2014年，黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，經過十余年探索，檢察公益訴訟的制度實踐和規則體系不斷豐富，尤其對依法行政的助推作用亦不斷彰顯。黨的二十屆三中全會對深入推進依法行政等作出了重要部署，進一步凸顯了法治政府建設作為全面依法治國重點任務和主體工程的重要地位和作用。結合當前全國人大常委會已將檢察公益訴訟法列入2025年安排審議的法律案，在新時代新征程全面推進依法治國、深入推進依法行政、加快推進檢察公益訴訟專門立法等時代背景下，需要對檢察行政公益訴訟促進依法行政的內在邏輯與制度效能進行理論上的總結歸納。

　　深度契合本國國情，實現對依法行政的有力督促

　　檢察公益訴訟作為習近平法治思想的生動實踐和原創性成果，是立足中國本土實際作出的檢察制度創新，具有獨特的時代內涵和鮮明的中國特色。具有權力配合制約特征的檢察行政公益訴訟對于在新時代新征程促進依法行政、推進法治政府建設發揮著有力的督促作用。

　　一是由檢察機關作為行政公益訴訟提起主體符合我國行政權運行實際。近年來，在社會共治相關政策、理念的指引下，我國正逐步加快構筑多元主體參與的社會治理格局，成效日益彰顯。但整體上看，由于社會力量還不夠發達，當前政府在社會治理中仍然扮演著關鍵角色，公民、社會組織等社會主體對政府的依賴還比較深，社會主體對公共治理的參與程度還有待提高。在這種治理背景下，由同屬公權力機關的檢察機關作為公共利益代表提起行政公益訴訟，有利于優化公權力的運行，同時也更能滿足社會對公權力運行的要求和期待，從而更好實現建立公益訴訟制度的初衷，充分彰顯檢察公益訴訟制度的人民性、監督性和實踐性。

　　二是相比于社會主體，檢察機關提起行政公益訴訟具有力量、資源等方面的優勢。一方面，社會主體與行政機關地位不對等；另一方面，單個的社會主體可能與公益損害并無直接利益關聯，或者公益損害均攤至個體時其損害性已不特別明顯，從而導致個體提起公益訴訟顧慮過多。綜合來看，檢察機關的法律監督憲法定位、職責屬性，以及新時代加強檢察機關法律監督工作的政策要求，使檢察機關成為當前擔任行政公益訴訟提起主體的優勢之選。

　　協同促進公益保護，形成對依法行政的有效補充

　　行政機關以組織管理國家和社會事務為核心職能，依法維護國家利益和社會公共利益是其基本的行為準則。檢察機關作為公共利益代表人，通過專業化的公益訴訟監督行政機關依法行政，輔助行政機關保護公共利益，為公益保護目標的實現提供了重要助力。

　　一是從角色定位上看，檢察機關作為公權力機關之一，與行政機關同樣作為人民群眾的代理人從特定角度代其維護公益。2018年修訂的人民檢察院組織法規定檢察院通過行使檢察權“維護國家利益和社會公共利益”，在法律上明確了檢察機關作為公共利益代表人的角色定位。從我國檢察機關的發展史來看，檢察機關作為公益代表人行使檢察權其來有自、源遠流長。早在新民主主義革命時期，我國陜甘寧邊區的人民檢察制度已經將“為訴訟當事人或公益代表人”納入“檢察員之職權”。1949年頒布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》將“檢察全國各級政府機關……是否嚴格遵守人民政協共同綱領及人民政府的政策方針與法律、法令”以及“對于全國社會與勞動人民利益有關之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家公益參與之”等納入最高人民檢察署職權。1979年頒布的人民檢察院組織法明確檢察機關通過行使檢察權“保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產”。在我國，行政機關和檢察機關二者既存在權力制約關系，也存在配合協作關系，但無論是制約還是配合，其底層邏輯均是以公權力保護公共利益。

　　二是從實踐效果上看，檢察機關提起行政公益訴訟的制度實踐已取得顯著成效。從十余年來檢察公益訴訟辦案實踐來看，生態環境和資源保護等領域的一些難題，往往通過行政公益訴訟這一具有鮮明實踐導向的制度得到有效解決。實踐中長期缺乏治理的行政不作為、難作為等問題通過行政公益訴訟得到了有效緩解。如在南四湖流域生態環境受損公益訴訟案中，由于多重污染交織、跨行政區劃治理不統一等原因，南四湖流域生態環境污染長期得不到根治，檢察機關通過公益訴訟介入后，運用科技手段深入調查取證，發揮綜合履職、一體履職優勢加強跨區劃跨系統協作，推動行政執法標準的統一規范，并探索生態環境損害賠償銜接機制，有力實現了南四湖流域生態環境的根本性、系統性、經濟性和長效性治理。概言之，檢察機關通過行政公益訴訟介入公益損害治理，一方面以專業的檢察監督促進了相關問題線索的發現、判斷和評估以及行政機關跨部門、跨區域、跨層級的協調合作，另一方面也在更深層次上促進了執法的規范化，對行政機關依法行政起到了重要的補充、輔助和保障作用。

　　創新融合傳統文化，因應依法行政的理念更新

　　我國檢察行政公益訴訟制度不僅扎根中國具體實際，而且通過起訴前程序等特色制度機制的構建，極富創造性地融合了中華優秀傳統法律文化和現代科學行政理念，是在檢察領域體現“兩個結合”的制度典范。

　　一是檢察行政公益訴訟獨特程序設計符合息訟和睦的傳統法律文化價值追求。我國自古就有“使無訟”“息爭訟”“和為貴”“法致中和”“毋輒興訴”等理念，具有深遠的調處息訟司法傳統。這一傳統的形成和延續與重情理、講和睦的社會基礎密不可分，并在當代中國法治社會、和諧社會的建設中仍有較大的價值發揮空間。我國檢察行政公益訴訟制度中獨具特色的起訴前程序即很好地體現了對息訟傳統的繼承和發揚。實踐中，大量行政公益訴訟案件將問題解決在起訴前階段，以檢察機關和行政機關協商、溝通等方法促進糾紛實質性化解，在避免訴訟對抗的同時實現公益的實質性保護，這種獨具特色的治理方案既符合中國社會心理基礎，也彰顯出對政府維護公共利益職能的尊重，并且有助于維護政府形象、提升政府公信力，從而也更易獲得行政機關的支持和配合。質言之，檢察行政公益訴訟制度作為一種現代司法制度，既有訴訟作為剛性保障，亦以無訟作為效果追求，恰恰體現了傳統文化與現代制度的精巧整合，實現了司法規律和治理規律的融會貫通。

　　二是檢察行政公益訴訟作為“協同之訴”符合現代公共行政的發展趨勢?，F代公共治理模式變遷過程中逐漸形成了一種合作行政理念，即通過行政主體與其他主體的協商互動構建更具靈活性、便捷性的行政治理模式。這種治理模式與以單一性主體、單向性管理路徑為特征的傳統管理模式相比，可以強化資源整合、減少治理成本，使公共行政體系更高質效運轉。在檢察行政公益訴訟的起訴前程序中，檢察建議的制發使行政機關有機會發現自身存在的違法行政行為，激發其內在的依法履職動力，促使其更加積極主動地糾正違法行為，既有助于提高行政效率，也有助于節約訴訟資源，從而從多個維度實現最佳公益保護狀態。除制發檢察建議外，檢察行政公益訴訟實踐中出現的圓桌會議、磋商等起訴前協商形式亦產生良好效果，是合作行政等理念的生動體現。

　　激發公益保護動能，引領對依法行政的多元監督

　　檢察行政公益訴訟制度的逐漸成熟定型和持續良性運行，將不斷深化相關公權力主體及社會主體對公益訴訟制度及公益保護規律、價值的認知，為進一步激發社會潛在的公益保護動能，乃至探索其他主體提起行政公益訴訟創造有利條件。

　　一是營造通過監督依法行政參與公益保護的社會氛圍。首先，群眾參與機制的構建為社會主體參與公益訴訟拓辟了路徑。在檢察行政公益訴訟制度構建過程中，為引導人民群眾參與訴訟、為高質效辦案作出積極貢獻，最高檢部署建設“益心為公”志愿者檢察云平臺，吸納公眾志愿者為公益訴訟線索發現、評估和調查取證等提供輔助，使公眾獲得向檢察機關提供行政機關違法行使職權線索的渠道，這一舉措為社會主體直接參與公益訴訟、監督依法行政提供了平臺依托，具有深刻的價值意義。其次，檢察行政公益訴訟制度的實施解決了大量長期得不到解決的公益損害問題，公益保護實效的顯現將使社會主體認識到公益保護的可欲性、公益司法保護的可行性，增強對檢察公益訴訟這一公益保護“中國方案”的制度自信，并在生活實踐中增加對公益損害的敏感性，增強對公益保護的重視，強化公益保護意識和對依法行政的監督意識。

　　二是帶動社會主體公益保護能力和對依法行政監督能力的系統性提升。首先，檢察公益訴訟制度對公益保護領域的界定和探索將帶動公共利益認知的細化。黨的十九屆四中全會以來，檢察機關不斷探索拓展公益訴訟案件的辦案范圍，檢察行政公益訴訟制度對公共利益的保護面也越來越廣。可以預見，隨著經濟社會的發展和檢察公益訴訟制度的進一步成熟，受保護的公益形式將繼續擴張，由此也將不斷豐富和具化公共利益的概念內涵，進而通過公益訴訟案件的影響力帶動社會公眾對公共利益認知的變化。同時，經由行政公益訴訟具體案例，公眾對行政機關在保護特定公共利益中的具體職責也將增加了解，為其進一步參與公益保護、監督行政機關依法行政乃至未來可能的直接提起行政公益訴訟提供觀念和知識上的積累。其次，隨著檢察公益訴訟制度的完善特別是專門立法的推進，公益訴訟案件范圍、可訴性判斷標準等重要內容不斷清晰。雖然檢察公益訴訟和其他主體提起公益訴訟在起訴條件、舉證責任等方面將存在著明顯區別，但上述基本問題的解決和相關規則的形成將為整體性公益訴訟制度的構建奠定良好基礎，確保中國特色檢察制度行穩致遠，在法治政府建設進程中持續釋放制度效能。

　?。ㄗ髡邌挝唬鹤罡呷嗣駲z察院檢察理論研究所）

（來源：檢察日報）