12項北京實踐寫入白皮書

從個案辦理到制度創新，看北京如何打造行政檢察樣本

“2024年，全市檢察機關共辦理行政生效裁判監督案件1580件，依法提出抗訴33件、提請最高檢抗訴7件，同比分別增加120%、250%，抗訴數占全國總數的12.8%……”從這組數據中，得以一窺北京市檢察機關全面深化行政檢察的成效。

今年3月9日，最高人民檢察院舉行“推動‘四大檢察’全面協調充分發展”新聞發布會，發布2024年“四大檢察”工作白皮書，其中（下稱《白皮書》）中，提及了北京市檢察機關12項工作成效和典型案事例。

“過去一年，我們認真落實最高檢部署要求，高質效履行行政檢察職能，在推動‘四大檢察’全面協調充分發展，特別是在破解行政檢察短板弱項方面，積極探索總結具有示范引領作用的履職經驗做法。”近日，北京市檢察院行政檢察部主任李顯輝在接受記者采訪時說。

2025年3月，北京市檢察院、市檢察院第二分院就一起涉治安糾紛的行政檢察案件進行一體履職。圖為檢察官赴現場開展調查核實工作。

“有力監督+依法支持”

一體促進公正司法和依法行政

在《白皮書》“強化行政生效裁判監督”部分，提及了北京市檢察機關辦理的一起行政檢察跟進監督案——

厲某于2017年10月在某電商公司經營的某生鮮App上購買了26/30規格的蝦仁，實際收到的卻是41/50規格的。電商公司同意為厲某換貨，但再次向厲某發送了41/50規格的蝦仁。厲某遂向北京市某區行政機關投訴該電商公司存在虛假宣傳、以次充好、售后不誠信等違法行為。行政機關經調查認定，該電商公司不存在厲某所投訴的違法行為，遂不予立案。

記者了解到，根據行業共識，26/30和41/50均代表了蝦仁的規格，數字越小，代表蝦仁的個頭越大。厲某認為，該電商公司換貨后仍然換的是小蝦，實則根本就沒有大蝦售賣，而是一直在用小蝦當作大蝦欺騙消費者，于是將某行政機關訴至法院，請求判令行政機關不予立案違法。法院依據某電商公司提供的進貨憑證、增值稅專用發票、銷售憑證等，認定該電商公司兩次向厲某發送錯誤規格的蝦仁，屬于發貨混亂、出庫管控不到位，在案證據不足以證明某電商公司存在虛假宣傳、以次充好等情況，行政機關不予立案并無不當，遂判決駁回了厲某的訴訟請求。

2020年8月14日，厲某向檢察機關申請檢察監督。“檢察院在受理厲某的監督申請后，圍繞法院據以定案的上述關鍵證據進行了全面審查，發現原審所采信的主要證據均為復印件，于是辦案團隊多次赴外地向電商公司的供貨商進行調查核實，調取相關票據原件。”李顯輝告訴記者，辦案組還委托北京檢察科技中心進行文件檢驗，最終查明某電商公司提供的進貨憑證復印件沒有與之對應的原件，且事后提供的進貨憑證原件相互矛盾，存在票號相同、內容不同等問題，增值稅專用發票為作廢發票，證據的真實性存疑。據此，2021年10月，檢察機關以原審判決認定事實的主要證據不足為由提出再審檢察建議，同年12月，同級法院不予采納。

對此，檢察機關決定跟進監督。2022年12月，經上級檢察院依法提出抗訴，上級法院指令再審。2023年12月，經再審審理，法院撤銷了原審判決，并責令行政機關重新對厲某的舉報作出處理。“此案最初源起于消費者對于買大蝦卻收到小蝦的質疑，隨著檢察機關開展監督，爭議點聚焦到行政訴訟證據認定問題，展示了檢察機關在法院未采納再審檢察建議的情況下，加強跟進監督的必要與擔當。”李顯輝向記者介紹。

“最高檢反復強調，行政檢察要以行政訴訟監督為重心。行政生效裁判監督又是重中之重。”談及行政訴訟監督，李顯輝表示，北京是法治政府首善之區，行政審判和行政執法質量較高，對于當事人不服法院生效裁判申請檢察監督的案件，檢察機關經過調查核實后，大都依法支持了行政審判和依法行政。同時，注重加強釋法說理，幫助當事人解開法結和心結，實現案結事了政通人和。“對于在事實認定、法律適用上確有錯誤的，則依法提出監督意見，維護好公民、法人和其他組織合法權益，促進解決行政爭議，努力守護司法公正的‘最后一公里’。”李顯輝說。

2024年9月，北京市檢察院行政檢察部辦案組成員與檢察技術人員就一起案件的關鍵證據開展文件檢驗，技術賦能助推檢察辦案提質增效。

“議案提案+創新辦理”

以檢察之力助推地方立法

“北京市檢察院配合市人大常委會修訂《北京市優化營商環境條例》，推動增加行政違法行為監督、行政強制措施監督等檢察監督條款。 ”在《白皮書》“以行政檢察力量服務經濟社會高質量發展”篇章中，對上述所例舉的工作評價為“將‘檢察元素’融入地方立法，為行政檢察護航法治化營商環境提供保障”。

2024年11月29日，北京市十六屆人大常委會第十三次會議表決通過新修訂的《北京市優化營商環境條例》（下稱《條例》）。此次《條例》修訂的一大亮點，就包括第90條新增了檢察監督的條款，明確規定：“人民檢察院應當依法糾正以刑事手段插手經濟糾紛、違法適用強制措施和違法查封、扣押、凍結、執行企業財產等行為；發現行政機關違法行使職權或者不行使職權，損害經營主體合法權益的，可以依法制發檢察建議等督促其糾正。”

北京市檢察院行政檢察部副主任范曉蓉告訴記者，新增條款的背后，是北京市檢察機關“議案提案辦理—依法履職—課題合作—推動立法—制度賦能”履職新模式的創新嘗試。

2024年5月，北京市檢察院與市發展改革委召開議案辦理暨法治化營商環境座談會。

原來，在2024年北京市兩會期間，市人大代表、民盟北京市委分別提出關于“提升檢察機關法律監督效能，持續助推優化營商環境”的議案與提案。檢察機關在加強與議案主辦單位暨《條例》修改承辦單位北京市發展改革委深度溝通，書面建議增加履職條款并提出論證意見后，獲北京市發展改革委支持并指派檢察官全程參與《條例》修改。“以召開議案提案協商座談會為契機，我院還向市人大代表、政協委員、民主黨派通報檢察履職情況，聽取意見建議，廣泛凝聚社會共識，共同推動《條例》吸納檢察機關建議。”范曉蓉介紹，其間，北京市檢察院與民盟北京市委聯合開展相關課題研究，為《條例》的修改提供了實證數據和理論支撐，確保立法建議的科學性、民主性。

在一系列扎實準備和具體舉措的“加持”下，北京市檢察機關深度參與了《條例》的修訂工作，將行政、司法強制措施和行政違法行為監督等寫進地方性法規，為服務保障首都營商環境提供了更具剛性的立法支撐。

無獨有偶，北京市檢察院還連續兩年與農工黨北京市委就行政爭議化解、行政復議與檢察監督銜接等開展課題合作，凝聚多方智慧推動行政檢察工作高質量發展。

“檢察監督+工會保障”

融入超大城市民生工作

北京作為超大城市，快遞員、外賣騎手等的基數很大，新就業形態勞動者面臨諸如勞動關系認定難、社會保險參保率低、被侵權后缺乏維權意識和渠道等諸多權益保障問題。 要為這一龐大群體創造良好的就業環境、維護社會的和諧穩定，單靠檢察機關及有關部門的力量還遠遠不夠。 為此，北京市檢察院將目光投向了推進檢察履職效能與制度賦能相統一上。

2024年6月，北京市檢察院與市總工會會簽《協同推進運用“一函兩書”制度保障勞動者合法權益工作實施細則》，建立“勞動者權益保護”檢察聯絡室，并指導各區檢察院與本區總工會共同設立檢察聯絡室，暢通線索移送、信息共享協作配合機制，有效貫通檢察監督與工會勞動法律監督。該項舉措亦被寫入《白皮書》“依法保障勞動者合法權益”部分。

“一函兩書”制度能否在勞動者權益保護方面切實有效地發揮作用？

北京市檢察院行政檢察部檢察官李小倩為記者介紹了這樣一起案件——在一起歷時5年并經歷數次民事、行政訴訟的勞動糾紛案件中，由于涉及外賣配送領域“層層外包”以及用人單位未給外賣騎手繳納社保的問題，檢察機關和工會依托“一函兩書”制度，經多方合力履職，確保勞動者合法權益得到保障。

該案中，外賣騎手解某在A公司某門店承擔外賣配送服務，其于2019年5月在調撥借貨返回途中，因發生交通事故受傷，造成左脛骨平臺粉碎性骨折，九級傷殘。經查明，所涉企業共有三家，分別是A公司、丁公司和乙公司，A公司將外賣配送業務外包給乙公司，乙公司又將該業務轉包給丁公司，這期間均未有用人單位為解某繳納社會保險費。

事故發生后，經勞動仲裁、人社部門認定以及法院訴訟，均認定解某與丁公司構成非全日制勞動關系，由丁公司承擔工傷責任。但丁公司則認為解某與乙公司存在勞動關系，與自己不存在事實上的勞動關系，拒絕按照《工傷保險條例》規定的工傷保險待遇項目和標準支付費用，遂向檢察機關申請監督。

“三家公司都不承認與騎手存在勞動關系，導致訴爭不斷。我們受理監督時，已經5年了，糾紛還未解決，解某的生活受到很大影響。”辦理該案的李小倩告訴記者，針對“層層外包”引發勞動關系精準認定難、工傷責任準確歸咎難、騎手勞動權益保障難等問題，北京市檢察院向市總工會發送《關于協同推進外賣騎手勞動權益保護的函》，建議由市總工會向乙公司、丁公司和A公司分別制發《工會勞動法律監督意見書》和《工會勞動法律監督提示函》，并邀請市人社局、市總工會共同召開勞動者權益保障會商會，就落實“一函兩書”、確認用工關系、保障社保權益等達成一致意見。

2024年12月9日，經檢察機關、工會、人社部門、法院等多家單位溝通協調，解某收到了某區社保先行支付基金11萬余元。“這是‘檢察+工會’共同落實‘一函兩書’制度的生動實踐，激活了社會保險法關于工傷保險基金先行支付的規定。”北京市總工會權益工作部部長邵英男說。據悉，在前期約談基礎上，檢察機關仍繼續履職，責成相關企業繼續支付解某的其他賠償費用。

北京市檢察院行政檢察部檢察官崔鴻偉對記者說：“2024年，北京市檢察機關積極落實相關專項行動要求，圍繞群眾反映強烈的就業、社保、住房、養老等民生熱點以及勞動者、婦女、老年人等特定群體，強化行政檢察履職，共辦理涉民生領域行政檢察監督案件3449件，切實以法治‘力度’提升民生‘溫度’。”

“2025年，市人大常委會將首次專門聽取和審議行政檢察工作報告，這是對北京行政檢察工作的有力監督和支持。”李顯輝表示，下一步，北京市檢察機關將以此為契機，堅持高質效辦好每一個行政檢察案件，創造和總結更多習近平法治思想檢察實踐的“北京經驗”。

強化行政檢察履職
推動履職效能與制度賦能相統一

北京市人民檢察院黨組成員、副檢察長

祁治國

黨的二十屆三中全會對“完善中國特色社會主義法治體系”作出重要部署，強調“全面推進國家各方面工作法治化”。全國檢察長會議指出，要聚焦主責主業，堅持守正創新，樹立辯證思維，確保檢察工作在法治軌道上行穩致遠。行政檢察具有“一體促進公正司法和依法行政”的制度優勢和履職特點，要自覺融入中國特色社會主義法治體系建設，在高質量落實“法定職責必須為、法無授權不可為”的法治原則中，不斷提高加強新時代檢察機關法律監督工作的規律性認識，強化行政檢察履職，推動履職效能與制度賦能相統一。

把握行政檢察“制度賦能”。檢察履職“權由法定，權依法使”。當前，行政檢察的職能內涵已經基本厘定，具體包括行政生效裁判監督、行政審判活動監督、行政執行活動（含非訴執行）監督、行政爭議實質性化解、行刑反向銜接、行政違法行為監督、司法行政強制隔離戒毒檢察監督試點等。北京市檢察機關正確認識和把握行政檢察法定職能，積極推動在《北京市優化營商環境條例》修訂時新增檢察監督條款，明確檢察機關對損害經營主體合法權益的行政、司法強制措施和行政違法行為可以開展監督；依法適用修訂后《北京市物業管理條例》相關條款辦理處罰高空拋物行為行刑反向銜接案，有力維護地方性法規統一正確實施。

增強行政檢察“履職效能”。堅持“應辦盡辦”，全面履行行政檢察監督職能，持續深化對“三個結構比”的研究運用，推動“四大檢察”全面協調充分發展。基層檢察院側重辦理行政審判和執行活動（含非訴執行）監督、行刑反向銜接案件，上級檢察院側重辦理行政生效裁判監督案件，各級檢察院注重依法規范辦理在履職中發現的行政違法行為監督案件，形成各級檢察院“同中有異、異中有同”的行政檢察履職新格局。堅持“在辦辦好”，以做實“三個善于”踐行高質效辦好每一個行政檢察案件，一體落實實體、程序、效果要求，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。堅持“由辦到治”，立足行政檢察職能，發揮檢察辦案發現問題、提煉規則、助推制度完善的優勢，深化“個案辦理—類案監督—促推治理”的履職實踐，善于把檢察辦案的“經驗法則”提升轉化為社會治理的“善治規則”。

發揮行政檢察“機制聚能”。在推動行政檢察履職效能與制度賦能相統一中，健全高質效辦案制度機制，強化檢察行權的規范性、規范的約束剛性及法律效果的確定性。落實“3+N”行政爭議預防與實質化解工作機制，探索建立行刑反向銜接標準商研機制，促進行政執法、行政復議、行政審判、行政檢察標準統一。利用一體履職的體制機制優勢，既注重橫向發揮各部門履職合力，又注重縱向深化各級院協同聯動，破解業務交叉、關系復雜、調查不便、解紛困難等難題。健全以精準化為導向的行政檢察監督機制，發揮重大監督事項案件化辦理機制效能，加強技術性輔助、穿透式審查、實質性監督。善于運用溝通協調、會商研判、工作通報等非案件化辦理方式，推動執法司法機關以內部監督方式解決淺層次瑕疵問題，把“監督有效”與“制約有力”更好地結合起來。

來源：檢察日報