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鄉(xiāng)鎮(zhèn)明明是黨政分設(shè)，卻并沒有兩個“一把手”，這點(diǎn)出了怎樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力真相？

鄉(xiāng)鎮(zhèn)盡管擁有黨委書記和鎮(zhèn)長兩個職務(wù)，并且通常都是有不同的人員擔(dān)任，但卻并不會像以上的省市縣等各級黨政機(jī)關(guān)一樣，存在黨政“兩個一把手”的權(quán)力架構(gòu)。

因?yàn)辄h委書記是唯一的實(shí)際掌權(quán)者，而鎮(zhèn)長僅是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的執(zhí)行者。而這一現(xiàn)象是源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行的制度設(shè)計，以及組織結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和實(shí)踐中的權(quán)責(zé)分配。

其實(shí)在制度設(shè)計上，就已經(jīng)明確黨委書記的絕對領(lǐng)導(dǎo)地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)不僅要遵循黨領(lǐng)導(dǎo)一切的原則，而且要根據(jù)黨章和國家治理體系，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。

黨委書記作為黨委主要負(fù)責(zé)人，天然成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)最高決策者。鎮(zhèn)長雖名義上負(fù)責(zé)政府工作，但需接受黨委領(lǐng)導(dǎo)，其角色被定位為“黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府辦事員”而非獨(dú)立的一把手。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大決策必須由黨委書記做出，鎮(zhèn)長未經(jīng)授權(quán)不得擅自決定；黨委書記還掌握人事任免權(quán)，鎮(zhèn)長在人事問題上的意見也需黨委書記批準(zhǔn)。

所以鎮(zhèn)長雖與黨委書記同為“正科級”，但實(shí)際權(quán)力懸殊。黨委書記不僅管全局，還可直接干預(yù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事務(wù)，而鎮(zhèn)長在財政、人事等核心領(lǐng)域更缺乏自主權(quán)。

而之所以會出現(xiàn)這樣權(quán)責(zé)不對等的制度安排和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際組織結(jié)構(gòu)有密切關(guān)聯(lián)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)雖分設(shè)，但實(shí)質(zhì)上是“兩塊牌子一套人馬”，實(shí)現(xiàn)交叉任職，鎮(zhèn)長一般擔(dān)任黨委副書記，而副鎮(zhèn)長多為黨委委員。

在決策程序上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要行政決策，也需經(jīng)黨委會議討論通過。畢竟鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模有限，重要工作和重大事項(xiàng)也相對有限，并不需要黨政分開決策。甚至因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)不健全，進(jìn)一步削弱了政府的行政獨(dú)立性。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能部門設(shè)置往往殘缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所如派出所、國土所、財政所等多由縣級部門垂直管理，鎮(zhèn)長難以調(diào)動這些資源，從而導(dǎo)致行政事務(wù)高度依賴黨委書記協(xié)調(diào)各方。這種結(jié)構(gòu)也使得鎮(zhèn)長在資源調(diào)配中處于弱勢，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的權(quán)力集中。

而相比之下，縣直部門則機(jī)構(gòu)完整，縣長能依托完整政府部門體系行使職權(quán)，如財政預(yù)算、重大項(xiàng)目審批等，形成與縣委書記的制衡，實(shí)現(xiàn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)”的分工。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏獨(dú)立運(yùn)作的基礎(chǔ)，導(dǎo)致鎮(zhèn)長無法復(fù)制縣長的權(quán)力空間。

同時在鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行的實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)邊界模糊，如征地拆遷需兼顧維穩(wěn)與發(fā)展，需要依靠黨委書記“全能型領(lǐng)導(dǎo)”的定位獲得更大裁量權(quán)，而鎮(zhèn)長僅負(fù)責(zé)執(zhí)行具體任務(wù)，按黨委部署推進(jìn)工作。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力架構(gòu)的實(shí)質(zhì)其實(shí)是 “一元化領(lǐng)導(dǎo)” ，黨委書記通過制度授權(quán)、資源控制和政治權(quán)威成為唯一核心。這種結(jié)構(gòu)既源于黨管一切的根本原則，也受限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理層級低、機(jī)構(gòu)碎片化的現(xiàn)實(shí)。

看了鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有兩個“一把手”的情況，屏幕前的你有何想說的？歡迎留言討論！

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參考資料： 南方周末，【地方黨委換屆觀察】“權(quán)力太集中，容易一言堂” https://www.infzm.com/contents/65576

環(huán)球網(wǎng)，構(gòu)建整體性的基層政府治理體系 https://baijiahao.baidu.com/s?id=1690006873269316536&wfr=spider&for=pc