方還開展了經濟普查入戶登記，嚴重精神障礙患者隨訪摸排，“三低三少、四無、五失”人員重點排查工作——

其中，“三低三少”指低收入、低學歷、低素質，缺少關愛、缺少技能、缺少機會的人員；

“四無”指無配偶無子女、無工作或無穩定收入、無法正常交流溝通、無房產等固定資產的人員；

“五失”指的是投資失敗、生活失意、心理失衡、關系失和、精神失常的人員。

“（上面讓）把問題矛盾化解在基層”，每位對話者都對我強調。

江蘇網格員高凌負責每月走訪50戶社區居民，上報5個“高質量事件”。“單看任務沒有一點問題。”她說。但再看一下具體要求：

這50戶一不能是租戶，二必須見到本人，三必須有開門照片，四一個季度內不能重復走訪。除此之外，每月必須有一條事件入選市里的典型案例庫，半年內必須把網格內1000戶走訪全覆蓋。“任務設定者完全不了解基層情況。”高凌說。

“出發點是好的”“任務本身沒有問題”，每一位和我聊過的基層人員總是先這么表示。只是他們接到的任務已和初始狀態不同，經手的每一級都會仔細體會任務要求，并根據體會給下級下發指令——通常是收緊和強化——最終，迭代數輪、逐級接力到最后一個人時，有時已堪比好萊塢電影里的“MissionImpossible（不可能的任務）”。

去年上半年，江蘇某地接到一項任務，排查轄區內商戶的經營情況。該地基層人員對我說，這是為了了解大家的難處和需求。然而，走訪過程中，有的商鋪為了避稅謊報虧損，但上級不允許數據有虧損（因為不好看），于是，“最后的數據是造假”。另一家規模較大的商店已經搬走了，但上級不允許寫搬離，硬讓估個經營數字。“光數據我就改了七八次”，這位非會計出身的工作人員為難地說。

陳卓所在的廣東某鄉鎮基層共有160多人。老領導留下規定，考慮到女同志婚后要照顧家庭和孩子，不安排她們在非節假日值班，其他同志六天輪一次值班，也就是每天有20多人24小時守在辦公樓里。節假日值班人數翻倍。值班是確保有足夠的人員應對突發情況，比如暴雨、臺風等極端天氣時轉移受災群眾。不過他聽老同事說，“以前沒那么多工作人員，值班頻率反而沒現在高”。

工作四年來，陳卓遇到的突發情況不多。疫情期間有一次，一位陽性密切接觸者造訪了他們鎮，鎮里緊急召回全部人員回崗。另一回，周五下班后，陳卓開車一小時回到家，還沒吃上飯就收到通知返回鎮里。這次沒什么要緊事，是領導臨時想開會了。

“衛片執法”是陳卓和許多基層人員近年的工作內容之一，大概每月一次。簡單來講，上級部門通過衛星遙感監測，確保農耕地沒有被違規占用。如果衛星圖片有異常，基層執法人員要去實地核查，督促整改。這是我國保護18億畝耕地的舉措之一。往大了說，陳卓的職責是“守住耕地紅線和糧食安全”。

這工作的難點之一是，有村民在耕地上違規建房，他們認為土地是老一輩很多年前從村委會那兒買來的。基層干部要花很多時間給他們普法。

難點之二是，他們要對被違規占用的土地完成復耕，重新種上農作物，比如紅薯、土豆。眾所周知，紅薯、土豆從播種到枝繁葉茂需要時間（不同季節、品種周期不一樣，通常為一兩個月），而整改驗收周期通常很短。“我們沒辦法完完全全達到上級的要求，上級就會按照整改不力或者工作不到位來處罰鄉鎮一級的干部。”陳卓說。他們的對策是“陸續整改，保證每天都有工作進度”。

福建鄉鎮基層人員何宗明提到某個村的農耕地上有塊大石頭，導致衛星圖上禿了一塊，上面要求整改。基層人員發現石頭挪不走，只好弄點土，鋪在石頭上，再“種”點青菜。

我把這件事復述給陳卓。他說，“我們這邊也會遇到這種情況。”

工作之余，林輝煌喜歡到全國各地農村跑一跑，住一段日子。他看到現在的鄉村景觀越來越趨同：外墻統一涂抹為白色，道路干凈，雜草無蹤影，也沒有散落的牛糞和閑逛的家禽。

他說，現在鄉村振興都是城里的領導負責和檢查，“城里領導有個特點，他對農村沒有感覺”。比如統一標準之下的鄉村人居環境檢查。“做基本的清潔當然可以，但是現在我們已經超過基本要求了，把農村做成城市公園，怎么可能？”

“有一種臟，是領導覺得臟。老百姓不需要這些。”林輝煌說。

反過來，真正和居民、村民打交道的基層“只能在上級畫的框里做事情”。王瑤說：“任何特殊情況我們都要請示。在群眾看來是推脫，但我們不是有意的，確實是我們權力不夠，我們無法做決定，無法答復他們。”

在村里，很多人騎三輪車出行。鄉鎮政府會配備交通安全員，負責提醒、勸導超載等交通違法行為。王瑤說，他們沒有執法權，頂多罰款20元，有村民不以為然，但真出事了基層人員就會被追責。

在城里，文明城市檢查時，上面要求綠化帶里不得種菜。社區沒有權力拔菜，只能求助于有執法權的機關，比如城管。“但是城管不可能說立刻配合你拔菜吧？”高凌說。

一年工作下來，何宗明的感覺是：急也沒有用。有時候，“拖著拖著，這工作（任務）可能就沒了，或者拖著拖著領導急了，那就有辦法了”。

還有一種任務取消的情況是，“縣里的通知和市里的通知沖突了”。王瑤說。

我問王瑤：“上級和村民誰更容易被說服？”

“都不容易。最容易被說服的就是我們。”她答道。

每一位基層人員都會提到，他們真的想為老百姓做點什么。林輝煌說，就算基層干部想下去接觸群眾，也沒有時間。“基層干部都被鎖定在辦公室里面了，他整天忙著開會，忙著做報表，忙著檢查。”

王瑤曾幫一家符合要求的農戶申請一筆1000元的補貼。規定是補貼只能匯至社保卡或某行的銀行卡。王瑤特意跑去村里向兩位老人解釋，請他們找社保卡。老人找不到，在外打工的子女也不清楚。王瑤向上反映，得到的答復是必須按規定。時間過去很久了，王瑤還是不能心安，畢竟老人收入來源只有每年賣一到兩頭牛，1000元相當于他們幾個月生活費。她打算明年再試一次。

作為系統里的小齒輪，黃嘉偶爾感到沮喪，她說自己做了十件事，其中一半沒有給殘障人士帶去實質幫助。之前，一項福利是給殘障居民家里裝抽油煙機，統計工作做好了，幾個月后，福利又取消了。黃嘉不知道怎么跟大家解釋。還有廠商做慈善，給殘障人送輔助器具，卻把東西寄到街道辦。黃嘉只好領著一戶戶殘疾居民去街道簽名領取。好事總是“實施一半”，黃嘉說。

逢年過節，陳卓跟領導下去慰問。有的村民看見他們拍照，很不高興。還有人覺得家里條件已經改善了，被當作困難群眾宣傳“面子上掛不住”。

高凌、張燦也提到類似情景，“留痕”時，手機一亮出來——“果然又是來拍照的”。網格中心還會給居民打電話，核實網格員是否真的“敬業地入戶”了。一位居民不高興地對高凌說，我的生活不想被打擾，我沒有義務配合你們的考核。

“基層工作的性質是‘非規范屬性’很強，有很多不確定性的因素。但是考核的是正兒八經的臺面上的規范性東西，”林輝煌說，“基層干部做的真正有價值的事情，比如跟群眾打交道，隨手幫群眾解決一些小問題，處理一些小糾紛，這些事情反而不會寫進材料，也進不了檢查視野。”

曾任南京市城市治理委員會公眾委員的趙健常去街道、社區做社會工作培訓。見面后，他推測我肯定從其他基層人那兒聽過一句話：“上面千條線，下面一根針”。

“助老、助殘、助學、婦幼保健、共青團、社區矯正、治安防控、禁毒、防詐騙、經濟發展、重點人口……”他一口氣列舉了基層需要對接的十多個上級部門。那句話的意思是，各部門各條線千頭萬緒，最后統一落在基層身上。

“越往下級，工作條線越多，”陳卓說，“因為每一個上級部門都可以給下面派一點活。”

隨著基層減負的推動，王瑤、李安然、張燦、高凌、何宗明、陳卓、黃嘉變成了減負對象。他們所經歷的減負之旅是高度相似的：

首先是上級開會，研究如何減負，并布置減負任務，下發相關文件。

然后是基層收到文件，組織開會，研究如何減負（或如何整治形式主義、如何減少“文山會海”），然后成立工作小組，組織落實相關工作內容，完善會議記錄。

最后是準備迎接關于減負工作的檢查。

2025年2月19日，新華社發布評論文章《精文簡會不要停》寫道，“經過一段時間的大力整治，文山會海現象得到一定改善。但不少干部反映，仍會碰到文件如山、會議纏身的情況。”

減負之后——

林輝煌說，有的文件照樣下發，但是不列入文號，“就不納入統計了”。

高凌說，工作群被解散了，只保留（或成立）一個“大群”，所有工作集中發在這里，“還要去群里翻找”，“甚至多了一本減負臺賬”。

趙健說，“有的群里面也不怎么說話，點對點私聊或者直接打電話（通知）。”知乎問題“在基層工作的你遇到過什么荒唐的事”下，一位名叫“人間正道是滄桑”的網友寫道：“因為私聊，對工作的指導意見變多了。”

新華社前述文章寫道：“嚴控文件數量，就用‘白頭’通知替代紅頭文件；線下接收文件減少，線上發文卻多了起來……一些地方文山會海的表現形式屢屢變異。”

一些地區基層開展了“履職清單”工作，目的是“梳理權責范圍”，把“不屬于基層的權責歸還給上級”。有的地方執行時又將“減法”變“加法”：去年底，王瑤朋友所在的鄉鎮已為此加班50多天。他們“不停地履，不停地加，不停地減”，清單從1.0版本進化到3.0版本，至今還沒結束。

為了向我解釋為什么這么復雜，何宗明說，假如某項工作叫“做飯”，那么，先拆解成買菜、洗菜、炒菜，這是1.0版本；刪短一些，是2.0版本；最后改回“做飯”，是3.0版本。

“我們覺得這個事情歸上級做，但是上級覺得這個事情該我們做，那么誰來決定？最后還是上級決定。”王瑤說。

王瑤明白問題不在于“減負”，她和同事比任何人都渴望被“減負”，而是層層推動時（無從得知從哪一層起）又掉回的形式主義套路。

機械地執行政策之后，“最大的變化是多了一項工作叫基層減負。”王瑤說。她向我展示減負后的一個普通的工作切面：那是一個周五下午，“上面”通知17點前上報某項工作的數據。

15點，有人在群里催促了；

16點，有人在群里@；

16點30分，又有人@所有人，要求回復“收到”，不回復的會打電話。

然后，同樣顏色的“收到”，一個挨著一個，排著隊跳到王瑤的手機屏幕上。

應對方要求，文中王瑤、李安然、高凌、張燦

何宗明、陳卓、黃嘉為化名

作者王之言｜編輯 GGY

排 版魏蔚