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本期“辦案心法”欄目“上海法院審判業務骨干”特別專題，邀請全國法院行政審判先進個人、上海法院審判業務骨干，上海市浦東新區人民法院行政及執行裁判庭庭長、三級高級法官——郭寒娟為我們講解行政案件中不確定法律概念的理解與適用。

01

不確定法律概念的

定義及界分

（一）不確定法律概念的定義

法律概念是法的重要構成要素之一，是認識法律與表達法律認識之網的紐結，是對各種有關法律的事務、狀態、行為進行概括而形成的法律術語。然而，社會生活與社會關系的復雜性、文字語言表達的模糊性、簡略性以及法律規定、立法技術的局限性，導致法律規范中法律概念的內涵及外延難以周延、明確，不確定法律概念的命題也就此提出。

簡而言之，不確定法律概念是指因其含義的概括性以及內涵和外延的不確定性，需要借助法律解釋方法和價值補充、結合具體個案事實才能確定其指向及意義的法律概念。

不確定法律概念廣泛存在于法律規范之中，如何理解與適用不確定法律概念，是立法、執法、司法過程中無可回避的客觀問題。在行政法中，法律所規范的對象為國家行政機關行使相應行政職權所產生的一系列具有法律效力的行政行為。這些行政行為包括行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收、行政補償等，涉及到公共行政管理領域的方方面面，內容包羅萬象。限于語言本身的模糊性、多義性、相應法律規范社會問題的有限性，以及行政管理領域的多樣性、專業性與復雜性，行政法中不確定法律概念的存在更為普遍。

（二）不確定法律概念的分類及主要特征

對于不確定法律概念，依據不同的標準，可以劃分為不同的類型。最主要的類型為經驗不確定法律概念和規范不確定法律概念。經驗不確定法律概念又稱事實性不確定法律概念，是指可以用感官感知、自然法則或者經驗常識等予以明確的對象，諸如白天、夜間、出生、死亡等。規范不確定法律概念又稱價值性不確定法律概念，是指需要在法律適用過程中進行補充評價的概念，比如公共利益、國家安全、社會穩定、利害關系、情節嚴重等。

需要注意的是，不確定法律概念的闡釋與行政裁量有所區別。不確定法律概念的闡釋屬于行政機關、司法機關等有權主體在執法、司法過程中對事實問題及相應法律適用的認知和判斷，并不是行使裁量權的問題。不確定法律概念強調事實認定以及法律中具體規定的闡釋，而行政裁量則強調行政決定中依法作出相應自主選擇的問題。

02

不確定法律概念

具體理解與適用的難點

在行政執法與行政訴訟實踐中，由于相關法律規定中不確定法律概念的廣泛存在，故對于涉案不確定法律概念的理解和適用，往往成為認定行政案件事實的關鍵問題和主要爭議焦點。比如，房屋征收決定案件中的“公共利益”，工傷認定案件中的“上下班途中”，行政處罰案件中的“社會危害程度”“毆打”“猥褻”，政府信息公開案件中的“國家安全”“經濟安全”“社會穩定”等。我們可以通過以下案例來說明。

?案例1：政府信息公開案件中“社會穩定”的認定

在周某訴某市人力資源和社會保障局政府信息公開案（《中國行政審判案例》第2卷第76號案例）中，對于周某所申請公開的高級職稱評定委員會組成人員信息，某市人社局以原告申請信息可能影響社會穩定為由，答復周某其所申請信息不屬于政府信息公開范圍。一審人民法院經審理后判決撤銷某市人社局所作出的政府信息公開答復，并判令其重新作出答復。某市人社局不服，提起上訴。二審人民法院經審理后駁回上訴，維持原判。

該案的核心爭議在于，公開涉案信息是否會危及社會穩定，這就涉及到對于《中華人民共和國政府信息公開條例》中“社會穩定”這一不確定法律概念的理解與適用。該案裁判認為，公開高評委專家名單可能引發的不正之風、打擊報復等并非評委所面臨的獨有的職業風險，抵制不正之風、不畏打擊報復是對我國較多行業從業者提出的基本職業要求。由于評委的投票情況并不公開，被告對職稱申報者可能會擾亂評委個人的工作、生活，或實施打擊報復的假設缺乏合理的根據。該案裁判從個案事實出發，基于社會一般實踐與認知，并從公開涉案信息是否可能產生危險以及該危險有無特殊性的角度進行分析，認為不能充分得出公開涉案信息將危及社會穩定的結論。

?案例2：工傷認定案件中“上下班途中”的認定

在北京國玉大酒店有限公司訴某區勞動和社會保障局工傷認定行政糾紛案（載于《最高人民法院公報》2008年第9期）中，某區勞動局經調查，認定陳某東之死亡事實符合《工傷保險條例》第十四條第六項關于“上下班途中”的規定，應認定為工傷。國玉酒店公司不服該工傷認定，在經復議維持后仍不服，向人民法院提起行政訴訟。一審人民法院經審理后認為，陳某東清晨上班的情形屬于“合理時間”與“合理路線”，某區勞動局作出的認定書合法合理，遂判決駁回國玉酒店公司的訴訟請求。國玉酒店公司不服，提起上訴。二審人民法院經審理后判決駁回上訴，維持原判。

該案中陳某東是否屬于“上下班途中”，系其能否被認定為工傷的關鍵。“上下班途中”即屬于《工傷保險條例》第十四條規定中的不確定法律概念。該案裁判認為，對于“上下班途中”應當從有利于保障工傷事故受害者的立場出發，作出全面、正確的理解。根據日常生活的實際情況，職工上下班的路徑存在多種選擇，用人單位無權對此加以限制。只要在職工為上下班在合理時間內而往返于住處和工作單位的合理路徑之中，都屬于“上下班途中”。至于該路徑是否最近，不影響對“上下班途中”的認定。在該案裁判中，人民法院通過對立法意圖的探尋，采用法律解釋與價值補充的方法，參酌日常生活的實際情況，對于“上下班途中”予以了具體的認定。

?案例3：行政處罰案件中“社會危害程度”的認定

在陳某訴某市城市公共客運管理服務中心客運管理行政處罰案（載于《最高人民法院公報》2008年第2期）中，某市客運管理中心以陳某非法經營客運出租汽車，違反《山東省道路運輸條例》第六十九條第二款規定為由，責令停止違法行為，處二萬元罰款并沒收違法所得。陳某不服，向人民法院提起行政訴訟。一審人民法院經審理后判決撤銷某市客運管理中心對陳某作出的行政處罰決定。某市客運管理中心不服，提起上訴。二審人民法院經審理后判決駁回上訴，維持原判。

該案裁判認為，對當事人實施行政處罰必須與其違法行為的事實、性質、情節和社會危害程度相當。網約車作為客運服務的新業態和分享經濟的產物，有助于緩解客運服務的供需矛盾，滿足公眾多樣化出行需求，符合社會發展趨勢和創新需求，對其應當保持適度寬容。另一方面，這種新業態又給既有客運管理秩序帶來負面影響，甚至存有安全隱患等問題，確需加強規范引導。當一種新生事物在滿足社會需求、促進創新創業方面起到積極推動作用時，對其所帶來的社會危害的評判不僅要遵從現行法律法規的規定，亦應充分考慮是否符合社會公眾感受。對于《中華人民共和國行政處罰法》相關條文中所規定的“社會危害程度”，人民法院采取從現有法律規定的解釋出發，結合個案具體實際并充分考慮社會公眾感受的角度對“社會危害程度”這一不確定法律概念進行了具體化。

?案例4：授予學位糾紛案件中“學術水平”的認定

在柴某訴某大學要求撤銷不授予博士學位決定案中，某大學經濟學科學位評定分委員會作出《告知書》告知柴某，經濟學科召開學位評定分委員會第78次會議，會議對柴某的博士學位申請事宜進行了審核和表決，表決結果為不同意授予柴某博士學位。柴某不服，訴至人民法院，請求撤銷被訴告知并判令某大學向其授予博士學位。一審人民法院判決駁回柴某的訴訟請求。柴某不服，提起上訴。二審人民法院經審理后判決駁回上訴，維持原判。

該案主要涉及爭議之一為柴某是否達到授予博士學位的條件，其中就關涉到原《中華人民共和國學位條例》第六條中規定的對于學位申請人“學術水平”的認定以及司法對高等學校授予學位行為的審查深度和強度問題。一審裁判認為，某大學組織學位評定委員會進行的表決和審核評定，系高校對學生是否符合該學校、該專業的學位授予條件進行實質評判的過程。上述表決和審核評定過程，涉及教育及學術自治范疇。某大學經實質審查后進而認定柴某不符合應用經濟學博士學位的實質授予條件，實體處理并無明顯不當。由此可見，原《中華人民共和國學位條例》第六條對“學術水平”的界定比較原則，對于高等學校在實踐中將學術水平的衡量標準通過科研成果量化指標予以具體化的方式，因涉及高等學校學術自治范疇，人民法院通常對此予以尊重。

由上述案例可知，對不確定法律概念的理解與適用，關系到行政案件關鍵事實的認定以及行政執法合法性的評判，目前司法實踐中并無統一規則。加之不確定法律概念所具有的抽象性與復雜性，給行政執法與行政審判工作也帶來了不小的挑戰。但也正是通過在個案中對不確定法律概念合法合理的具體化，更能精準適用法律和實現個案正義。

03

不確定法律概念

具體化的方法

不確定法律概念的理解與適用，就是不確定法律概念在法律適用中的具體化。不確定法律概念的具體化，是指以法律的規定為前提，在具體個案中通過法律解釋等方法，使不確定法律概念的內涵和外延得以明確，進而得以作為認定事實和法律適用依據的過程。也就是說，不確定法律概念具體化僅針對個案的判斷。

法官在審理案件過程中首先以相應法律規范為大前提，然后圍繞案件事實進行認定，將個案事實置于相應法律規范的要件之下，進而得出一定結論，在這一過程中即需對法律規范中的不確定法律概念進行具體化，以此判斷個案事實是否符合該不確定法律概念的內涵。在不確定法律概念具體化的過程中，我們主要可以采取以下幾種方法：

（一）法律解釋

在不確定法律概念具體化的過程中，主要可采用文義解釋、目的解釋以及體系解釋的方法。法律條文系由文字構成，法律文本是法律規范的主要載體，因此文義解釋是最基礎也是最優先的解釋方法。文義解釋是一種以法律文本為指向的解釋方法，是按照文字語言表達的基本含義確定法律條文表述的法律意義。同時，在個案處理過程中，對于案件所涉及的相關行政法律規范，法官應充分思考所涉法律的立法意旨以及其中各法律條文之間的整體關系，通過目的解釋和體系解釋方法，所得出的法律適用結論更能契合法律條文本身之規定與整部法律立法之意旨。

（二）價值補充

正如學者楊仁壽所言，不確定法律概念極為抽象，須于具體的個案中予以價值判斷，使之具體化，而后其法律功能始能充分發揮，此種透過法官予以價值判斷，使其規范意志具體化之法律解釋方法，謂之價值補充。在采用文義解釋、目的解釋、體系解釋等法律解釋方法仍無法明晰不確定法律概念的內涵時，應將價值補充作為法律解釋方法的重要補充。價值補充側重于法官在案件審理中應按照國家或社會所倡導、崇尚的價值導向來理解與釋明不確定法律概念的內涵。

黨的十八大提出，倡導富強、民主、文明、和諧，倡導自由、平等、公正、法治，倡導愛國、敬業、誠信、友善，積極培育和踐行社會主義核心價值觀。社會主義核心價值觀是當代中國精神的集中體現，凝結著全體人民共同的價值追求。2021年1月，最高人民法院印發《關于深入推進社會主義核心價值觀融入裁判文書釋法說理的指導意見》，強調各級人民法院應當深入推進社會主義核心價值觀融入裁判文書釋法說理，將社會主義核心價值觀作為理解立法目的和法律原則的重要指引，作為檢驗自由裁量權是否合理行使的重要標準，確保準確認定事實，正確適用法律。其中第七條規定，案件涉及多種價值取向的，法官應當依據立法精神、法律原則、法律規定以及社會主義核心價值觀進行判斷、權衡和選擇，確定適用于個案的價值取向，并在裁判文書中詳細闡明依據及其理由。司法是維護社會公平正義的最后一道防線，在案件審理過程中，法官更應堅持和弘揚社會主義核心價值觀，通過個案裁判，不僅要實現個案正義、定分止爭，更要充分發揮公正司法對公民行為、價值觀念的正確引導作用。

同時，社會主義核心價值觀也具體體現于不同部門法的立法目的、法律原則與條文規定之中。比如，《工傷保險條例》旨在保障因工作遭受事故傷害或者患職業病的職工獲得醫療救治和經濟補償，促進工傷預防和職業康復，分散用人單位的工傷風險；《中華人民共和國政府信息公開條例》旨在保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，建設法治政府，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用；《中華人民共和國行政處罰法》旨在規范行政處罰的設定和實施，保障和監督行政機關有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益等。法官在個案審理過程中，也應根據行政案件的不同類型予以專門的考慮與適用。

（三）其他參酌因素

法官在案件審理過程中，對于需作出價值判斷的內容，仍應基于一定的客觀標準，避免個人化傾向。具體還應參酌以下重要因素：

一是社會一般觀念、經驗常識與習慣。法官在對不確定法律概念具體化過程中，應充分結合經濟社會的發展實際以及社會觀念的變化，同時遵從人類生活的經驗常識與社會普遍習慣。

二是人民法院類案裁判。類案，是指與待決案件在基本事實、爭議焦點、法律適用問題等方面具有相似性，且已經人民法院裁判生效的案件。根據《最高人民法院關于統一法律適用加強類案檢索的指導意見（試行）》《最高人民法院關于完善統一法律適用標準工作機制的意見》等相關要求，各級人民法院要發揮類案檢索作用，在審判工作中統一法律適用標準。檢索到的類案為指導性案例的，人民法院應當參照作出裁判；檢索到其他類案的，人民法院可以作為作出裁判的參考。如果檢索到的類案存在法律適用不一致的，人民法院可以依照《最高人民法院關于建立法律適用分歧解決機制的實施辦法》等規定，通過法律適用分歧解決機制予以解決。

三是行政慣例與行政執法實踐。所謂行政慣例，是行政機關長期以來在行使行政職權過程中形成的反復、習慣性做法，是行政機關在行政執法實踐中的經驗總結，具有長期性、反復適用性。因行政慣例具有某種程度上法的確信效力，故人民法院在認定事實、適用法律過程中對行政慣例以及行政執法實踐因素應予以考慮。

四是專業技術手段與相應技術標準。當不確定法律概念涉及到專業領域的知識及判斷時，法官需要專業機構的輔助以及依據相應強制性國家標準、行業標準等來對不確定法律概念的內涵予以明確。比如，在涉及強制拆除房屋類行政賠償案件中，人民法院需要委托專業的鑒定機構來評估房屋的價值，以確定房屋權利人的實際損失。在涉及食品安全管理領域行政處罰類案件中，對于當事人是否違反《中華人民共和國食品安全法》第六十七條關于預包裝食品的包裝上對于標簽的規定，需要依據《預包裝食品標簽通則》（GB7718-2025）、《預包裝食品營養標簽通則》（GB28050-2025）等強制性國家標準來判斷。又如，以交通行政處罰類案件中涉及的機動車駕駛人是否構成“飲酒后駕車”為例，《車輛駕駛人員血液、呼氣酒精含量閾值與檢驗》（GB19522-2024）作為強制性國家標準，對車輛駕駛人員的飲酒后駕車和醉酒駕車行為進行了明確界定，并規定了相應的檢驗方法。其中規定車輛駕駛人員血液中的酒精含量大于或者等于20mg/100mL，小于80mg/100mL的駕駛行為屬于飲酒后駕車；車輛駕駛人員血液中的酒精含量大于或者等于80mg/100mL的駕駛行為屬于醉酒駕車。由此，在涉及交通行政處罰類案件中，判斷機動車駕駛人是否屬于“飲酒后駕車”，需要結合相應的強制性國家標準以及依靠呼氣、血液酒精含量檢測等一定技術檢測手段來予以明確。

結語

法律的滯后性是成文法無法回避的問題。法律是對社會關系的規范和調整，而社會關系包羅萬象、紛繁復雜，且總是處于發展變化之中。隨著經濟社會的快速發展，法律必然產生滯后性。法律規范中廣泛存在的不確定法律概念，雖然客觀上增加了法律解釋的成本與法律適用的難度，但是其也在一定程度上使得法律的解釋與適用更加靈活，更加能夠適應現代社會的發展。因此，對于法官來說，在嚴格遵守法律規定進行裁判的前提下，通過法律解釋、價值補充以及參酌多種因素等方法，在個案審理中對不確定法律概念予以具體化，可以一定程度減緩法律的滯后性問題，從而更好地實現個案正義。

作者介紹

郭寒娟，中國政法大學行政法學碩士，現任上海市浦東新區人民法院行政及執行裁判庭庭長、三級高級法官。獲評全國法院行政審判先進個人，上海法院審判業務骨干、辦案標兵等，被聘為復旦大學法律碩士專業實務導師等。主審的多起案件入選《人民法院案例選》，上海法院行政審判典型案例、行政爭議實質解決案例等，多次在上海法院“三個一百”評選中獲獎。撰寫的課題榮獲全國法院優秀調研成果一等獎、上海市民主法治課題理論研究類二等獎，多篇課題獲評全面依法治市、依法治區優秀調研課題。在《人民法院報》《人民司法》等刊物發表論文數篇，多次在全國行政審判優秀業務成果評選、中國法學青年論壇征文等活動中獲獎。

高院供稿部門丨干培處

作者：郭寒娟

責任編輯：孟文娟、王英鴿

編輯：左雨欣

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