福建德化

作者｜周立 中國人民大學吳玉章特聘教授，主要研究方向為國情研究、農村金融、農業與農村可持續發展、糧食安全、食品安全與食物主權

羅建章 中國人民大學博士，現為清華大學中國農村研究院博士后，主要研究方向為農村金融、公共政策與城鄉公共治理

“不可能三角”又稱“三元悖論”，一般指現實情境存在互斥的三個條件下，最多只能同時滿足其中兩個條件，產生了“得二不能兼三”的結果。“不可能三角”這一概念基于經濟學中的資源配置理論和發展經濟學的均衡增長理論。其一是資源配置理論，即在資源有限的情況下，不同用途之間的分配存在機會成本，即增加對某一領域的投入必然以犧牲另一領域為代價。其二是均衡增長理論，該理論強調經濟的全面和協調發展需要各個部門之間保持平衡，但在現實中，由于市場力量和政策導向的作用，往往難以實現完全均衡。對此，轉換到小縣大城的研究情境下，我們也能發現一個“人口城鎮化—產業發展—鄉村振興”的“不可能三角”（見圖 5-2）。

《小縣大城: 基層視角下的中國政治與經濟互動》

周立 羅建章 著

中信出版集團

2025年3月

在小縣大城的發展模式下，“人口城鎮化—產業發展—鄉村振興”的“不可能三角”反映了縣域發展中的一種困境，即在有限資源和條件下，很難同時實現三個方面的最優發展。在小縣大城的“不可能三角”下，縣域發展面臨以下五個方面的挑戰。

圖 5-2 小縣大城的“不可能三角”

一是高質量人口城鎮化的挑戰。人口城鎮化通常需要大量的基礎設施建設和公共服務投資。由于人地掛鉤、人錢掛鉤等政策尚未完全落地，多元化成本分擔機制不完善，市、區級地方政府推進農民工市民化的積極性還有待提高。戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率之間存在較大差距，農業轉移人口市民化進程需要進一步加快。小縣域資源有限，大規模的城鎮化可能導致財政壓力增大，進而影響到其他領域的發展投入。城鎮化的快速發展可能會吸引大量農村人口進城，這雖然促進了城鎮的繁榮，但也可能導致鄉村地區人口流失，加劇城鄉差距。與農業轉移人口落戶大城市相比，就地就近城鎮化的成本雖然低，但是基本公共服務供給和就業機會仍有不少差距。

二是縣域經濟韌性的挑戰。產業發展是推動經濟增長的關鍵，但在資源有限的情況下，可能會出現產業集聚在某些區域，而其他地區發展滯后的現象。受歷史和現實等因素的影響和制約，小縣大城的縣域經濟總體規模較小，“三產”融合度較弱、規模化龍頭項目較為單一，在小縣大城模式中，產業往往集中在城關鎮或幾個重點鎮，這有助于形成產業集群和規模效應，但同時也可能導致鄉村地區產業發展不足，缺乏多元化的經濟支撐，缺乏縣域經濟韌性。

三是誰來振興鄉村的困境。鄉村振興需要綜合考慮經濟、社會、文化和生態等方面的因素，實現鄉村的“五大振興”。然而，在人口和資源不斷向城鎮集中的情況下，鄉村地區面臨著人才流失、產業單一化、基礎設施落后等問題。尤其是在早期縣域城鎮化高歌猛進階段，不少農村地區的建設用地指標通過增減掛鉤的方式支持了城關的發展，導致后期的村莊發展規劃受到土地指標的掣肘。要實現鄉村振興，就需要在城鎮發展的同時，平衡資源分配，促進鄉村的可持續發展，這是一個巨大的挑戰。

四是路徑依賴的掣肘。在小縣大城的發展模式中，資源配置往往傾向于支持城鎮化和產業發展，這可能導致鄉村地區得不到足夠的資源。要平衡這三者之間的關系，就需要在資源分配上做出合理決策。但人們在現實中很難做到完全均衡，往往會犧牲其中一個方面的發展來滿足另外兩個。其中推動城鄉要素流動和資源共享，激發鄉村發展活力是關鍵。這包括深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益，以及推動農村資源變資產、資金變股金、農民變股東的 “三變”改革，加快實現農業強、農民富、農村美。

五是主政者的困境。政府在推動小縣大城發展時，需要在人口城鎮化、產業發展和鄉村振興之間做出選擇。政策傾向于支持城鎮化和產業發展，這可能帶來經濟增長和稅收增加，但也可能加劇城鄉差距。鄉村振興應久久為功。如果政策過于側重鄉村振興，可能會減緩城鎮化的步伐和產業發展的規模。這種政策選擇上的困境，體現了 “不可能三角”的現實困境。

鄉村空心化與誰來發展產業

城鎮化通常與產業發展緊密相連，但小縣城往往缺乏資源和資金，難以吸引外部投資和發展新的產業，于是會吸引鄉村人口進城落戶，用勞動力替代其他生產要素投入，同時推動縣域產業發展和城鎮化，其結果是鄉村空心化，農村勞動力和生產力被削弱，這在某種意義上阻礙了鄉村振興的進程。

2016 年全國第三次農業普查的數據顯示，人口凈流出行政村數量占比 79.01%，其中空心化率不低于 5% 的空心村比例為 57.5%，平均每村凈流出 409 人，人口空心化率為 23.98%。其中，人口實心村比例為 12.15%，平均凈流入人口為 490 人，人口實心化率為 21.16%。深度空心村占全部行政村數的 29.98%，但人口凈流出占全部空心村的 74.71%。對山區縣而言，地形、地貌對農村人口外出有顯著影響，山區、丘陵地貌對深度空心村空心化率的影響分別比平原高出 3 個百分點和 1.8 個百分點。

如圖 5-3 所示，鄉村空心化是一個復雜的社會現象，它在兼顧產業發展和城鎮化的背景下逐漸顯現出來，對農村地區產生了長期影響。德化縣鄉村振興研究院黃景新對德化縣鄉村空心化開展過扎實的調查研究與縣域比較思考。

圖 5-3 鄉村空心化的形成機理

首先，鄉村空心化的起點是“人隨業走”決定了人口結構的變遷。隨著工業化和城鎮化的推進，大量農村勞動力被吸引到城市尋求更多的就業機會和更高的生活水平。年輕勞動力的流出導致鄉村地區人口老齡化加劇，兒童和婦女也常常隨家庭遷移到城市，這使得鄉村地區人口結構出現斷層。這種人口結構的空心化，不僅影響了鄉村的勞動力供給，也削弱了鄉村社會的活力和發展潛力。德化縣鄉村振興研究院黃景新曾途經佛嶺村十組的一個山溝，他與一位老婦人攀談，并指著路旁一座半塌的舊屋，問其主人今何在。老婦答：“原有老人居住，后隨子女入城，疫情期間曾返鄉居住，因屬危房，政府迫其遷出。”大疫之下，返鄉無所居，何談大疫止于鄉野。此為一例，放眼其所經諸村，此情況屢見不鮮。

其次，人口結構的空心化因鄉村產業的“業衰村空”進一步導致經濟結構的空心化。黃景新曾言：“德化人口少，且大城關戰略施行已久，就業、教育、醫療、青壯等咸集縣城，既成路徑依賴，且積重難返。欲令青壯大量返鄉，幾無可能。但若不求扭轉，則數年之后，隨留守老人或衰或逝，必是荒村、荒地遍布。若必欲扭轉，則須依當下新形勢，率先承接當年入城之離休者返鄉養老，吸引該部分回歸，再借此維系子女與鄉村之聯系，聚人氣，活化農村，挽鄉村之衰頹，而后再慮市民下鄉等。若忽略新形勢下村民之返鄉訴求，而汲汲于市民下鄉，則無異于舍近求遠、舍本逐末。”隨著勞動力的流失，農業生產效率下降，農業收入減少，導致鄉村地區經濟發展缺乏動力。同時，由于人口減少，鄉村地區的消費市場萎縮，服務業和商業活動也難以為繼，這會進一步加劇鄉村經濟的衰退。經濟結構的空心化使得鄉村地區難以形成有效的經濟循環，經濟發展陷入停滯甚至倒退。

最后，人口和經濟的空心化最終反映在地理空間上的“村空無人”，形成了地理空間的空心化。黃景新說：“今德化縣諸多鄉村，青壯外流，老年留守，房屋破舊，稀疏坐落，頗顯凋敝。蓋因陶瓷產業、大城關戰略，工作、教育、醫療等咸集縣城。因工作、教育之需，皆于縣城購房。購房掏空財力，久住縣城，兼以鄉村基礎設施落后，三者致返鄉建房能力與意愿俱低，以致房屋破舊，村莊蕭條。若老人尚在，子女常往返城鄉，然因村宅老舊，設施落后，人多宅少，多不留宿，朝來夕返。若老人已故，子女多只在特定節日返鄉，亦難留宿，即來即返。久之，荒草叢生，日漸坍塌，幾致不返。”隨著人口的減少和經濟的衰退，一些鄉村地區出現了房屋空置、土地荒廢的現象。缺乏人氣和活力的鄉村地區，基礎設施建設和維護也難以得到保障，這進一步加劇了地理空間的空心化。這種空間上的空心化，不僅影響了鄉村的生態環境和居住條件，也對鄉村的社會穩定和可持續發展構成了挑戰。

就地村鎮化

2000 年以來，縣級單元集聚了全國新增城鎮人口的 54.3%，成為城鎮化發展的重要層級，縣域是未來 10~15 年中國城鎮化發展的重要支撐和重要環節。鄉村振興需要大量資金和人才支持，但這些資源通常都傾向于聚集在城市，導致鄉村資金和人才缺乏，限制了鄉村振興的發展。不過，出于自身的鄉土情結，農民往往會將務工收入投資到家鄉，如建房置業、主動選擇居住在公共服務設施良好的中心村，形成了就地村鎮化。如此一來，就地村鎮化先于逆城市化到來，縣域產業將無法獲得足夠的要素支撐。

就地村鎮化有賴于建立多層次的農業人口轉移體系，包括縣城、中心鎮、一般鎮、特色小鎮和農村社區，以促進農民有序轉移，帶動鄉村振興戰略實施。在撤縣設區“急剎車”的背景下，中國縣級行政區劃將在一段時間內保持相對穩定，中心鎮主要通過吸納轄區內的農業轉移人口和吸納周邊鄉鎮農業人口實現提質增效和產業擴容。

作為非中心鎮的一般建制鎮實施就地村鎮化有兩條路徑：一是加快鎮內產業集聚和鄉村振興，形成縣域內的第二中心鎮；二是通過撤鄉設鎮的方式，將鄉級行政區改為鎮級行政區。撤縣設區“急剎車”后，撤鄉設鎮有無可能掀起一波新浪潮？我們先來看看撤鄉設鎮的三個主要條件。

一是人口指標，全鄉總人口（依據戶籍人口，參照常住人口）一般不少于 2.4 萬人。鄉人民政府駐地集鎮（以下簡稱“駐地集鎮”）建成區面積具有一定規模且有較好的拓展空間，人口不少于 4500 人，至少設有 1 個居民委員會。

二是經濟發展指標，主要內容是一般公共預算收入和工業企業數在本縣市區所轄鄉中處于領先水平，對擁有規模以上工業企業的鄉可優先考慮。

三是公共服務指標，包括但不限于政務（便民）服務中心、村（居）綜合服務設施全部建成且功能完善等基本公共服務。就目前全國層面的普遍情況來看，一般建制鄉的常住人口基本低于 5000 人，且下轄行政村也逐漸進入撤并過程。進一步，由于建制鄉下轄行政村的空心化問題突出，很難在建制鄉村保有規模以上企業。規模以上企業的衡量標準是年主營業務收入達到 2000 萬元以上的企業，按照2024 年中國人均 GDP 為 95749 元，一家達標規模以上企業至少由208 個人均產值組成，加上上下游產業鏈的配套和常住人口，如果有建制鄉保有規模以上企業基本能夠帶動本地數千人就業，滿足撤鄉設鎮的要求。

特色小鎮能否成為山區縣實現就地村鎮化的可行出路

特色小鎮發源于浙江，首次被提及是在 2014 年的杭州云棲小鎮。這是在塊狀經濟和縣域經濟基礎上發展而來的創新經濟模式。目前，全國已有 2000 多個特色小鎮。這些小鎮各有特色，有的以旅游業為主，有的以工業為主，有的以文化業為主，形成了多元化的發展格局。然而，特色小鎮的發展也面臨著一些問題。一些小鎮存在同質化現象，缺乏獨特的文化內涵和產業支撐。同時，一些小鎮過度依賴房地產開發，導致房價過高，影響了居民的生活質量和可持續發展。因此，以特色小鎮建設推動就地村鎮化至少要關注如下三個方面。一是挖掘和傳承特色文化，針對當前特色小鎮發展千篇一律的現狀，就地城鎮化需要通過文化創意產業、文化旅游、文化教育等方式，打造具有獨特魅力的特色文化小鎮。二是提升產業品質，形成具有差異化競爭優勢的產業集群是關鍵。三是多元化融合發展，特色小鎮將往多元化融合方向發展，形成集文化、旅游、產業等多功能于一體的綜合性小鎮，而非過度依賴房地產開發，走上以往舉債重復建設的老路。

鄉村社區建設

“村改居”起源于 20 世紀 90 年代，是隨著中國城市化進程加速和城鄉融合發展的需求而逐漸興起的。其背景是城鄉二元結構帶來的種種問題，如城鄉發展不平衡、公共服務不均等、農村基礎設施落后等。為了解決這些問題，政府開始推動“村改居”工程，將傳統的農村社區轉型為城市居民社區，使農民享受與城市居民相同的公共服務和社會福利。由于歷史原因和地域差異，“村改居”的進程和效果存在差異。一些地區已經實現了較高的城市化水平，而一些地區則仍然處于轉型初期。不過，可以預見的是，隨著城市化進程的加速和城鄉融合發展的需求增強，“村改居”將繼續加速推進。政府將加大投入力度和政策支持，推動農村社區向城市居民社區轉型。因此在“村改居”推動就地村鎮化的過程中，地方要更加注重多元化發展。不同地區的農村社區將根據自身條件和特點，發展各具特色的城市居民社區；同時也將注重保留和傳承農村文化和傳統，實現本土化文化傳承與全球化創新相結合。

城鄉兩棲

有人悲憫地看待城鄉兩棲：候鳥遷徙一般，“兩棲”農民不停地在城鄉間往返穿梭。人們農閑時進城打工，農忙時回村種地，離鄉不離土，像候鳥一樣，頻繁穿梭在城鄉之間，一邊以城里人自居，一邊又與村里人為伍。雖然棲身在城，村里的大事小情、糧食和蔬菜，卻依然掛在心上。這種“兩棲”生活看上去不錯，但“兩棲”農民群體逐漸擴大，“空殼村”不斷增多，因為大量人才外流；未婚女孩外出打工，在村大齡男青年“成家難”；“陪讀”媽媽增多，夫妻兩地分居使離婚率上升，單親、無親的孩子增多；“兩棲”生活也使部分原本就不富裕的家庭生活成本增加……

盡管存在這樣那樣的問題，但城鄉兩棲可能依然是舒緩現代化沖擊所帶來的詩意棲居新方式。

經濟增長可能會導致城市化和工業化加速，進而加劇土地、環境、資源等生態問題，也會對鄉村經濟造成沖擊。在中國工業化進程進入高位時，如何推動縣域產業生態化轉型是破題關鍵，但對于一般的建制縣而言，縣域產業如何提檔升級，已有土地如何騰籠換鳥，都要經歷較長一段陣痛期，甚至無力推動生態化轉型。當前小縣大城在“不可能三角”中，兼顧了人口城鎮化與經濟增長兩大要素，在促進縣域經濟騰飛的同時，留下了空心化的村莊和脆弱的生態環境，也難以實現鄉村全面振興。在人口城鎮化率不斷攀升到高位和縣域主導產業面臨轉型升級的情況下，小縣大城將站在十字路口面臨抉擇。

對此，城鄉兩棲作為一種新的生活方式，適應了當前社會發展的需求，為破解小縣大城的“不可能三角”提供了新的發展思路。城鄉兩棲是一種新興的生活方式，指的是居民在城鄉之間靈活地安排居住和工作，不再局限于單一的居住地。在這種模式下，人們可以根據生活需求、工作機會、教育資源、醫療條件等因素，在城市和鄉村之間自由流動。城鄉兩棲的居民可能在城市工作，同時在鄉村擁有住所，享受兩種環境的優勢，實現生活和工作的平衡。在城鄉融合發展背景下，城鄉兩棲不僅是市民下鄉的專有名詞，也將會是鄉村在縣域生活居民安居樂業的代名詞。

小縣大城的縣域城鎮化相較于特大城市戰略的大國大城模式，具有獨特的地理優勢，這為實現城鄉兩棲提供了可能。縣域城鎮通常與周邊鄉村地區的空間距離較近，交通相對便利，使得居民能夠在較短的時間內在城鄉之間移動。此外，縣域城鎮化在推動地方經濟發展的同時，也注重保護鄉村的生態環境和傳統文化，為居民提供了良好的居住環境和生活質量。在這種模式下，居民可以享受到城市的便利和鄉村的寧靜，實現城鄉兩棲的生活方式。

城鄉兩棲的生活方式為城鄉居民帶來了多方面的好處。首先，城鄉兩棲有助于農民代際照料問題的解決。農民可以在不遠離家鄉的情況下，到縣城或附近的城鎮工作，同時能夠方便地回到鄉村照顧家中的老人和孩子，維護家庭和諧與穩定。其次，城鄉兩棲使居民能夠充分享受城鄉融合的好處。在城市工作可以獲取更高的收入和更廣闊的職業發展機會，而鄉村生活則提供了更為寬松的居住環境和親近自然的機會。最后，城鄉兩棲還有助于緩解城市的人口壓力，促進鄉村經濟的發展，推動城鄉資源的均衡分配和區域經濟的協調發展。