近年來，上海推出了一系列針對人才的突破性政策舉措，“人才20條”“人才30條”“人才高峰工程行動方案”“人才評價機制改革方案”等實施成效顯著，基本形成“引得來、留得住、用得好、流得動”的人才政策體系。

上海市及各區政府出臺人才引進、交流和獎勵政策無疑對本區人才資源的儲備、集聚和穩定發展起到了積極作用。據上海市人社部門的數據顯示，近5年，上海市吸引各類人才總數穩步提升，2020年引才（不含隨遷）總數為31461人，2024年引才總數達80080人，5年增幅達154.5%；除2022年因新冠疫情引才工作稍有停滯外，其余年份均處于穩步提升狀態（見表1）。

近五年，上海市各區一級政府也紛紛出臺針對企業和急需人才的優惠及獎勵政策，例如普陀區提出加快推動“才聚普陀” 的若干措施，包括支持人才創業發展、提供安家補貼、實施引才激勵制度等一系列措施；虹口區提出“量身定制、一人一策”的高峰人才引領計劃；奉賢區幫助區內產出規模、產出密度較大的企業解決急需人才引進問題。各區人才政策林林總總，但結果卻是水漲船高，單個地區獲得人才“超額紅利”的機會減弱，徒增人才使用成本，造成各區財政資源的消耗。另外，由于現行的統一積分落戶和居轉戶政策不足以靈活應對各種不同類型人才的落戶問題，也給企業在引進人才和留住人才工作帶來負面影響。

如何讓現有的人才政策紅利發揮最大作用？如何做好城市精細化管理做好人才服務工作？仍是上海人才工作要研究和解決的問題。

表1 2020-2024年上海市人力資源社會保障部門引才情況（單位：人）

一、上海人才戶籍政策改革面臨的突出問題

造成目前局面的主要原因是政府在人才市場上的角色錯位。企業最清楚自己需要何種人才、需要給何種待遇，如果政府長臂管轄，一來未必能對上企業的胃口，二來可能導致某些人才和企業圍繞政府優惠政策變相尋租，三來還會增加市場交易的隔膜，長此以往導致人才市場嚴重畸形。

與之相對，放寬上海市的落戶政策、降低居轉戶年限是大多數普通人才最強烈的政策需求。上海優質的社會福利、公共服務和相關的資源配套無疑是吸引人才來滬的重要因素，是否具有上海戶籍對各類人才能否享受到上海的社會福利和公共服務至關重要。

筆者在調研中發現，目前上海的人才戶籍政策主要存在兩方面的問題：一是上海實施的積分落戶使得相當數量的應屆人才無法落戶，而居轉戶需持有《上海市居住證》滿7年，年限過長，因此優化居轉戶年限，擴大“7轉5”、“7轉3”覆蓋面的需求同樣強烈。二是技能型人才落戶難度較大，以臨港新片區為例，特斯拉、奔馳再制造等外資企業員工主要為技能型工人，按現有標準，無法享受落戶優惠政策，存在人心不穩、流失較多等問題。也有企業反映，目前對高端人才個稅繳納額度較高，境外人才跨境社保、換匯不便等問題，還有待進一步改進和解決。

同時也需要注意到，對于放寬落戶條件的政策導向，央企和國企并不完全認同，這些體制內的大企業本來落戶名額就相對充足，因而擔心放寬條件后他們相對于私企、外企的人才政策優勢被削弱?？梢钥闯觯瞬耪吒母镞€面臨平衡各方利益的困境。

二、如何優化現有的人才政策

1.讓戶口的身份價值在人才引進中發揮更好的作用，擴大人才存量；為非戶籍人才提供工作生活便利

首先，為存量人才提供充分的生活便利。以臨港新片區為例，目前規劃的科教文衛等尤其是教育、醫療等公共服務方面配套已明顯滯后，服務設施現狀與15分鐘服務圈需求相去甚遠，使得就地居住的人才生活較為不便，在一定程度上阻礙了產城融合和區域整體協調發展，成為臨港新片區人才發展環境建設中的一塊短板。

一是分區域來看，教育資源還不夠均衡。目前臨港新片區大學城漸成規模，優質教育資源逐步集聚，但隨著臨港住宅開發及人口快速導入，主城之外的區域配套的教育資源還需加快建設。二是區域內現有醫療衛生資源總量不足。目前新片區僅有1家三甲醫院，暫無二級綜合醫院，且缺乏兒科、產科等特色專科醫院，每千人口醫療機構核定床位數也遠低于全市平均水平。

對此，管理部門希望能夠促進市中心優質的教育和醫療資源向遠郊新區傾斜和轉移，引進優質民辦及國際高端教育機構和醫療機構，在短時間內提高新城區的公共服務水平，做好人才服務保障體系，以強化人才服務為切入點，為人才解決后顧之憂，營造可以留住人才的成長環境，以達到引才、用才、留才的目的。

其次，應保證人才戶籍政策落實的力度、速度與溫度，加強政策優惠的針對性，如對子女入學、家屬就業、醫療保健等問題。應適當提升居住證在住房、教育、醫療和社會保障方面的含金量，使得居住證持有者也可享受上?；镜纳鐣卜?，探索改革先行試點，實現“居轉戶”向“社保轉戶”的轉變。加強合理化引才，上海作為特大城市，應將適應人才發展需求作為當前戶籍改革的基本目標，并在工作、生活等各方面為非戶籍人才提供便利，全面擴大人才存量。應結合自身的特大城市產業發展特點，針對性引才，避免引而不用、引而“無用”。

2.著力打造吸引高層次人才的“強磁場”，轉變政府在人才工作中的角色定位，多措并舉培養高素質勞動者和技能人才

上海的城市發展定位是加快推進“五個中心”建設，努力把上海建設成為卓越的全球城市和社會主義現代化國際大都市。要實現這一目標需要將自身打造成高層次人才的“強磁場”。2018年上海市接受過高等教育的從業人員占比接近六成，相應的人才優勢也為上海建設國際經濟、金融、貿易、航運、科創中心提供了良好的智力支撐?，F有的人才基礎離歐美發達國家大都市水平還有一定差距?，F階段的人口優化，主要是通過教育培訓提高現有勞動年齡人口的知識技能以及引進人才來實現人口的年輕化和專業化。

首先，上海應該汲取北京及其它世界級大都市的經驗，充分利用現有的教育科研機構，發揮其人才培養和科技創新的作用。上海擁有密集的高校和科研院所，科研條件得天獨厚，應鼓勵高校、科研院所對接重點產業發展需求，加大緊缺領域招生和培養力度，調整人才培養模式和專業、課程設置；支持企業與高校、科研機構聯合建立人才培養和實訓基地，推進產學研深度融合，破除人才流動的體制機制障礙，鼓勵高校、科研院校與企業間的科研人才雙向流動。

其次，合理定位政府在人才發展中的角色，樹立政府引導產業、產業選擇企業、企業選擇人才的人才發展機制。讓企業真正成為人才發現、引進和使用的主體，實現政府、企業和人才自身三者利益的統一，在市場機制的引導下提高人才使用的實際效率；改革戶籍和居住證等相關人才管理制度，逐步消除束縛人才合理使用、有序流動的制度障礙，逐步消減戶籍投機等制度投機。

[作者程晨系上海立信會計金融學院財稅與公共管理學院講師、華東師范大學人口學博士，本文系上海市哲社青年項目“互補發展背景下長三角區域人口增減分化趨勢與對策研究”（課題批準號：2024ESH003）的階段性成果]

來源：程晨