依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，而立法建設是全面落實依法治國的前提和基礎。黨的二十大報告以“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”對依法治國進行了全面部署。黨的二十屆三中全會明確提出，“法治是中國式現代化的重要保障”“深化立法領域改革，深入推進依法行政”。探討和分析華北人民政府時期的董必武立法建設和立法思想，對于推進新時代的立法改革具有重要的理論和現實意義。

董必武同志生前工作照片。資料圖片

華北人民政府是存續于解放戰爭后期、中華人民共和國誕生前期的全國性聯合政府，其存續時間是從1948年9月到1949年10月。歷史雖短，卻為新中國成立后的法治建設工作奠定了基礎。董必武是中國共產黨的模范領導者，是“延安五老”之一，也是馬克思主義法學家。在華北人民政府存續期間董必武任主席，直接領導了政府各部門、各方面的工作，在建立健全法制和依法執政方面做出了突出貢獻。本文主要對董必武在華北人民政府時期的立法建設進行分析和探討。

支援前線、發展生產的立法需要

1948年5月，中共中央將晉察冀和晉冀魯豫兩個解放區合并為華北解放區。華北解放區地處東北、西北、華東、中原各兄弟解放區的中間，又是經過十四年抗戰和兩年人民解放戰爭的老根據地，“人民大眾具有相當高度的政治覺悟”，這種有利的內部條件和外部條件，“遂造成了華北解放區相對的和平安定，而又能夠比較有計劃地進行各種建設工作的環境”。幾個月后，華北人民政府成立，下轄河北、山西、平原、察哈爾、綏遠五省及北平、天津兩市。既要集中全區力量支援前線，又要繼續穩定解放區的社會秩序，為新中國的成立做好準備，這是華北人民政府面臨的嚴峻挑戰。

支援前線作戰仍然是首要任務。華北人民政府成立伊始，作為政府主席的董必武就在《關于華北人民政府成立以來工作概況的報告》中強調，首先要把“繼續動員全區人力物力財力，使之更有計劃、有效率地支援前線”作為中心任務。副主席藍公武在華北臨時人民代表大會所致閉幕詞中也談到：“支前是第一個任務，其他一切任務都要圍繞著這個任務去作，政府應該把全華北所有一切人力、物力組織起來，完成這個最主要的任務。”戰場上的突飛猛進與人民群眾的支前運動密不可分。繼續消滅國民黨反動派殘留在華北的軍事力量，繼續全力支援前線，繼續配合人民解放軍向國民黨反動派發動進攻，繼續動員農民保田參戰，是當務之急。

生產建設與支援前線是相輔相成的。革命戰爭消耗巨大，為了保障供給，必須發展生產。華北人民政府成立前后，雖然解放戰爭還在大規模地進行，但就華北解放區而言，工作重心已逐步轉向地方建設。因為支援前線，“必須從事建設，發展生產，使工農業生產提高一寸”。建設華北解放區，需要統一集中，需要有計劃性，需要正規化，比如經濟工作應該根據詳細調查，精密計算，擬定較長期的計劃，整理公營事業，領導和團結私人工商業，增加生產，行政、教育、司法等也要逐漸走向正規化、制度化。但晉冀魯豫和晉察冀兩個革命老區之間無論是政治、經濟還是法制、文化等各方面的制度和政策都存在著很大的不同，情況非常復雜，致使華北人民政府成立之初面臨著諸多困難。比如說，在財政方面，過去由于各解放區的封鎖，貨幣不流通，商品不暢，影響了經濟的恢復與發展。金融、財政、貿易、貨幣要統一，生產也要統一，還必須有統一的機構，這些都要求有統一的法令規章制度。所以，“如何調整機構，建立統一的制度，把工作逐步走向正軌，成為迫切需要解決的問題”。

廢舊立新，“著手建立正規法治”

1948年9月26日，華北人民政府正式成立。此前在9月20日的華北人民政府委員會第一次會議上當選為主席的董必武在就職典禮上強調指出：“這個政府是由游擊式過渡到正規式的政府，首先要建立一套正規的制度和辦法。”

實際上，建立正規制度的工作在此之前就已經做著準備。8月11日，董必武主持召開臨時人民代表大會主席團第三次會議，通過了《華北人民政府組織大綱》《華北人民解放區施政方針》以及《農業稅則》等各審查委員會名單。董必武提出“要抓緊時間，深入討論”。其后在董必武的主持下，討論并通過了“華北人民政府各部、會、院、行、廳、局組織章程草案”及各部、會、院、廳、局的負責人選，聽取了“工商金融條例”“農業稅暫行條例”“戰時郵件檢查條例”等各審查委員會報告的審查意見。一些法律法規的草擬和審查工作已經在有條不紊地進行。

當然，要建立新的制度，還必然要掃除障礙，粉碎舊法律。10月16日，董必武在人民政權研究會上作了《論新民主主義政權問題》的報告。他指出：共產黨人“要把妨礙經濟、政治發展的舊的制度推翻，建立新的、人不壓迫人、人不剝削人的政治經濟制度”“建立新的政權，自然要創立新的法律、法令、規章制度。一定要建立新的，否則就是無政府主義”。其決心之大，可見一斑。1949年1月4日，董必武和三位副主席聯名頒布取締反動會道門的通令及具體辦法。3月31日，董必武簽署華北人民政府訓令《廢除國民黨的六法全書及其一切反動法律》。

在董必武的領導和主持下，華北人民政府的立法工作邊破邊立，全方位地展開。

在刑事立法方面，除了1948年10月發布的《關于處理死刑案件應該注意的事項通令》，12月又頒布了《關于復核死刑案件的通令》和《關于統一各行署司法機構名稱及審級的通令》。1949年3月發布《為確定刑事復核制度的通令》。以上法令對政府各級審判機關職責劃分、對各地所判處的有期徒刑等案件的呈報以及復核等制度作出了統一規定。

財經方面，制定了一系列關于經濟統一的法令法規。1948年4月27日，董必武與三位副主席聯名頒布《華北區金銀管理暫行辦法》和《華北區私營銀錢業管理暫行辦法》，以穩定金融，安定人民生活，保護人民財產，防止走私倒買金銀。此后，還頒布了《華北區商標注冊暫行辦法》《華北人民政府金庫條例》《中共中央華北局關于外貿工作人員守則的規定》《華北區區外匯兌暫行辦法》等幾十項法令法規，幾乎涉及了財經工作的方方面面。這些制度法令對當時促進經濟發展、規范財經制度、調節各方關系、加強政府的宏觀調控起到了推動作用。

在社會治安方面，1949年1月發布的《解散所有會門道門封建迷信組織的布告》，號召全國各地取締反動會道門組織，拯救那些誤入黑惡組織的會員群眾，并保護一般群眾免遭禍害，而且規定在執行時本著治病救人的方針，用說服勸告的方法貫徹。2月25日頒布《關于調解民間糾紛的決定》，明確了調解的組織形式、調解的范圍和調解的依據等。在1949年6月和7月，又頒布了《華北人民政府衛生部管理細菌學免疫學制品暫行規則》和《華北區禁煙禁毒暫行辦法》等。

除此之外，在文化教育方面，華北人民政府也頒布了許多法令，做出了許多決定。比如，關于普通中學和師范學校的辦學方針，關于南開、北大、清華、北洋、師大等校院系調整，關于成立農業大學等。這些立法為文化教育的調整和發展規劃了方向。

總之，華北人民政府在董必武的主持下，頒布了各種“方針”“法令”“法規”“大綱”“通令”“訓令”“通則”“細則”“規則”“條例”“辦法”等200余條，涉及政權建立、機構設置、民主選舉、交通運輸、貿易稅收、財政金融、農田水利、科技文化、教育衛生等各個方面。全方位地建綱立制，全方位的制度建設以及制度的高度統一，對華北解放區各方面的工作都起到了很大的促進作用。

董必武的立法思想：“立人民的法典”

圖為董必武同志舊居。資料圖片

董必武是一位知識淵博、功底深厚、經驗豐富的法學家。他不僅長期從事法治建設的實際工作，而且在法學理論上有很深的造詣，非常注重以馬克思主義為指導密切結合我國國情。他認為：“必須創立人民的法典，建立與健全新民主主義的司法制度”。立法為民，人民至上，這是董必武立法思想的核心，也是董必武立法思想的基本原則。在華北人民政府時期主要表現在以下幾個方面：

（一）堅持黨的領導

堅持黨的領導是百年來中國法治建設的首要經驗。在中國共產黨的領導下開展立法工作，這是最基本的政治原則，任何時候都不能動搖。董必武指出，“黨是我們國家的領導核心，我們的一切工作都是在黨的領導下進行的”。各級黨委必須重視法制工作，定期討論和檢查，以確保工作順利進行。

董必武提出，我們堅持黨的領導地位，必須團結一切可以團結的力量，其中包括一切愛國民主人士。對于如何堅持黨的領導，如何團結民主人士，董必武指出，要以“馬克思主義、毛澤東思想和黨的政策為尺度，去考慮他們的意見”，“一定要有團結、有批評與斗爭”。

在立法和司法的實踐過程中，董必武對黨政關系的認識也是先進的。他指出，堅持黨的領導，并不是說黨直接管理司法實務或者介入審判，而是黨對政法工作有統一領導權。

而當工作重心又將面臨從農村到城市的轉變時，要規范政府運行，依法行政，就必須建立政府與黨委工作明確分開又聯系的制度，必須處理好黨政關系。華北局《關于政權、財經、教育等方針政策的報告》指出，如果黨政不分或分得不明確，會使“許多應由政府解決的問題卻是習慣性地完全拿到黨內解決”，“以致政府形同虛設，不像一個聯合政府”。董必武在工作中堅持理論聯系實際，善于把黨的政策與法律規定有機地結合起來，使法律條文更好地體現黨的政策。他主張，在立法、司法和執法中，要嚴格區分黨的政策和國家法律的界限，嚴格遵守黨的紀律，對于這一問題，必須從思想上搞通、政治上解決、制度上規定。華北人民政府在董必武的領導下，逐漸健全各級黨委機制，厘清各級黨委和政府的關系，在保證黨對重大問題的絕對領導權的前提下，保證政府獨立履行行政權力。

（二）堅持有法可依

董必武認為，沒有法制就不能成為一個現代國家，法制是治國之良策。建立新的政權，首先應該立法建制，促進經濟建設的恢復與發展，保障人民民主。如果沒有法律、法令、規章制度，新的秩序難以為繼。董必武甚至強調“惡法勝于無法”，他認為：“我們的法雖然一時還不可能盡善盡美，但總比無法要好。我說‘惡法’，是指我們初創，一時還不完備的法。”

董必武非常重視法律、法規、法令在新的政權建設過程中所發揮的重要作用。董必武曾指出，要學習馬列主義和毛澤東思想的社會觀與法律觀，共同努力建設新法律的完整體系。他強調：“目前我們雖無完備的法典，但解放區已有很多單行條例、綱領、命令、法律大綱、決議等提供我們研究學習。”他希望解放區的廣大干部必須轉變輕視法律的觀念，盡快制定各項法律規章制度，依法為人民服務。

董必武對華北人民政府的立法工作充滿了信心，并且有序地部署推進。董必武在《廢除國民黨的六法全書及其一切反動法律》訓令中指出：人民法律已有解放區人民長期統治經驗，有的已經研究好，有的正在擬造。司法機關辦案要按照規定辦理，沒有規定則按照新民主主義政策辦理。完善立法，健全法律規章制度，做到有法可依，是華北人民政府立法工作的目標，也是華北人民政府完成新民主主義任務的前提和基礎。

（三）堅持人民至上

人民至上是中國共產黨一切工作的根本原則，那就是一切以人民為中心，這也是毛澤東、董必武等老一輩無產階級革命家的共識。董必武就職伊始就強調：“我們是人民選舉出來的，我們要向人民負責。”

“立法為民”是董必武司法思想的核心，也是董必武立法思想的基本出發點。董必武早在中央蘇區和陜甘寧邊區就在進行人民司法的實踐和探索。1946年12月1日，朱德60歲生日時，董必武和朱德之間曾以詩互贈，其中有“甘為民仆恥為官”“只見公仆不見官”兩詩句，這正是延安時期黨的領導干部踐行全心全意為人民服務精神的真實寫照，體現了中國共產黨人清正廉潔的高尚品質，對于中國共產黨“為誰做官、怎樣做官”這個重要問題也做了深刻解答。甘做人民公仆，做公仆不為官，與群眾打成一片，才能得到人民的擁護和支持。

華北人民政府時期，董必武人民至上、立法為民的思想和理念得到進一步豐富和發展。董必武指出，新的政權一旦確立，就要按照新的法律法規辦事，而新的法律法規要根據無產階級和勞動人民的意志和利益來擬定。董必武深知，只有把政府的權力建立在人民群眾的信任基礎上，才能得到人民群眾的擁護和支持。一個好的政府，就是為千萬百姓謀福利的政府，是人民群眾信任政府并愿意接受政府管理的政府。“為民”，為人民，是人民司法的力量之源和最終目的。

立法創制，為新中國的法治建設奠定了基礎

華北人民政府被譽為“共和國法治啟程的地方”，它實現了中國共產黨建立的全國性人民政權從游擊式向正規形式的過渡。在其短暫的存續時間內，華北人民政府的立法建設，為政府各項工作的開展提供了行為準則和法律依據，也為中華人民共和國成立后的立法工作和司法建設奠定了堅實的基礎。

（一）“由游擊式過渡到正規式的政府”

華北人民政府自成立之日起就肩負著為新中國新社會建章立制的歷史使命。董必武針對兩區所暴露出來的社會混亂、貪污腐敗、濫用職權等種種問題，提出了一系列改正措施，頒布各種法令法規，建立完善法制體系建設，設立監察和監督機構，使其趨于規范化、制度化、完整化和科學化。華北人民政府的立法創制，對新中國的法治建設具有奠基意義。

董必武非常重視立法工作和法律體系的完善，他深知推翻政府靠槍桿子，而管理政府要靠法制。這種清醒的認識和理性的規劃，為政府成立之后的管理提供了基本思維。他強調，正規的政府辦事就要講一定的形式，不講形式光講良心和記憶會把事情辦壞的。他簽署的《華北人民政府辦事通則》以及《堅持工作報告制度和月結報告制度》，規范了政府工作人員的辦公制度，嚴格了會議與請示報告制度以及干部定期考核等制度。同時規范公職人員行為、預防職務犯罪，對違法和失職人員依法依規進行查處，整頓政風，為建立廉潔高效的政府運行機制而努力。后來華北局又作出了《關于檢查官僚主義作風及墮落腐化思想的指示》，旨在對廣大黨員干部進行了深入的宣傳教育，遏制官僚主義作風，防止腐化墮落，讓全黨都能自覺地自我約束，經常自我反省，避免官僚主義的滋生、蔓延和惡化。

華北人民政府頒布的各項關于法制、工業、農業、財政、稅收、商業、貿易等各項法律法規，各項管理體制，對于完成一個正規的政權建設，對于建立一個正規的行政和法律體系，具有非常重大的歷史意義。董必武指出，華北人民政府過去具有中央與地方雙重性的功能，“如果中央人民政府成立，華北人民政府代理的一部分中央政府職權，將自然而然地交給中央”。董必武在同周恩來、劉少奇等人談話時曾指出：“對此，華北人民政府早就有所準備。”華北人民政府時期的許多文本成為新中國各項體制的藍本，對新中國成立后的社會主義建設事業產生了極為深遠的影響。而且從政府機構發展方面看，華北人民政府是中央人民政府的雛形，華北臨時代表大會是全國人民代表大會的藍本，華北人民政府為加強行政監督所創設的人民監察機構是建國后“最高人民檢察署”的模板，如此等等，不勝枚舉。

（二）實現從全面立法到“依法行政”的不斷推進

華北人民政府的立法工作可以說是“建立的是一個堪稱全能型的以政府為主導的立法體制”，雖說法律初創，尚不完備，在細節上還有粗糙之處，但很好地完成了支援前線和鞏固政權的任務。更為重要的是，完成了為新中國法制建設摸索經驗的任務，為后來中央政府的法律制度建構起框架基礎，也為其踐行法治、依法行政奠定了“有法可依”的基礎。

在華北人民政府成立時董必武明確指出，政府和司法機關都應依法辦事。《華北人民政府施政方針》也規定，華北人民政府內設立人民監察機關，以檢查、檢舉并處分政府機關和公務人員的貪污腐化、違法失職，防止和反對脫離群眾的官僚主義作風。董必武強調違法必究，要“講手續，要正規化起來。手續很要緊”。他反對一切不依法辦事的違法行為，要求一律追究犯法者的法律責任。為使政府真正走向正規，還頒布了《華北人民政府辦事通則》以規范政府和公務人員行為，建立起辦公制度、會議制度和報告制度等，以整頓政府機構，提高行政效率。

董必武是中國共產黨主要領導人中系統接受法學教育，并且一生致力于法治活動的法學家。在主持華北人民政府工作時期，董必武領導華北人民政府在立法建設方面頒布實施的涉及全方位建設的法律、法令、法規，其立法機關人民代表大會制度，其有法可依、依法行政和人民至上的法治建設的思想等，促進了司法工作的正規化、制度化和科學化，為新中國成立后的法制建設奠定了堅實的基礎。筆者認為，在新形勢下，學習領悟董必武這一時期的立法思想和實踐探索，能夠更好地推動中國特色社會主義法治理論的發展與完善，對于如何進一步加強科學立法、民主立法、依法立法的中國特色社會主義法治建設，推進法治中國進程，仍有著重要的理論價值和現實的指導意義。

來源：人民法院報·5版

作者：劉子穆 姬麗萍（作者單位：華中師范大學法學院；南開大學馬克思主義學院）

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